城市規(guī)劃與土規(guī)的銜接復(fù)習過程

1、規(guī)劃是實現(xiàn)土地優(yōu)化配置和引導(dǎo)城市建設(shè)管理協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵，指導(dǎo)土地利用和城 市建設(shè)的有兩個規(guī)劃，即土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，這兩個規(guī)劃都是以國民 經(jīng)濟長期發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)、節(jié)約和合理利用土地及其空間資源為原則編制的，但由于 各方面的原因，兩個規(guī)劃相互脫節(jié)的狀況由來已久。關(guān)于這兩個規(guī)劃的關(guān)系，早在 1989 年底公布的中華人民共和國城市規(guī)劃法第七條就有明確規(guī)定，“城市總體規(guī) 劃應(yīng)當與國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)” 。近年 來，國家出于強化土地管理、保護和節(jié)約土地資源的需要，接連出臺了兩個重要文 件，均涉及到了兩個規(guī)劃要相互協(xié)調(diào)的問題，即 “城市總體規(guī)劃應(yīng)與土地利用總

2、體規(guī) 劃等相協(xié)調(diào)，切實保護和節(jié)約土地資源”（國發(fā) 199618 號文），“城市建設(shè)總體規(guī) 劃要與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃” （中發(fā) 199711 號文）；可見，國家對于兩個規(guī)劃的工作均高度重視，有關(guān)的法規(guī)和政策也 要求這兩個規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，而這兩個規(guī)劃的有何異同點？主要分歧在哪里？本文對此 作了一些分析和探討。一、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的現(xiàn)狀比較土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃在我國起步時間一樣，但土地利用總體規(guī)劃無論 是在理論研究還是在實際運用上，均落后于城市總體規(guī)劃，其權(quán)威性和約束力也不及 城市總體規(guī)劃。（一）兩個規(guī)劃的成熟程度不一樣土地規(guī)劃與城市規(guī)劃均

3、是在本世紀五、六十年代全面學習前蘇聯(lián)時期引進來的，兩 者均經(jīng)歷了 40 多年的風風雨雨。土地規(guī)劃在 80 年代才真正起步， 1988 年第一次在全 國范圍內(nèi)開展了土地利用總體規(guī)劃工作；在 1991 和 1994 年，國土局相繼發(fā)布了土 地利用總體規(guī)劃編制審批暫行辦法和縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（試 行），由于種種原因這次規(guī)劃進展緩慢； 1996 年又開始了第二次全國范圍內(nèi)的土地 利用總體規(guī)劃工作，國土局又于 1997 年 10 月出臺了土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī) 定和縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（試行）。由于規(guī)劃依據(jù)、方法并不成 熟、且涉及的規(guī)劃層次多，至今土地規(guī)劃的成熟程度仍然不高。城市規(guī)

4、劃雖然也幾經(jīng)波折、不盡完善，但總的來說，理論和實踐均較土地規(guī)劃成 熟。尤其是在 1978 到 1988 年這十年中，城市規(guī)劃走過了最富有探索性的十年，理論 與實踐上均取得了長足進步。 1989 年 12 月全國人大常務(wù)委員會第十一次會議通過了 城市規(guī)劃法，確立城市規(guī)劃的法律地位， 1991 年建設(shè)部通過了城市規(guī)劃編制辦 法，有關(guān)城市規(guī)劃法規(guī)和條文的相繼出臺對于城市規(guī)劃工作取到了有力的推動和規(guī) 范化作用。從 1980 年至今，各地已按照五年一修編的周期，進行過三輪城市總體規(guī)劃 的制定或修編工作。（二）兩個規(guī)劃的法律地位不一樣土地規(guī)劃的宏觀控制和約束力未能在法律上充分體現(xiàn)。土地管理法及實施條例都

5、簡單地講各級政府應(yīng)編制土地利用總體規(guī)劃，但規(guī)劃應(yīng)對哪些土地利用進行宏觀控 制，如何保證規(guī)劃的實施，土地利用總體規(guī)劃有無法律約束力，違反了規(guī)劃如何處置 等均未能明確。相形之下，城市規(guī)劃有城市規(guī)劃法作為法律保障，規(guī)劃的制定、 實施和違反規(guī)劃應(yīng)負的法律責任等城市規(guī)劃法均作了明確的規(guī)定。（三）兩個規(guī)劃的審批權(quán)限不一樣根據(jù)最新土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定第二十六條，“評審合格的土地利用 總體規(guī)劃經(jīng)綜合平衡和同級人民政府審查同意后，依照法定程序和審批權(quán)限報有批準 權(quán)的人民政府批準執(zhí)行，并報上級土地管理部門備案?！边@種規(guī)定不及城市總體規(guī)劃 的明確， “報有批準權(quán)的人民政府”這一點就比較含混，按照土地利用總體

6、規(guī)劃的編 制慣例，常規(guī)理解是，土地利用總體規(guī)劃審批權(quán)限在上級人民政府，這樣僅直轄市和 省級土地利用總體規(guī)劃的審批機關(guān)是國務(wù)院，地級市土地利用總體規(guī)劃的審批機關(guān)是 省級人民政府。關(guān)于城市總體規(guī)劃的審批權(quán)限，根據(jù)城市規(guī)劃法和國發(fā) 199618 號文的規(guī)定，直轄市和省會城市以及非農(nóng)業(yè)人口在 50 萬以上的大城市的城市總體規(guī)劃 審批機關(guān)是國務(wù)院，其余城市的總體規(guī)劃審批機關(guān)是上級人民政府。因此，對于省會 城市或非農(nóng)業(yè)人口在 50 萬以上的大城市來說，其土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限要低于 城市總體規(guī)劃的審批權(quán)限。二、兩個規(guī)劃的主要分歧在哪里目前全國范圍內(nèi)均在開展土地利用總體規(guī)劃工作和城市總體規(guī)劃工作，由于兩

7、個規(guī) 劃的依據(jù)、工作方法、出發(fā)點均存在著差異，分歧是不可避免的，這些分歧大體上可 以分為兩類，一類分歧屬于技術(shù)問題上的，另一類分歧則屬于原則問題上看法不一 致。（一） 技術(shù)問題上的分歧1. 土地規(guī)劃的范圍大于城市規(guī)劃的范圍嗎？現(xiàn)在有一種觀點，城市規(guī)劃與土地規(guī)劃是點與面的關(guān)系，土地規(guī)劃的范圍大于城市 規(guī)劃的范圍。這種看法是很片面的，不科學的。從規(guī)劃體系上看，土地規(guī)劃具有很強的宏觀性和層次性； 按行政區(qū)劃分為全國、 省、地、縣、鄉(xiāng)五級規(guī)劃體系。城市規(guī)劃具有同土地規(guī)劃相似的規(guī)劃體系；根據(jù)城 市規(guī)劃法，國務(wù)院城市規(guī)劃主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當分別編制 全國和省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)

8、劃，用以指導(dǎo)城市規(guī)劃的編制；而城市規(guī)劃的主體指按國家行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)，因此城市規(guī)劃也可分為全國和省級 城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，指導(dǎo)地級、縣級及建制鎮(zhèn)級的城市規(guī)劃。各級土地規(guī)劃的范圍是本級行政區(qū)域的范圍，但這并不等于說在同一級別的土地利 用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃中，前者的規(guī)劃范圍會更大些；因為根據(jù)城市規(guī)劃 法，“城市規(guī)劃區(qū)指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)因城市建設(shè)和發(fā)展需要 實行規(guī)劃控制的區(qū)域，具體范圍由城市人民政府在編制的城市總體規(guī)劃中劃定”，所 以城市總體規(guī)劃的范圍也可以是整個城市轄區(qū)，其規(guī)劃的范圍就同土地利用總體規(guī)劃 一致，所謂點與面之說是站不住腳的。2. 兩個規(guī)劃在用地上為何難以比

9、較？這兩土地利用總體規(guī)劃的各類用地面積采用土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查面積，用地分類標準 采用土地利用現(xiàn)狀分類及含義(見于縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程中的附 件一)。城市總體規(guī)劃用地面積采用一萬分之一或五千分之一比例尺的圖紙的量算結(jié) 果，用地分類標準采用城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準(GBJ 137-90 )。個規(guī)劃在同一地類上卻出現(xiàn)了面積不一致的現(xiàn)象，其原因除去基礎(chǔ)圖紙不一致、量算 方法不一以及量算誤差外，還有一個重要原因是兩個用地分類標準有相互矛盾之處， 即同一名稱或相似名稱的地類，其含義卻大不相同，這就直接造成了兩個規(guī)劃在用地 上的難以比較。下面對土地利用分類標準中關(guān)于城市、建制鎮(zhèn)、特殊用地和交

10、通用地 等關(guān)鍵地類的定義試作剖析。城市是指經(jīng)國務(wù)院批準有市建制居民點，范圍指建成市區(qū)的面積，不包括市內(nèi)用于 農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)用地。建制鎮(zhèn)是指按國發(fā) 1984165 號文件規(guī)定建鎮(zhèn)標準， 省人民政府批準，有鎮(zhèn)建制的居民點，范圍為建成鎮(zhèn)區(qū)的面積，不包括鎮(zhèn)內(nèi)的農(nóng)、 林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)用地。特殊用地是指居民點以外獨立的國防、名勝古跡、風景旅 游、墓地、陵園等用地。交通用地是指居民點以外的各種道路及其附屬設(shè)施和民用機 場用地，包括護路林。以上為土地利用分類標準中的有關(guān)定義，在城市和建制鎮(zhèn)中的定義中都未明確是否 要剔除城市內(nèi)部的水域、交通用地，而且以上四個定義中均涉及到以居民點作為一個 解釋的媒介，并以

11、居民點內(nèi)和居民點外作為地類劃分的界限，這本身就是很含混的， 容易造成不同的認識偏差。各地方在把握土地利用分類標準時，各有不同的理解，城 市內(nèi)部的交通用地、水域、風景區(qū)計為城市用地還是分別計為交通用地、水域和特殊 用地？土地利用分類標準對此，也并沒有像城市用地分類標準那樣制定一個詳細的條 文說明，對似是而非的概念進行詮釋和澄清。各地在進行城市面積統(tǒng)計時，就會根據(jù) 不同的理解將上述用地或進行扣減、或計為城市用地。有的地區(qū)將城市內(nèi)部的道路廣 場以及對外交通用地統(tǒng)計為土地規(guī)劃概念中的交通用地，從而會造成土地規(guī)劃概念中 的城市面積小于城市規(guī)劃概念中的城市建設(shè)用地的面積。在城市和建制鎮(zhèn)的用地統(tǒng)計 上兩個規(guī)

12、劃不一致，自然也會影響到兩個規(guī)劃在水域、交通用地、特殊用地統(tǒng)計上的 不一致。至于兩個用地分類標準中均出現(xiàn)了特殊用地，但其含義卻已相去甚遠了。二） 原則問題上的分歧1 、城市外延擴張是造成耕地減少的主要原因嗎？筆者認為，首先必須明確的是：城市并非造成耕地減少的最主要原因。城市化進 程加快和耕地的大幅度減少在同一時期發(fā)生，但同時伴隨著耕地減少的還有農(nóng)業(yè)內(nèi)部 結(jié)構(gòu)調(diào)整以及農(nóng)田毀損、農(nóng)村建設(shè)和國家基本建設(shè)等?？傮w來說耕地減少有兩大原 因，一是農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村建設(shè)，二是非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用。據(jù)統(tǒng)計，從 19861995 這十年間農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村建設(shè)平均每年占用耕地為700 萬畝，非農(nóng)業(yè)建設(shè)平均每年

13、占用耕地 750 萬畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)平均每年占用耕地 90 萬畝左右；城鎮(zhèn)建 設(shè)占用耕地僅占全國耕地減少總量的 6% 。因此城市外延擴張并非造成耕地減少的主 要原因。其次必須明確的是：城市應(yīng)繼續(xù)在節(jié)約土地、保護耕地上作出典范，加大內(nèi)部挖 潛的力度。城市是最經(jīng)濟的生存空間這一點勿庸置疑， 1995 年我國城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點 用地共計 2.72 億畝，其中設(shè)市城市用地為 0.33 億畝，僅占 12% ；按駐地人口平均計 算，設(shè)市城市人均用地 58M2 、建制鎮(zhèn) 129 M2 、集鎮(zhèn) 164 M2 、村莊 154 M2 ；以上數(shù) 據(jù)說明城市人口生存空間遠小于農(nóng)村人口的生存空間，農(nóng)村不僅用地基數(shù)大，而且

14、人 均用地水平高；要說內(nèi)部挖潛以增加耕地的話，最大的潛力還是在農(nóng)村居民點以及集 鎮(zhèn)。即便如此，由于各城市的用地水平各異，城市發(fā)展仍然需要針對市情對建設(shè)用地 進行精打細算，充分挖潛。按我國現(xiàn)行城市人口統(tǒng)計口徑，即按非農(nóng)業(yè)人口來統(tǒng)計， 全國城市人均用地 101 M2 ，其中特大城市 75 M2 、大城市 88 M2 、中等城市 108M2 、 小城市 143 M2 ；這說明特大城市用地最集約，城市越小，用地越粗放，兩者用地相差 了 2 倍，小城市和小城鎮(zhèn)還是有潛力可挖的。這一點在新一輪城市總體規(guī)劃中將會有 所體現(xiàn)。對大中城市來說，現(xiàn)有的人均用地指標偏低，規(guī)劃所采用的標準就不宜大幅 度調(diào)整，必須結(jié)合

15、現(xiàn)狀的人均用地水平實事求是地擬定，對于小城市來說，如果本來 用地水平就偏高，那么在規(guī)劃中就不宜再提高用地水平，甚至要進行壓縮。2 、兩個規(guī)劃在建設(shè)用地規(guī)模的確定上為何不一致？編制土地利用總體規(guī)劃的第一條原則是，以供給制約和引導(dǎo)需求，統(tǒng)籌安排各業(yè) 用地，即城市外延擴張占用耕地必須考慮有無開發(fā)復(fù)墾出相應(yīng)數(shù)量和質(zhì)量耕地的可 能；另一方面，土地規(guī)劃在工作手法上強調(diào)上下協(xié)調(diào)，地級規(guī)劃要根據(jù)省級規(guī)劃下達 的各類用地控制指標，平衡土地需求的意見，再提出各類用地控制性指標分解下達到 所轄郊區(qū)縣。由于省級行政轄區(qū)內(nèi)必須實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，因此國土局在1997 國土 規(guī)字第 100 號文中已初步擬定了下達給各省

16、的三項耕地總量動態(tài)平衡指標（ 1996-2010 年），它們分別是控制建設(shè)占用耕地、補充耕地和凈增耕地指標等，在 30 個省和自治 區(qū)中除四川和貴州省耕地凈增量指標為 0 外，其余省、自治區(qū)和直轄市均要求實現(xiàn)耕 地占補有余。全國范圍內(nèi)控制建設(shè)占用耕地數(shù)量為 2182 萬畝，這意識著在未來的 14 年中平均每年控制建設(shè)占用耕地量為 156 萬畝，這個數(shù)量為近十年來平均每年建設(shè)占 用耕地數(shù)量的 21% 。由于國土局測算的數(shù)字是建立在詳查變更數(shù)的基礎(chǔ)上的，而前十 年中非農(nóng)建設(shè)平均每年占用耕地 750 萬畝是統(tǒng)計數(shù)，詳查變更數(shù)是統(tǒng)計數(shù)的 1.5-2.0 倍，因此建設(shè)占用耕地指標將會降到以往占用水平的

17、14% 以下。這樣，國家級土地利 用總體規(guī)劃在制定建設(shè)占用耕地指標時進行了大幅度的削減，控制指標層層下達，各 地在制定土地利用總體規(guī)劃時所確定的城市建設(shè)用地規(guī)模自然不會擴大很多，這種建 設(shè)用地規(guī)模的測算方法無疑將同城市總體規(guī)劃有沖突。以往城市規(guī)劃在確定建設(shè)用地規(guī)模時，是通過預(yù)測規(guī)劃期末的人口規(guī)模以及城市 化水平，再結(jié)合建設(shè)用地標準來確定的。人口增長是自然規(guī)律，城市化水平的提高也 是必然趨勢，而人均建設(shè)用地標準也有章可循，因此城市規(guī)劃所確定的建設(shè)用地規(guī)模 往往是大于土地規(guī)劃所確定的規(guī)模。由于這兩個規(guī)劃在城市建設(shè)用地規(guī)模的測算上， 是從兩個不同的方向進行推導(dǎo)，一個是以供推需，一個是以人定地，自然會

18、造成結(jié)果 不一致。如果不通過協(xié)調(diào)，那么在土地規(guī)劃看來，城市規(guī)劃的建設(shè)用地需求量是一廂 情愿、不切實際；而在城市規(guī)劃看來，土地規(guī)劃的數(shù)據(jù)缺乏強有力的論證、沒有說服 力。3 、內(nèi)涵挖潛與外延擴張之爭目前有一種說法，即由于城市無限擴張導(dǎo)致耕地減少，人地矛盾尖銳，因此城市 發(fā)展應(yīng)充分實現(xiàn)內(nèi)部挖潛，外延擴張應(yīng)盡可能利用非耕地。對這種說法應(yīng)認真分析， 結(jié)論是正確的，論據(jù)卻是以偏概全。不可否認的是個別地方輕內(nèi)涵挖潛，重外延擴 張，本來用地水平就不低，在制定規(guī)劃時仍然盲目外延擴張，破壞了規(guī)劃的科學性； 但這種情況畢竟不是主流，因為對于許多大中城市來說，不是不愿挖潛，而是不能挖 潛。一般大中城市的用地都是非常緊張的，如上海老城區(qū)人口毛密度高達每平方公里 5.2 萬人，北京也有 2.9 萬人、蘇州 2.5 萬人、合肥 2.4 萬人，汕頭高達 6 萬人。對于 這些用地緊張的城市來說，挖潛牽涉到的不僅僅是土地收益，還有企業(yè)搬遷和居民安 置，政府無力投資，而要讓開發(fā)商有利可圖，就必須犧牲環(huán)