我國《可再生能源法》的制度構建與選擇

1、我國可再生能源法的制度構建與選擇        摘要：配額制和固定電價制度是國際上有關可再生能源的兩種主要制度。配額制是一種基于市場的制度，而固定電價制度則更多的是基于政府推動的制度。根據(jù)我國能源需求的宏觀態(tài)勢和可再生能源的發(fā)展狀況，我國可再生能源法在構建具體的制度時，采用配額制會遇到巨大的障礙，至少在目前我國不具備實行配額制的條件；相反，固定電價制度由于在我國具有更強的可操作性，可以作為扶持可再生能源早期發(fā)展的主要機制。     關鍵詞：可再生能源法：配額制：固定電價制度 

2、   2003 年6月，全國人大將中華人民共和國可再生能源開發(fā)利用促進法（以下簡稱可再生能源法）列入2003年度國家立法計劃，政府部門與有關專家學者正在緊鑼密鼓地進行起草及相關工作。1在可再生能源法起草過程中，最為關鍵的問題是應當確立或者選擇什么樣的制度：是借鑒以英國和美國（得克薩斯州）為代表的配額制，還是采用以德國為代表的固定電價制度？這種制度選擇一直困擾著起草小組，因為制度設計是否將最終決定中國可再生能源法的成敗。本文試圖對國外可再生能源立法確定的主要法律制度進行梳理與比較，以期為我國可再生能源法的制度構建與選擇提供一些建議。    一&#

3、160;   可再生能源配額制（Renewable Portfolio Standard，簡稱RPS），2是指一個國家（或者地區(qū)）用法律的形式對可再生能源發(fā)電在電力供給總量中所占的份額進行強制性規(guī)定，電價由市場決定，以推動可再生能源發(fā)展的制度。英國和美國（以得克薩斯州為代表）是實行配額制的主要國家。3    1.英國的可再生能源配額制    英國可再生能源的發(fā)展起步較晚，4但英國作為歐盟成員國，根據(jù)歐盟加入聯(lián)合國氣候變化框架公約（京都議定書）所做的承諾，5英國于2003年2 月24日發(fā)布了能源白皮書，6確定了可再生

4、能源電力2010年要占到電力總消費量的10%、2020年要占到20%的具體目標。    為了提高可再生能源在電力消費中的比例，英國近年來一直在加強可再生能源方面的立法工作。7其中最引人注目的是英國貿工部（Department of Trade & Industry，簡稱DTI）于2002年4月實施的可再生能源義務令（Renewables Obiligation Order：2002）。該命令的中心內容是確立可再生能源義務制度。    英國可再生能源義務制度的主要內容包括：    （1）供電商有義務

5、購買一定比例可再生能源電力。此項法令明確規(guī)定，供電商在其所提供的電力中，必須有一定比例的可再生能源電力?？稍偕茉措娏Φ谋壤烧磕旮鶕?jù)可再生能源的發(fā)展目標和市場情況等來確定。8    （2）可再生能源義務制度由英國燃氣、電力市場監(jiān)管部門監(jiān)督實施。為了使配額制得以實施，可再生能源義務令規(guī)定了監(jiān)管部門的具體監(jiān)管措施：第一，確立已取得認證資格的合格的可再生能源項目；第二，監(jiān)督產量和頒布可再生能源義務證書；第三，監(jiān)督供應商遵守可再生能源義務；第四，監(jiān)督可再生能源義務證書的買賣雙方之間的關系。    （3）對違反可再生能源義務制度者予以懲罰

6、根據(jù)可再生能源義務制度，所有供電商都必須履行責任和義務，達到當年規(guī)定的可再生能源電鄉(xiāng)份額。如果不能完成任務，供電商將要交納最高達其營業(yè)額10%的罰款。    英國可再生能源義務制度的實質是對可再全能源的開發(fā)利用實行配額制。    2.美國得克薩斯州的可再生能源配額制    在美國實行配額制的十三個州中，得克薩斯州是開發(fā)利用可再生能源成效最為顯著的一個1999年，得克薩斯州政府在該州公用事業(yè)監(jiān)管法令（Pubic Utility Regulatory Act，簡稱PURA）勇39.904條中確立了可再生能源配

7、額制，隨后，解克薩斯州公用事業(yè)委員會又制定了可再生能源配額制實施細則。根據(jù)PURA及其實施細則的規(guī)定，得克薩斯州可再生能源配額制的主要內容包括：    （1）規(guī)定可再生能源發(fā)電的容量目標。得克薩斯州可再生能源配額要求到2009年新增可再生能源裝機容量達2 000MW，并繼續(xù)維持已經返營的800MW的可再生能源，這相當于當前耗電量的3%.    （2）義務承擔者。得克薩斯州可再生能源配額制要求，在競爭性市場中，所有電力零售商根據(jù)年電力銷售量比例分攤可再生能源購買要求；么有電力公司如果決定參與競爭，那么必須達到問再生能源配額標準要求。&#

8、160;   （3）具有合格的可再生能源資源。得克薩斯州可再生能源配額制規(guī)定：在1999年9月1日之后投人運營的新建可再生能源發(fā)電廠以及所有容量小于ZMW的可再生能源發(fā)電廠（不論其發(fā)電地點在何處），都是合格的可再生能源，都可以得到可交易的可再生能源證書。    （4）可再生能源證書。得克薩斯州可再生能源配額制要求發(fā)放有年度達標期限的可交易的可再生能源證書?？稍偕茉醋C書在生產時發(fā)放。    （5）監(jiān)管機構。得克薩斯州公共事業(yè)委員會制定配額制規(guī)則并由其監(jiān)督執(zhí)行。    （6）處罰。得克薩

9、斯州可再生能源配額制規(guī)定，對未達標者，針對未達標的每千瓦小時，處以5美分或者在達標期內平均可再生能源證書交易價的200%的罰款。    3.配額制的特點    從英國和美國得克薩斯州實行的配額制來看，它們的共同的特點是：    第一，配額制的建立首先要確立可再生能源發(fā)展的目標，因而它是目標制度。這種目標包括政府目標和目標。政府制定可再生能源發(fā)展的長遠目標和年度目標，但政府目標的實現(xiàn)依賴于企業(yè)的目標，即政府的目標最終分解成每個應當承擔可再生能源發(fā)展義務的企業(yè)所必須承擔的“配額”。  &#

10、160; 第二，配額制是一種市場機制。也就是說，承擔發(fā)展可再生能源義務的企業(yè)，不論是發(fā)電商還是供電商，由他們自主決定選擇什么形式的可再生能源發(fā)電。為了降低企業(yè)的成本，配額制的輔助性或者延伸性的制度就是電力交易市場（證書交易）制度，通過可再生能源證書交易，實現(xiàn)市場交易）制度，通過可再生能源證書交易，實現(xiàn)市場競爭和擴大可再生能源電力規(guī)模。    第三，配額制不偏好某種技術形式。由于配額制對所有的可再生能源發(fā)電形式一視同仁，不偏好某種技術形式，因而它實際上是將可再生能源發(fā)電商完全整合進電力市場。    第四，配額制強調強有力的監(jiān)管機構和嚴厲

11、的處罰。配額制宏觀的目標制度和取決于市場的運作機制，使得了承擔義務的發(fā)電商或者供電商有充分的自主權來完成可再生能源的發(fā)電義務，但是企業(yè)的自利性可能導致企業(yè)不能按照市場的規(guī)則和規(guī)定的配額完成應當履行的義務。因此，在配額制度下，監(jiān)管的重要性凸顯。監(jiān)管機構一旦發(fā)現(xiàn)企業(yè)違反義務，沒有完成規(guī)定的配額，就會對企業(yè)施以嚴厲的處罰。    二    固定電價制度 （也稱強制購電法），是指國家根據(jù)各種可再生能源發(fā)電技術的實際發(fā)電成本，或者根據(jù)電力平均價格，確定可再生能源電力上網電價，并要求電網企業(yè)必須購買可再生能源開發(fā)商生產的可再生能源電力的制度。在固

12、定電價制度框架下，國家對發(fā)電商的可再生能源的生產量不做強制性要求。    固定電價制度或者強制購電法作為一種刺激可再生能源發(fā)展的政策，20世紀80年代發(fā)端于美國，尤其是加利福尼亞州。盡管美國有十三個州使用配額制，而且越來越多的國家使用配額制，但是美國有些州（如紐約州等）仍然實行固定電價制度。美國聯(lián)邦政府也主要采用強制電量上網和電價補貼政策。歐洲的一些國家，如德國、丹麥、西班牙、比利時、芬蘭、盧森堡、葡萄牙、瑞典等，也普遍實行固定電價制度。    德國是實行可再生能源固定電價制度比較典型的國家，其利用這種制度在可再生能源的開發(fā)利用方面取

13、得了巨大成績。9    為了推動可再生能源的開發(fā)利用，1991年，德國政府頒布了電力入網法，強制要求公用電德國政府頒布了電力入網法，強制要求公用電力公司購買可再生能源電力。涉及的可再生能源電力有水電、風電、地熱發(fā)電、光伏發(fā)電和沼氣發(fā)電等。電力入網法的主要目的是為了解決已組建成的中小型水電上網的困難和得到合理的水電上網電價問題，同時也希望擴大其他可再生能源的應用范圍。按照該法的規(guī)定，風電、水電的上網價格為電力銷售價格的90%.公用電力公司必須按照這個價格收購風電、水電等電力。電力入網法的頒布為促進可再生能源的穩(wěn)定發(fā)展打下了堅實的基礎，由于有了明確的原則、政策、措施和

14、法規(guī)，大大促進了可再生能源的發(fā)展。10但在1998年，德國電力行業(yè)市場化，銷售電價整體下降，導致電網支付給可再生能源發(fā)電商的電力價格也隨之下降，許多發(fā)電商面臨沉重壓力。此外，輸電商和配電商也抱怨電力入網法增加了他們的電力成本。11    為了更廣泛而有效地促進可再生能源的發(fā)展，并解決1998年以后出現(xiàn)的可再生能源發(fā)電企業(yè)和輸電商之間存在的利益矛盾等問題，2000年，德國出臺了可再生能源法（Emeuerbare En-ergien Gesetz，簡稱EEG）。EEG實施后，德國的可再生能源發(fā)展更加迅猛，成為世界上可再生能源發(fā)展最快的國家。德國還制訂了新的可再生能源發(fā)

15、展目標，即：2010年可再生能源電力將占全國電力供應的12.5%，2020年達到20%.為實現(xiàn)此目標，德國議會對可再生能源法進行了修訂，并于2004 年4月通過了修訂后的可再生能源法。    德國可再生能源法包括以下幾個方面的主要內容：    （1）規(guī)定了可再生能源（風力發(fā)電、裝機容量不超過20兆瓦的沼氣發(fā)電、裝機容量不超過5兆瓦的屋頂光伏發(fā)電系統(tǒng)、容量不超過100千瓦的非屋頂光伏發(fā)電系統(tǒng)、容量不超過5兆瓦的水電以及垃圾填埋沼氣發(fā)電、廢氣處理發(fā)電、地熱發(fā)電）電力固定的上網電價。    （2）針對不同可再生

16、能源發(fā)電類型、不同資源條件、不同裝機規(guī)模，尤其是針對不同發(fā)電技術水平規(guī)定了不同的電價。    （3）明確了可再生能源固定電價降低的時間表，如對沼氣發(fā)電，規(guī)定自2002年起新建裝置電價每年減少1%.    （4）建立了可再生能源電力分攤制度，規(guī)定輸電商負責對全國范圍內各個地區(qū)和電網間的可再生能源上網電量進行整體平衡，使可再生能源固定的高電價帶來的電力增量成本平均分攤在全國電網的全部電力上，以確保各個輸電商之間能夠公平競爭。    （5）規(guī)范了可再生能源發(fā)電商和輸電商應承擔的并網設施和電網擴建費用，發(fā)電商有義

17、務支付聯(lián)網費用，而電網擴建費用由輸電商承擔。    （6）對于已經具有電力成本競爭能力的可再生能源技術，不再給予價格優(yōu)惠。    從德國可再生能源法的上述規(guī)定可以看出，德國可再生能源法規(guī)定的固定電價制度具有三個最主要的特征：（1）強制入網。輸電商有義務將可再生能源生產商生產的電力接入電網。（2）優(yōu)先購買。輸電商有義務購買可再生能源生產商生產的全部電量。（3）固定電價。輸電商有義務根據(jù)可再生能源法規(guī)定的價格向可再生能源發(fā)電商支付固定電費。    三    配額制與固定電價作為兩

18、種典型的促進可再生能源發(fā)展的法律制度，在不同國家甚至在同一國家的不同地區(qū)實行，既取得了一定的成績，也存在自身的缺陷。下面我們具體分析一下這兩種制度的優(yōu)勢和缺陷。    1.配額制的優(yōu)劣勢    配額制作為份額目標制，它的明顯的優(yōu)勢在于：確定了具體的可再生能源發(fā)展目標，有利于可再生能源的快速成長與發(fā)展；充分運用市場機制，降低可再生能源開發(fā)利用的成本；符合市場機制，較好地與市場機制相融，因而與政策的穩(wěn)定與否關系不大；容易與傳統(tǒng)的能源市場整合，等等。    但是，配額制也有明顯的缺陷：  &

19、#160; 第一，不能最大限度地開發(fā)利用可再生能源。在配額制前提下，由于國家預先設定了可再生能源的發(fā)展目標和份額，所以供電商在達到規(guī)定跳份額后，缺乏超額收購可再生能源電力的動力，司再生能源發(fā)電商就會因市場容量的缺少而只生產一定限額的可再生能源。因此，“配額”相當于該定了可再生能源電力發(fā)展的上限，不符合可再生能源未來發(fā)展的方向。    第二，在配額制下，可再生能源發(fā)電企業(yè)面臨一樁較大的風險，從而制約可再生能源的發(fā)展。除了“配額” 的限制之外，在配額制下，由于可再生能源的價格完全取決于市場，而市場的不確定性使指可再生能源電力的市場價格亦不確定。而可再生能源電力市場價格

20、的不確定性，將會大大增加可再生能源生產者的投資風險，使可再生能源開發(fā)商進行項目融資變得比較困難。    第三，配額制有可能造成企業(yè)間不公平競爭，甚至壟斷，從而不利于可再生能源的長遠發(fā)展：由于配額制采取市場機制，因而從一開始就使大型企業(yè)在競爭在處于優(yōu)勢地位，12這實際上有利于大企業(yè)集團的利益，在某種程度上限制和排斥了新的、獨立的、小規(guī)模的公司進人可再生能源發(fā)電市場，難以真正實現(xiàn)促進可再生能源市場發(fā)展的目的。    第四，配額制不考慮各種可再生能源發(fā)電的技術差異，不利于可再生能源的多樣化發(fā)展。雖然配額制鼓勵各種可再生能源發(fā)電形式都參與可再

21、生能源電力市場交易，但事實上，供電商更愿意收購達到一定規(guī)模的可再生能源電力。通常，大規(guī)模的可再生能源電力（如大風電、沼氣發(fā)電）一般在電網高壓端入網，供電商可以像其他常規(guī)能源電力一樣得到過網費收益，而小型可再生能源發(fā)電系統(tǒng)，由于容量小，只能在電網低壓端入網，所發(fā)電量直接送人當?shù)嘏潆娤到y(tǒng)，進入終端消費，這樣，供電商就得不到電力的過網費這部分收益，無利可圖。因此，在較小規(guī)?？稍偕茉措娏Γɡ缣柲?、生物質、污水處理、垃圾填埋等）上網問題上，遇到了來自供電商的強大的阻力，這對于可再生能源發(fā)電多樣化的發(fā)展是非常不利的。如褲克薩斯州的可再生能源配額制主要支持成本最低的可再生能源技術風電的開發(fā)。13

22、60;   第五，配額制需要有效的監(jiān)督和強有力的處罰措施和手段，加大了監(jiān)管的成本。    第六，配額制的操作比較復雜。在配額制框架下，份額標準的確定、可交易的市場體系（證牛交易）的建立、處罰標準的制定等都比較復雜，使得制約配額制施行成功的因素多元化。    2.固定電價制度的優(yōu)劣勢    固定電價作為另一種制度機制，也具有自身的優(yōu)勢與缺陷。    固定電價制度的優(yōu)勢在于：（l）在明確的固益電價下，可再生能源發(fā)電商能夠預期收益與成本由于可再生能源法的核心內容

23、就是保證可再生氰源發(fā)電商不會無利可獲，因而有利于大大小小的各類可再生能源開發(fā)商的進人；（2）針對不同的可再生能源技術制定不同的電價，可以成功地刺激各種可再生能源技術的發(fā)展，有利于可再生能源的多樣化；（3）固定電價簡單明了，其管理、操作十分方便；（4）在固定電價制度下，由于國家給予啟電價扶持的保證，比較有利于可再生能源技術、設備的國產化發(fā)展，從而有利于增強國家的可再生能源生產能力特別是競爭力的儲備。1             但是固定電價制度也有自身的弊端，表現(xiàn)在：  

24、;  第一，在固定電價制度下，沒有對供電可再生能源生產量的要求，使得國家可再生能源的目標具有不確定性。    第二，市場機制的摒棄導致最大限度地降低可再生能源價格機制的匾乏。在固定電價制度下，可再生能源成本與價格的降低，很大程度上依賴于可再生能源發(fā)電技術和規(guī)模的大幅度提升，如果發(fā)展規(guī)模不能達到一定程度，技術尚不成熟，則可再生能源的價格就很難下降，而高昂的成本支付則取決于一個國家（國民）的實力。因此，在固定電價制度模式下，成本將成為阻礙可再生能源發(fā)展的重要因素。    第三，在固定電價制度下，可再生能源的發(fā)展在很大程度上依賴于

25、政府政策的持續(xù)性而不是市場機制，而政府政策可能因人、因事而具有不穩(wěn)定性，因而可再生能源電力的可持續(xù)發(fā)展值得懷疑；    通過分析配額制與固定電價制度的優(yōu)劣勢可以看出，配額制是一種基于市場的制度，而固定電價制度則更多的是基于政府推動的制度。配額制的優(yōu)勢往往是固定電價制度的劣勢，配額制的劣勢又往往是固定電價制度的優(yōu)勢，反之亦然。    四    學習、借鑒國外立法經驗為我所用，甚至進行制度的直接移植，制定、適宜、具有一定前瞻性的制度，是我國立法機關奉行的一貫宗旨。這一做法在技術性較強的環(huán)境保護、能源技術、標準

26、化等領域體現(xiàn)得更加明顯。在我國可再生能源法的制定過程中，考慮到發(fā)達國家在可再生能源的立法方面已經有比較成熟的做法或者制度，而我國在此領域尚處于起步階段，因此學習、借鑒國外可再生能源立法方面的先進經驗，成為可再生能源法起草中的一個重要環(huán)節(jié)。    對可再生能源的兩種主要制度即配額制與固定電價制度，學者更多地關注了配額制，主張中國在立法中采用配額制。國家發(fā)展與改革委員會能源研究所可再生能源研究中心也對配額制進行了長期研究，對中國實行配額制的必要性、可行性和政策框架進行了深入分析，并提出了若干報告。與此相反的是，中國很少有學者對固定電價制度進行全面研究。但是國外卻有學者

27、認為，中國更適合采用固定電價制度，而不是配額制。14那么，在配額制與固定電價制度之間，中國究竟應當選擇哪一個？中國可再生能源法應當構建什么樣的制度？    筆者認為，我國可再生能源法選擇或者構建什么樣的制度，主要取決于我國當前可再生有源發(fā)展狀況以及我國目前的社會、經濟和技術前景與配額制或者固定電價制度的兼容性。    長期以來，以石油、煤炭為主的傳統(tǒng)能源是我國經濟發(fā)展的主要能源基礎。由于傳統(tǒng)能源存書儲量有限、污染嚴重的問題，同時我國具有廣大的地區(qū)，農村用能需求很難依賴傳統(tǒng)能源，特別是隨著我國經濟的進一步發(fā)展，能源需求會日益增大，近兩年

28、來頻繁發(fā)生的電荒、煤荒、油荒等上表明我國面臨能源短缺或者供應緊張的問題。事實上，我國早就意識到發(fā)展可再生能源的重要性并在一系列立法中強調發(fā)展可再生能源，15以改善能源供給結構，增強能源安全，保護環(huán)境。近自來，可再生能源已獲得長足發(fā)展，例如，我國從20世紀50年代就開始發(fā)展小水電，到2003年，小水電開發(fā)量已達3000萬千瓦，年增150一200萬千瓦；從20世紀70年代研制大中型風電機組，至2003年，57萬千瓦的風電廠已達40個；從1951年開始研究光伏電池，現(xiàn)在太陽能光伏發(fā)電量關5萬千瓦，太陽能熱水器的使用為5200萬平方米。我國可再生能源技術也有一定程度的提高據(jù)統(tǒng)計，我國目前擁有10多個光

29、伏電池制造廠1 000多個太陽能熱水器制造廠。16盡管如此，我國可再生能源的發(fā)展與發(fā)達國家相比仍存在較大差距，甚至與印度、巴西等發(fā)展中國家相比，也有不小的距離，因此，從總體上看，我國可再生能源發(fā)展仍處于初始發(fā)展階段。這主要表現(xiàn)在：國家沒有將可再生能源的發(fā)展提升到戰(zhàn)略的高度，缺乏發(fā)展可再生能源的明確目標和具體規(guī)劃，導致對可再生能源的投人不足；缺乏必要的政策和經濟激勵措施，使得可再生能源在技術先進性、設備制造國產化能力、產業(yè)發(fā)展以及競爭力等方面都處于弱勢地位，可再生能源發(fā)電量在電力生產總量中所占份額之小甚至可以忽略不計17.    根據(jù)我國能源需求的宏觀態(tài)勢和可再生能

30、源的發(fā)展狀況，筆者認為，我國在構建可再生能源法的具體法律制度時，采用配額制會遇到巨大的障礙：    第一，配額目標不明確。實行配額制的國家，都具有明確的可再生能源發(fā)展國家目標，并進一步將國家目標分解為發(fā)電企業(yè)的目標。但中國目前正處于經濟快速發(fā)展期，且沒有承擔溫室氣體減排的國際義務，所以并沒有制定明確的可再生能源發(fā)展目標，因而配多少、如何配、配給誰等問題都因缺乏國家的宏觀目標而難以決斷。    第二，我國尚不具備實行配額制的市場條件。首先，市場主體發(fā)展不充分。電力行業(yè)在我國一直是壟斷性行業(yè)，雖然我國于2002年 10月開始對電力體制進行

31、了改革，實行廠網分開，競價上網，打破壟斷，引人競爭，但是改革尚未到位，改革后中國也只有兩家電網企業(yè)，讓競爭在只有兩家電網企業(yè)的平臺上展開，這種競爭的充分性值得懷疑。其次，市場機制不具備。由于我國可再生能源電力的發(fā)展一直以來缺乏穩(wěn)定的政策支持，基本上屬于國有資本壟斷狀態(tài)，民間投資受到資金、技術等方面的限制幾乎沒有進人，因而缺少基礎的競爭條件。在我國，不僅可再生能源如此，即使傳統(tǒng)能源，其競爭市場也尚在培育之中。在此條件下，讓可再生能源之間競爭，甚至讓可再生能源與傳統(tǒng)能源競爭，并進而展開證書交易等復雜的程序，幾乎是紙上談兵，在實踐中必然困難重重。不樂觀地說，僅僅就證書交易的復雜就會讓沒有任何經驗的義務承擔者一籌莫展。    第三，即使具備市場交易的初期條件，但由于可再生能源高投入、高成本、高價格以及市場風險大等諸多因素的制約，也會讓有心投資可再生能源行業(yè)的投