從黑龍江省農(nóng)林土地權(quán)屬爭議看我國土地登記制度和林業(yè)管理體制改革

1、從黑龍江省農(nóng)林土地權(quán)屬爭議 看我國土地登記制度和林業(yè)管理體制改革作者：孫緒森來源：作者賜稿來源日期：2006-4-15本站發(fā)布時間：2006-4-15 20:21:46閱讀量：1658次 由于開發(fā)北大荒的戰(zhàn)略需要等歷史原因和現(xiàn)行規(guī)制的障礙，近年來，黑龍江省農(nóng)林土地權(quán)屬爭議頻發(fā)且遲遲無法解決，不僅使地方各級政府及職能部門無能為力，影響了正常的社會經(jīng)濟秩序，有損于法律的尊嚴和政府的形象，而且成為黑龍江省經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和社會穩(wěn)定的一大隱患，不利于和諧社會的構(gòu)建。因此，從高層決策和立法修正的角度研究解決這一問題顯得尤為必要和緊迫。 據(jù)統(tǒng)計年鑒顯示：2004年，黑龍江省共有13 個地級市（區(qū)）、46個縣和

2、19個縣級市，全省總?cè)丝?816.8萬人，其中市鎮(zhèn)人口2014.5萬人，鄉(xiāng)村人口1802.3萬人，土地總面積4540萬公頃，耕地面積990.5萬公頃，森林面積2007萬公頃，森林覆蓋率43.6% 。 黑龍江省基本地貌特征是五山、一水、一草、三分田。山地面積占58.9%（其中：中山占4.4%，低山20.4%，丘陵占21.8%，臺地1.8%，山區(qū)河谷和沖積平原10.5%），平原占41.1%。森林資源主要分布在東部和北部的大、小興安嶺、完達山、張廣才嶺和老爺嶺，松嫩和三江平原則相對較少。 黑龍江省是我國的林業(yè)大省，是國家重點林區(qū)之一，森林面積約占全國的12%,活立木總蓄積15億立方米,兩項均居全國第

3、二位,木材產(chǎn)量位居全國第一位。 黑龍江省也是全國最大的國有林區(qū)，國有森林面積占93.2%。全省森工實際上分為“三家”，即龍江森林工業(yè)集團（省森工總局）、大興安嶺林業(yè)集團（大興安嶺地區(qū)行政公署）、伊春林業(yè)管理局（伊春市政府），均實行政企合一的管理體制，其中，大興安嶺地區(qū)行署與大興安嶺林業(yè)集團完全政企合一，轄3縣、4區(qū)和10個林業(yè)局，總?cè)丝?4萬人，土地面積846萬公頃，有林地面積653.2萬公頃；伊春市政府與伊春林業(yè)管理局也是完全政企合一，轄1市（縣級）、1縣、15個區(qū)、17個林業(yè)局，總?cè)丝?32萬，土地面積330萬公頃，有林地面積313.9萬公頃。大興安嶺地區(qū)和伊春市合計土地面積1176萬公頃

4、，有林地面積966.1萬公頃。 鑒于大興安嶺和伊春國有林區(qū)的特殊性，黑龍江省農(nóng)林區(qū)土地權(quán)屬爭議調(diào)查范圍和研究重點是省森工林業(yè)、地方國有林業(yè)施業(yè)區(qū)及其與農(nóng)村集體、國有農(nóng)場等單位毗鄰的區(qū)域土地權(quán)屬爭議問題，而不包括上述兩個國有林區(qū)。這樣，本報告與此相對應(yīng)時所說的“黑龍江省”、“全省”及數(shù)據(jù)也就不含上述兩個地市（如說全省土地面積3364萬公頃，就是在黑龍江省全境土地面積萬公頃基礎(chǔ)上扣除1176萬公頃后的面積）。 一、 黑龍江省農(nóng)林土地權(quán)屬爭議狀況及至今難以解決的原因 據(jù)調(diào)查，九十年代初期黑龍江省每年發(fā)生農(nóng)林土地權(quán)屬爭議幾十起，到1995年全省共遺留大的爭議50起，面積約12.5萬公頃，而1998年以

5、后爭議起數(shù)激增，事態(tài)趨重。截至2005年末，全省尚有711起農(nóng)林土地權(quán)屬爭議未得到解決，面積達16.5萬公頃，爭議起數(shù)與面積分別增加了14倍和4萬公頃。在爭議總面積中，屬于林權(quán)證與土地征（也有極少數(shù)是土地證與草原證、林權(quán)證與草原證、林權(quán)證與林權(quán)證）重疊的面積占1/2以上。根據(jù)典型調(diào)查解剖和上報材料分析推算，在爭議總面積中，屬于農(nóng)村集體已開墾經(jīng)營達20年以上的占2/3左右；屬于1994年以前開墾并已連續(xù)使用達20年且在此期間對方?jīng)]有提出過權(quán)屬要求的占1/4以上；目前仍由農(nóng)村集體在使用的占70%左右，其中有約6.9萬公頃已劃為基本農(nóng)田。近年來，因土地爭議引起的突發(fā)性、惡性事件呈現(xiàn)出增長勢頭，有的搶

6、扣工具、毀壞苗木；有的聚眾毆斗、持槍傷人、抓人，造成人身傷亡的嚴重后果。林口縣部分鄉(xiāng)村與東方紅林業(yè)局發(fā)生過150人參與的大規(guī)模械斗致使10余人受傷。尚志市有土地爭議面積1.43萬公頃，幾年來農(nóng)民到市級以上政府及相關(guān)部門上訪多達200多起、5000多人次；上省、進京達到50多起，而且大都是群訪。海林市海林鎮(zhèn)三合村與省森工總局所屬的海林林業(yè)局的土地權(quán)屬爭議，2002年、2003年、2005年發(fā)生了三次大規(guī)模的激烈沖突，一次比一次嚴重，問題至今沒有解決。 黑龍江省農(nóng)林土地權(quán)屬爭議產(chǎn)生及至今難以解決，其主要原因是： （一）農(nóng)林交錯、場村交叉、插花用地格局 黑龍江省農(nóng)林用地主要由省森工、地方國有林業(yè)、省

7、農(nóng)墾和農(nóng)村集體四大系統(tǒng)構(gòu)成。 省森工下轄三個林管局、23個林業(yè)局（其中有20個林業(yè)局局址在建制鎮(zhèn)內(nèi)，2個局局址屬獨立工礦區(qū)，1個局局址在市區(qū)內(nèi)）、386個林場經(jīng)營所，施業(yè)區(qū)跨省內(nèi)47個市縣。森工系統(tǒng)共有人口180萬人，職工71萬人（其中正式職工34萬人）。省森工經(jīng)營面積1006萬公頃，占全省土地面積的30，有林地.萬公頃。 黑龍江省地方國有林業(yè)包括3 6 0 個國有林場（其中山區(qū)林場301處，平原區(qū)林場47處，種子林楊12處），7 9 處國有苗圃，4 6 處森林公園。360個地方國有林場總經(jīng)營面積779.5萬公頃，占全省土地面積的23.2%，有林地面積476.5萬公頃。全行業(yè)現(xiàn)有從業(yè)人員近10

8、萬人。 黑龍江農(nóng)墾橫跨全省個地（市）個縣（市），總局下轄個分局、個農(nóng)（牧）場、2241個農(nóng)牧生產(chǎn)隊，總?cè)丝谌f人，從業(yè)人員70.5萬人。土地總面積萬公頃，占全省土地總面積的6.7。其中，耕地213.2萬公頃，林地萬公頃，牧地草原萬公頃。 統(tǒng)計年鑒上全省境內(nèi)耕地面積是990.5萬公頃，實際上目前已接近1200萬公頃。所以，全省農(nóng)村集體耕地（扣除農(nóng)墾系統(tǒng)的200多萬公頃、伊春的15.3萬公頃、大興安嶺的9.7萬公頃、國有林業(yè)施業(yè)區(qū)的近20萬公頃耕地）在1000萬公頃左右。這些耕地分布在全省各地農(nóng)村。 這樣，在全省許多地方就形成了森工、地方林業(yè)、農(nóng)墾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)相互之間農(nóng)林交錯、山中有村、林中有田、場村交叉

9、、插花用地格局，為土地權(quán)屬爭議埋下了隱患。 （二）有關(guān)法律法規(guī)相左，地方政府作為有限 本來在土地法總則中，土地利用總體規(guī)劃和土地法管理的客體包括了耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等農(nóng)用地和建設(shè)用地、未利用地，可是在森林法、草原法、漁業(yè)法中又將林地、草地、水面的登記肢解出去，由行業(yè)管理部門登記（土地法第十一條第四款也規(guī)定：“確認林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照森林法、草原法和漁業(yè)法的有關(guān)規(guī)定辦理”）。森林法關(guān)于“國務(wù)院可以授權(quán)國務(wù)院林業(yè)主管部門，對國務(wù)院確定的國家所有的重點林區(qū)的森林、林木和林地登記造冊，發(fā)放證書，并通知有關(guān)地方人民政府?！钡囊?guī)定，使林地

10、這一不動產(chǎn)的登記脫離地方且向上多級審批，不僅不能及時公示，違背不動產(chǎn)登記的主旨，而且出現(xiàn)差錯難以更正?，F(xiàn)行的黑龍江省森林管理條例第十條“已領(lǐng)取林權(quán)證的國有林業(yè)單位，不需再辦理土地證”的規(guī)定，使得林業(yè)轄區(qū)內(nèi)的非林地也無法進行土地登記。該條例第二條第三款：“林地，包括有林地、梳林地、灌木林地、采伐跡地、火燒跡地、苗圃地和依法確認的其他林業(yè)用地”的規(guī)定，將“林地”規(guī)定為依法確定的“林業(yè)用地”，從而就使人們將“林地”與“林業(yè)施業(yè)區(qū)”混淆了、等同了。在林業(yè)施業(yè)區(qū)內(nèi)不僅有有林地、梳林地、灌木林地、采伐跡地、火燒跡地、苗圃地，還有耕地、水面、草地，以及市鎮(zhèn)、辦公、住宅、企事業(yè)和其他建筑物、構(gòu)筑物用地，后者顯

11、然不屬于林地，不應(yīng)納入森林法及條例的調(diào)整范圍。從另一方面說，林業(yè)施業(yè)區(qū)是經(jīng)國家批準(zhǔn)的具有宏觀控制和規(guī)劃性質(zhì)的一定區(qū)域內(nèi)土地利用方向和經(jīng)營范圍，利用方向不是也不等同于土地利用現(xiàn)狀，范圍更不等同于產(chǎn)權(quán)。但事實上林權(quán)證是按林業(yè)施業(yè)區(qū)發(fā)放的，施業(yè)區(qū)面積都進入了林權(quán)證。這樣，在林業(yè)施業(yè)區(qū)內(nèi)，不管是水面、草地還是耕地；不管地方的耕地是林業(yè)局建局前形成的，還是建局后開發(fā)的；不管是經(jīng)政府批準(zhǔn)開墾的國有荒源，還是私自毀林開荒的耕地，林業(yè)部門均將其視為自己的權(quán)屬，并以林地及退耕還林的名義“回收”或收取有償使用費。在這種情況下，土地權(quán)屬產(chǎn)生爭議是必然的。 （三）管理體制的原因，使問題難以協(xié)調(diào)、久拖不決 森工企業(yè)隸屬

12、于黑龍江森工總局，森工總局又隸屬于國家林業(yè)局，這樣，當(dāng)出現(xiàn)土地爭議需要協(xié)商或上級裁決時，由于層次多、隸屬關(guān)系不同，市縣政府無法作為，即使省級政府及有關(guān)部門處理也效率低、難度大。土地爭議難以協(xié)調(diào)的還有省林業(yè)廳直屬的兩個國有林場管理局，即尚志國有林場管理局和慶安國有林場管理局。尚志國有林場管理局原系尚志市所屬單位，1998年劃歸省林業(yè)廳直屬，在此之前盡管也發(fā)生過一些土地爭議，但都能在該市黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下妥善解決。劃歸林業(yè)廳后只能相互協(xié)調(diào)，而協(xié)調(diào)的作用是有限的。在尚志市土地權(quán)屬爭議總面積中，尚志國有林場管理局就占60%，達到8635公頃。尚志市有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)說：尚志國有林場管理局如果隸屬于尚志

13、市可以使目前尚志市的土地權(quán)屬糾紛減輕50%以上。 （四）農(nóng)業(yè)與林業(yè)生產(chǎn)境況的逆向變化，是土地爭議產(chǎn)生的現(xiàn)實誘因 五十多年來，黑龍江森工系統(tǒng)累計為國家生產(chǎn)木材4.9億立方米，上繳利稅117億元。與此同時，嚴重透支了森林資源和企業(yè)財力。從80年代中期，森工林區(qū)逐漸陷入了資源危困和經(jīng)濟危困之中，特別是1998年國家實施“天?！惫こ桃詠?，黑龍江森工企業(yè)年林木采伐量銳減，木材產(chǎn)量調(diào)減近50%，由90年代的每年1千多萬立方米，降為近幾年的6百萬立方米左右（1995年1123. 6萬立方米，2000年691.5萬立方米，2004年623.8萬立方米），70%的林業(yè)局已經(jīng)基本上無林可采，30%以上的林業(yè)職工轉(zhuǎn)

14、崗或失業(yè)，工資增長緩慢。2004年全省森工職工年平均工資只有4751元，還經(jīng)常遲發(fā)和有一部分無法兌現(xiàn)。而農(nóng)業(yè)的境況卻與此相反。前些年，農(nóng)民種田每畝要交納各種稅費七八十元，收益較低，經(jīng)營耕地的積極性不高，有的地方甚至出現(xiàn)棄耕撂荒的現(xiàn)象。2004年黑龍江省開始實行“一免兩補”政策，農(nóng)民經(jīng)營每一畝耕地不僅可以免去七八十元稅費，國家還給予一二十元的補貼，農(nóng)民種田的積極性普遍高漲，對耕地的重視程度及增加耕地的欲望迅速提高。農(nóng)業(yè)與林業(yè)生產(chǎn)境況的這種逆向變化，導(dǎo)致農(nóng)民把眼光盯在耕地上以求致富，林業(yè)把眼光轉(zhuǎn)向耕地以求解困，從而就使?jié)摲驓v史遺留土地權(quán)屬的問題集中凸顯出來。 （五）林地回收超出應(yīng)有的范圍和度量，

15、導(dǎo)致土地爭議加劇 九十年代以來，特別是國辦發(fā) 199464號關(guān)于加強森林資源保護管理工作的通知和國發(fā)明電19988號關(guān)于保護森林資源、制止毀林開荒和亂占林地的通知下發(fā)后，林業(yè)部門逐步加大了對毀林開墾、超坡開荒、盜伐林木打擊和管理力度，這樣做是符合國家關(guān)于保護森林資源、改善生態(tài)環(huán)境的總體要求的。黑龍江省結(jié)合本省實際制定了相應(yīng)的政策規(guī)定貫徹中央精神。如省委黑發(fā)199817號文件規(guī)定“凡1994年后開墾的林地和1994年前開墾的坡度在25度以上的林地，必須在2000年前還林。對1994年前開墾的坡度在15度以上的坡耕地，要制定規(guī)劃，有計劃地進行退耕還林，2010年前全部還林”。但多數(shù)林業(yè)企業(yè)在林地回

16、收工作中超出了范圍和度量；有的把一些農(nóng)村集體經(jīng)濟組織已開墾使用三五十年的平坦耕地也加以回收。 問題的復(fù)雜性還在于，在回收林地的過程中不少林業(yè)企業(yè)在沒有村委會參與的情況下就直接向有關(guān)農(nóng)戶發(fā)送“林地回收承包合同書”，每畝一年收取550元的有償使用費。對此，有的農(nóng)民拒絕了，而有的農(nóng)民看到轉(zhuǎn)向林場交承包費要比向村里交承包費每畝一年省幾十元，便簽字接受了，但當(dāng)2004年全省農(nóng)業(yè)實行“一免兩補”后，這部分農(nóng)民又翻悔，拒絕向林場再交承包費，使問題及矛盾更加復(fù)雜化。 （六）一方違規(guī)、違法但已成既定現(xiàn)實，另一方則堅持已見 黑龍江省在八十年代初期從林業(yè)部門劃撥出“兩荒”1400萬畝給臨近的鄉(xiāng)村和國營農(nóng)場造林。但由

17、于種種原因多數(shù)“兩荒”土地后來開墾成了耕地，并已成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民賴以生存的土地，其中絕大部分已納入二輪土地承包，30年不變。這些原“兩荒”地已不在林權(quán)證范圍內(nèi)并且大部分已由當(dāng)?shù)厥?、縣政府為鄉(xiāng)村和國營農(nóng)場頒發(fā)了林權(quán)證或土地證。林業(yè)部門不顧現(xiàn)實情況，堅持欲收回已不可能收回的這些由“兩荒”開墾成的耕地，要求明確權(quán)屬有償使用。這樣勢必產(chǎn)生爭議和糾紛。再如，在不同的歷史時期，部分集體經(jīng)濟組織或農(nóng)民未經(jīng)政府批準(zhǔn)擅自開墾蠶食林業(yè)企業(yè)的土地、林地，有的甚至毀林開荒。這種情況由于當(dāng)時沒有有效的制止和查處，今天對那些年代久遠且不超坡的私自開墾的耕地，再追究起來不但已喪失時機而且也事過境遷。 （七）地權(quán)、林權(quán)兩部門管理

18、多級發(fā)證，必然造成混亂 根據(jù)原國家土地管理局頒發(fā)的土地登記規(guī)則和原林業(yè)部頒發(fā)林權(quán)證工作方案的規(guī)定，頒發(fā)土地證、林權(quán)證必須要履行一定的工作程序，其中最關(guān)鍵的工作環(huán)節(jié)就是申領(lǐng)證書的單位要與周邊相鄰單位履行簽定土地、林地權(quán)屬界線協(xié)議并簽字蓋章手續(xù)，這項工作應(yīng)在土地劃界和林業(yè)穩(wěn)權(quán)劃界工作中完成。據(jù)調(diào)查了解，黑龍江省頒發(fā)的土地證和林權(quán)證主要有以下幾種情況：一是依據(jù)土地劃界成果和省、市、縣政府土地劃界批復(fù)文件，由市、縣政府為省、市、縣和部隊所屬農(nóng)、林、牧、漁、葦場和鄉(xiāng)村頒發(fā)的土地證書；二是由省政府按土地劃界批復(fù)文件為中、省直和部隊所屬農(nóng)、牧、漁場頒發(fā)的土地證書；三是原林業(yè)部按穩(wěn)權(quán)劃界成果或林業(yè)部門提供的林

19、相圖為省森工各林業(yè)局頒發(fā)的林權(quán)證；四是當(dāng)?shù)厥小⒖h政府依據(jù)劃“兩荒”成果為國有農(nóng)、牧場和當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村頒發(fā)的林權(quán)證和土地證；五是當(dāng)?shù)卣罁?jù)劃“兩荒”和林業(yè)資源調(diào)查成果或林業(yè)部門提供的林相圖為當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門的林場頒發(fā)的林權(quán)證。由于受當(dāng)時工作條件和技術(shù)水平的制約，無論是在土地劃界、頒發(fā)土地征，還是在穩(wěn)權(quán)劃界、頒發(fā)林權(quán)證的過程中，都存在著一些漏劃、錯劃、圖文不符、圖紙與實地不符的問題和單方另繪圖紙上報等其他一些不規(guī)范的行為。正是由于土地和林業(yè)部門以往的工作疏漏和失誤及土地證與林權(quán)證重疊蓋被（以及沒有實行不動產(chǎn)登記公示制度），地權(quán)、林權(quán)兩部門管理和多級發(fā)證，引發(fā)了大量的土地權(quán)屬爭議和糾紛。 二、解決黑龍江省農(nóng)

20、林土地權(quán)屬爭議的宏觀思路 要從根本上解決黑龍江省農(nóng)林土地權(quán)屬爭議問題，在我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)和不動產(chǎn)登記體制下，地方政府和土地行政主管部門的職權(quán)已力所不及，它有賴于相關(guān)規(guī)制上的突破及理念上的共識。 （一）平衡協(xié)調(diào)好雙方利益 保障其應(yīng)有的生存權(quán)和發(fā)展權(quán) 黑龍江農(nóng)林土地權(quán)屬爭議，林業(yè)企業(yè)往往以屬于其林地，應(yīng)退耕還林和保護生態(tài)環(huán)境為由拒此力爭或收回土地，但據(jù)調(diào)查了解，在實際中，林業(yè)企業(yè)從農(nóng)民手中所收回的土地大部分并沒有植樹造林，而是坐收或轉(zhuǎn)收土地有償使用費。因此，黑龍江農(nóng)林土地權(quán)屬爭議實質(zhì)上是農(nóng)民、職工（包括林場、農(nóng)場職工）群體間的利益之爭以及利益鏈條的支撐。爭議的裁決結(jié)果，本身與是否落實退耕還林、

21、生態(tài)建設(shè)的政策無關(guān)；要搞好退耕還林、生態(tài)建設(shè)關(guān)鍵決定于退耕還林規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性、權(quán)威性和執(zhí)法力度，它與土地權(quán)屬爭議是兩個范疇的問題。 利益群體，又稱利益集團，是政治學(xué)、社會學(xué)和經(jīng)濟學(xué)都關(guān)心的一個問題。利益群體指的是在某些問題上有共同利益，并且有類似人口特征的群體。有不同的利益存在就引出利益協(xié)調(diào)問題，如果沒有利益協(xié)調(diào)就可能產(chǎn)生群體之間的利益沖突。 長期以來，我們在利益分配上有兩個錯誤的傾向，第一只講整體利益，不談群體的利益，更沒有研究如何協(xié)調(diào)群體利益；第二是過分期望得到一種“帕累托最優(yōu)”（就是讓某些人得到利益而不傷害他人的利益）。由于上述兩種思路的誤導(dǎo)，人們往往不注意尋找一種各利益

22、群體都能接受的方案。做為黑龍江林區(qū)土地權(quán)屬爭議的三大利益群體，無論是農(nóng)民，還是林業(yè)職工、農(nóng)場職工，均是中華人民共和國公民，他們均享有生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，在制定政策和調(diào)處土地爭議時盡可能兼顧雙方的利益，不能兼顧時，要向生存困難的一方傾斜；在雙方發(fā)展空間及余地相差懸殊的情況下，向小的一方傾斜。這其中蘊涵和實現(xiàn)對歷史政策的微調(diào)和構(gòu)建和諧社會理念的頃注。因為某些歷史政策由于受當(dāng)時環(huán)境和和時代的影響具有一定的局限性，比如國家當(dāng)時給各森工林業(yè)局的建局規(guī)劃和林業(yè)后來的穩(wěn)權(quán)劃界及劃“兩荒”時，就沒有給地方和農(nóng)村集體留出一定的發(fā)展空間，把大量的宜農(nóng)荒原劃在了林業(yè)版圖內(nèi)，幾十年來隨著農(nóng)村人口的增加，為了生存和發(fā)展，農(nóng)

23、村只能開墾林業(yè)版圖內(nèi)的宜農(nóng)荒原?？梢哉f，協(xié)調(diào)農(nóng)民、林業(yè)職工、農(nóng)場職工群體的利益矛盾，在一定意義上來說，就是對某些有爭議的國有土地使用權(quán)或土地權(quán)屬模糊的資源進行重新分配。這是政府作為國有資源的代表和社會的管理者的權(quán)力和職責(zé)。 （二）明確不動產(chǎn)登記以土地登記為核心的改革取向 土地是一切不動產(chǎn)的基礎(chǔ)和載體，是物權(quán)之母，土地登記是不動產(chǎn)登記的主體。黑龍江國有林區(qū)土地多頭登記、多級發(fā)證，土地征、林權(quán)證、草原證重疊蓋被是我國不動產(chǎn)登記制度五（即登記機關(guān)、登記根據(jù)、登記程序、登記效力、登記簿冊）不統(tǒng)一的一個縮影。我國物權(quán)法（草案）把解決我國不動產(chǎn)登記的五不統(tǒng)一問題從立法的層面上提了出來。物權(quán)法（草案）第十條

24、中規(guī)定：“不動產(chǎn)登記，由不動產(chǎn)所在地的登記機構(gòu)辦理。國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度。”但統(tǒng)一登記的范圍和登記機構(gòu)統(tǒng)一到怎樣的地步還沒有明確。它涉及國家機構(gòu)的重新設(shè)置和部門管理體制改革等重大問題。 其實，物權(quán)登記原本是基于物權(quán)變化自身特點考慮的一種不動產(chǎn)物權(quán)變化的公示方式，動產(chǎn)的公示方式為交付，不動產(chǎn)的公示方式為登記，其公示產(chǎn)生物權(quán)登記的公信力，為民事主體的交易提供信用保證，達到降低交易風(fēng)險的目的。但是由于我們長期以來將登記作為行政機關(guān)的職能（分別登記的理論基礎(chǔ)是土地、房屋、森林等不動產(chǎn)的行政管理理論，而不是市場經(jīng)濟需要的民法物權(quán)法原理）而不是公示方法，過分強調(diào)國家利益，強調(diào)管理，而在轉(zhuǎn)軌時期，國

25、家利益又多為部門利益所代替，并形成部門利益之爭。從而造成了登記與行政機關(guān)的設(shè)置與職能合一的問題。由于多個行政機關(guān)負責(zé)對不同的不動產(chǎn)進行管理，由此形成了多個登記機關(guān)負責(zé)登記的現(xiàn)象 為維護在不動產(chǎn)登記上的司法統(tǒng)一性，同時也因為不動產(chǎn)在自然聯(lián)系上的緊密性，在國際上，通行的不動產(chǎn)權(quán)屬登記的一項原則是“簾幕原則”，即只能透過這一個窗口來了解不動產(chǎn)權(quán)屬狀態(tài)，政府的登記簿是公眾獲得信息的唯一來源。為保證這種唯一性，就只能由一個機構(gòu)來管轄不動產(chǎn)的權(quán)屬登記。不動產(chǎn)登記機關(guān)，在德國為屬于地方普通法院系統(tǒng)的土地登記局；在日本為司法行政機關(guān)法務(wù)局、地方法務(wù)局及其派出所；在瑞士，大多為各州的地方法院。這種作法，是以土地

26、登記直接或者間接地決定權(quán)利人的實體權(quán)利，故登記應(yīng)與司法系統(tǒng)建立直接的關(guān)系。如在德國，不動產(chǎn)物權(quán)登記的爭議直接進入訴訟程序，當(dāng)事人在此程序中已經(jīng)不必起訴，而是向上級法院直接上訴。我國歷史上制定民法之初，為貫徹民法規(guī)定的不動產(chǎn)物權(quán)變動規(guī)則，也曾采用法院統(tǒng)一登記的作法，但后來因為民國初期司法的混亂而改為屬于行政機構(gòu)的地政局統(tǒng)一登記，此法延用在我國臺灣至今。在我國，有學(xué)者認為登記也應(yīng)由不動產(chǎn)所在地的縣級人民法院管轄。這一看法不無道理，但將法院作為登記機關(guān)也有一定的弊端，表現(xiàn)在：1、由于目前我國各級法院承擔(dān)著繁重的審判任務(wù)，如果再讓它承擔(dān)繁重的登記工作， 未免負擔(dān)過重。2、在物權(quán)發(fā)生爭議的情況下，法院要

27、確定真正的權(quán)利人，必須要審查登記的真實性問題，然而如果由法院進行登記，必然對法院最后的裁判產(chǎn)生影響。3、由法院承擔(dān)登記義務(wù)，如果法院的工作人員沒有按照登記的規(guī)則進行登記，玩忽職守或徇私舞弊，或在登記中運用欺騙性手段而造成登記錯誤的，按理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這時由法院追究責(zé)任，將十分困難。即使追究了責(zé)任，也有損于司法的權(quán)威。4、盡管登記是一種公示方法，但在我國，登記也具有一定的行政監(jiān)督作用。因此，登記與對不動產(chǎn)的監(jiān)管工作聯(lián)系在一起。正是由于這一原因，所以登記由行政機關(guān)來承擔(dān)，也具有一定的合理性。 如果登記機關(guān)完全是一個中介機構(gòu)，在性質(zhì)上是一個民間組織，盡管有利于防止行政權(quán)對民事權(quán)利的不正當(dāng)干預(yù)，但

28、也會帶來新的問題：一方面不能借助于行政權(quán)利來進行登記的實質(zhì)審查工作，換言之，在從事實質(zhì)性的審查時，它缺乏一定的權(quán)威性。另一方面，在登記申請人從事虛假登記的情況下，對其實施行政處罰將會遇到一定的困難。至于專門重新設(shè)立一個獨立的行政機關(guān)負責(zé)登記，必要性不大，而且也不符合行政機構(gòu)精簡的原則和發(fā)展方向。 綜上所述，我們認為，我國的不動產(chǎn)登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，這是一個必然的趨勢。而且，將來的統(tǒng)一必然是以土地為基礎(chǔ)和為核心的統(tǒng)一，因為這是自羅馬法以來一切建立不動產(chǎn)登記制度的市場經(jīng)濟國家和地區(qū)的共同做法，其理論根據(jù)是，不動產(chǎn)物權(quán)的核心是土地的物權(quán)；非直接針對土地的不動產(chǎn)物權(quán)也必然是以土地物權(quán)為基礎(chǔ)的，各種權(quán)利實

29、際上都是在土地之上形成的，圍繞著土地使用權(quán)而展開的。因此未來的不動產(chǎn)登記應(yīng)發(fā)揮土地行政主管部門業(yè)已建立起來的一整套土地登記機制、作用和工作優(yōu)勢，以土地管理機構(gòu)為依托，由不動產(chǎn)所在地的土地登記機構(gòu)管轄。具體到我們所研究的黑龍江省農(nóng)林土地統(tǒng)一登記問題，與市場經(jīng)濟相適應(yīng)和國際慣例接軌，林權(quán)證、草原證也難以和不應(yīng)代替土地證。如大興安嶺國有林區(qū)已領(lǐng)取了林權(quán)證，但其林業(yè)集團公司與某外商合作創(chuàng)辦企業(yè)時，外商提出中方所入股的土地必須具有合法的土地證件，否則不予合作。為此，林業(yè)集團公司不得不申請補辦用地手續(xù)，領(lǐng)取了土地證。再如賓縣鳥河林場已持有施業(yè)區(qū)的林權(quán)證，但在將其林權(quán)證范圍內(nèi)的土地及附著物拍賣給哈爾濱市江龍

30、集團時，對方堅持要辦理土地證。這樣的問題近年來在黑龍江林區(qū)已時有發(fā)生。實踐證明，土地證應(yīng)是土地物權(quán)的惟一憑證，林權(quán)證只能代表林權(quán)，草原證只能代表草權(quán)，只有土地證才能證明土地物權(quán)的效力進入市場，進行抵押、擔(dān)保等融資和交易行為。 （三）改革林業(yè)管理體制實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化 1992年至1996年我國四大重點國有林區(qū)曾進行過政企分離的改革，先后組建了大興安嶺林業(yè)集團公司、中國吉林森工企業(yè)集團、內(nèi)蒙古森林工業(yè)（集團）有限責(zé)任公司、中國龍江森林工業(yè)（集團）總公司。但到目前為止，除了吉林森工集團以外，其他三家森工集團并沒有運行起來，仍然是政企不分。黑龍江森工總局轉(zhuǎn)制森工集團后，由于同政府的關(guān)系基本上還是一種

31、行政隸屬關(guān)系，產(chǎn)權(quán)缺乏明確界定，同成員企業(yè)之間的聯(lián)結(jié)紐帶仍然保持著原來的行政隸屬和承包契約關(guān)系，只是將所屬的林業(yè)管理局變?yōu)榉止?。幾年后將上收的人事、財?wù)等職權(quán)又返回林業(yè)管理局，龍江森林工業(yè)（集團）總公司也就名存實亡，又回到森工總局的舊體制上去了。至今已延續(xù)幾十年的黑龍江森工政企合一的林業(yè)管理體制，帶來的結(jié)果是：（1）林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展遠遠落后于林業(yè)發(fā)達省份。浙江省的有林地面積和森林資源、木材產(chǎn)量都比黑龍江省少，但是2004年浙江省林業(yè)總產(chǎn)值是868億元。全國林業(yè)產(chǎn)值超過300億元的有7個省，黑龍江省林業(yè)總產(chǎn)值則為216億元。2004年全省GDP總值5303億元，森工總產(chǎn)值是1515億元，僅占全省

32、經(jīng)濟總量的2.85，全行業(yè)虧損6343萬元（2003年和2002年則分別為9112萬元和1.1257億元）。（2）森工企業(yè)的經(jīng)濟包袱越來越重。職工工資低；下崗工人多，比例超過30；拖欠職工工資已達6.7億元。森工總局以及各個林管局機關(guān)及事業(yè)單位龐大，除了吃省財政的皇糧1.2億元之外，還吃森工系統(tǒng)內(nèi)部收繳的管理費每年1.5億元。到2004年底，森工全行業(yè)政策性虧損掛賬達到16億元。負債超過80的企業(yè)占企業(yè)總數(shù)的65。社會保障體系脆弱，基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)和工傷四項保險比例高、缺口大。 無論是市場經(jīng)濟的本質(zhì)屬性，還是堅持科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會，都要求區(qū)域經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)平衡發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)域優(yōu)勢互補

33、、經(jīng)濟一體化。和諧、科學(xué)發(fā)展或區(qū)域一體化，都意味著從無序到有序，或者打破原有的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)而形成新的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。消除區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)之間的市場壁壘、體制障礙和規(guī)章制度相互不一致、不協(xié)調(diào)，減少市場主體和政府的交易成本，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟和社會的和諧發(fā)展。 近年來，為了加快解決林區(qū)“兩?！焙痛龠M區(qū)域一體化，中央在政策和資金上給與了大力支持，地方與森工也開始雙向互動。2002年黑龍江省政府出臺了關(guān)于加快林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的意見，將林區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展納入全省經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)劃之中；將森工林區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展，納入黑龍江省投資計劃，統(tǒng)一考慮，統(tǒng)一安排。國家從1998年實施天保工程以來，每年從財政轉(zhuǎn)移支付黑龍江省11.5

34、億元，七年累計投入84億元，為省森工核銷了345億元的銀行債務(wù)；森林公安從2006年起將全部納入政法編制和地方財政預(yù)算，檢法的問題也提到了中央司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組的議事日程。目前，國家林業(yè)主管部門根據(jù)2002年中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定精神，正在組織新一輪的林業(yè)管理體制的改革，內(nèi)容主要包括：重點推進森工企業(yè)所辦中小學(xué)校交地方政府管理，會同有關(guān)部門加快落實森工企業(yè)醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷四項社會保險政策，建立林區(qū)社會保障制度；加快林業(yè)分類經(jīng)營管理體制和國有林區(qū)森林資源管理體制改革，積極促進有條件的地方對實行禁伐的森工企業(yè)單位轉(zhuǎn)制為事業(yè)單位的改革。 林業(yè)政企不分、高度集權(quán)的管理體制，不僅是解決

35、農(nóng)林土地權(quán)屬爭議的嚴重障礙，而且是黑龍江林業(yè)產(chǎn)業(yè)和林業(yè)社會難以與地方市場經(jīng)濟融合、發(fā)展滯后的主要原因。因此，林業(yè)管理體制必須進行徹底的改革，包括與林業(yè)企業(yè)已由林木采伐為主轉(zhuǎn)向以生態(tài)建設(shè)為主、區(qū)域一體化的要求相適應(yīng)，林業(yè)行政管理部門不應(yīng)再直接管理林業(yè)企業(yè)（無論是公益林業(yè)企業(yè)還是商品林業(yè)企業(yè)），而應(yīng)將其交與地方。 地方政府統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的能力增強后也有利于林業(yè)分類經(jīng)營政策的實施。中共中央國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定中要求“深化國有林場改革，逐步將其分別界定為生態(tài)公益型林場和商品經(jīng)營型林場，對其內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運營機制作出相應(yīng)調(diào)整。”黑龍江林業(yè)的特殊情況，決定了黑龍江如果不對國有林業(yè)的管理體制進行改革，

36、分類經(jīng)營的改革也難以進行。因為黑龍江國有森林面積占93.2%，集體森林面積僅占6.8%；國有林又分屬于森工和地方；全省森林中公益林占3/4，商品林占1/4；公益林地與商品林地相接或交錯。一個林場，往往是既含公益林又含商品林；一個地區(qū)，往往是森工、省林業(yè)廳、市縣分屬的林場分別相鄰。這樣，要達到分類經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)濟，就必須對資源進行重新配置；商品林可以通過股份制的形式來實現(xiàn)，但公益林就不適宜，它（國有公益林）恰適于由地方政府用行政手段統(tǒng)一配置。 林業(yè)企業(yè)劃歸地方后，林業(yè)應(yīng)加快建立職能健全、執(zhí)法嚴格、管理有效的林業(yè)管理體制。國家林業(yè)主管部門應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榱謽I(yè)“行業(yè)”管理部門，主要應(yīng)以制定林業(yè)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、林

37、業(yè)政策法規(guī)、林業(yè)行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等為職責(zé)；省級林業(yè)主管部門應(yīng)是本地區(qū)林業(yè)行業(yè)管理部門，按照隸屬關(guān)系保證國家林業(yè)行業(yè)管理部門的規(guī)劃、政策、法規(guī)等在本地區(qū)的貫徹執(zhí)行，根據(jù)本地區(qū)的實際制定本地區(qū)林業(yè)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、參與制定本地區(qū)行業(yè)法規(guī)、規(guī)章等。各級林業(yè)主管部門將其經(jīng)營管理的國有資產(chǎn)分離交由國有資產(chǎn)經(jīng)營公司運行，作為集團公司或企業(yè)的出資人。目前和今后，林業(yè)行政管理部門還有更加繁重艱巨的工作。近年來，我國啟動實施了舉世矚目的六大林業(yè)重點工程（即經(jīng)過系統(tǒng)整合后確定的天然林資源保護工程、退耕還林工程、“三北”和長江中下游地區(qū)等重點防護林建設(shè)工程、環(huán)北京地區(qū)防沙治沙工程、野生動植物保護及自然保護區(qū)建設(shè)工程、重點地

38、區(qū)速生豐產(chǎn)用材林基地建設(shè)工程），它覆蓋了全國97%以上的縣，規(guī)劃造林任務(wù)超過11億畝，投資數(shù)千億元，工程范圍之廣、規(guī)模之大、投資之巨為歷史所罕見，其中有四項工程的規(guī)模都超過了前蘇聯(lián)斯大林“改造大自然計劃”、“羅斯福大草原林業(yè)工程”和北非五國的綠色壩工程，成為世界生態(tài)工程之最。所以，今后50年完成這六項復(fù)雜艱巨的林業(yè)及生態(tài)建設(shè)任務(wù)，必須要有與之相適應(yīng)的林業(yè)行政機構(gòu)序列，這種林業(yè)行政機構(gòu)序列設(shè)置應(yīng)該具有一定的高效性、權(quán)威性和超脫性。有鑒于此，應(yīng)考慮在國家林業(yè)局的基礎(chǔ)上，恢復(fù)林業(yè)部，負責(zé)全國生態(tài)和林業(yè)建設(shè)事業(yè)的行政管理。 三、對策建議 （一）認真糾正劃兩荒、歷次劃界和頒發(fā)土地證、林權(quán)證工作中的重大差

39、錯及失誤 爭議的土地長期處于未確權(quán)狀態(tài)影響生產(chǎn)者的長遠大打算和雙方的生產(chǎn)和生活。因此，對由于土地或林業(yè)部門工作失誤及差錯而導(dǎo)致的爭議應(yīng)盡快糾正、確權(quán)。由縣（市）、市（地）政府牽頭，土地、林業(yè)、農(nóng)墾、森工等有關(guān)部門參加，依法對本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生權(quán)屬爭議的土地劃界、林業(yè)穩(wěn)權(quán)劃界成果以及土地證、林權(quán)證涉及的面積進行復(fù)查。對林業(yè)穩(wěn)權(quán)劃界成果或林權(quán)證頒發(fā)符合有關(guān)規(guī)定，而土地劃界成果或土地證頒發(fā)不符合有關(guān)規(guī)定的，以林業(yè)穩(wěn)權(quán)劃界成果或林權(quán)證為準(zhǔn)確認其權(quán)屬；對土地劃界成果或土地證頒發(fā)符合有關(guān)規(guī)定，而林業(yè)穩(wěn)權(quán)劃界成果或林權(quán)證頒發(fā)不符合有關(guān)規(guī)定的，以土地劃界批復(fù)文件或土地證為準(zhǔn)確認其權(quán)屬；對林業(yè)穩(wěn)權(quán)劃界成果或林權(quán)證、土

40、地劃界成果或土地證均不符合規(guī)定的，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定確認其權(quán)屬。采取上述復(fù)查辦法仍不能解決的土地爭議則依據(jù)實際占有年限和規(guī)劃的地類確定其權(quán)屬。 （二）制定依據(jù)實際占有年限和規(guī)劃的地類確權(quán)的具體政策 1、對于權(quán)屬有爭議不超坡已開墾或使用的土地，凡屬縣級以上政府批準(zhǔn)開墾使用或已納入第二輪土地承包的耕地仍由開墾單位及現(xiàn)使用單位繼續(xù)耕種；凡在1994年以前開墾并已使用達20年且在此期間對方?jīng)]有提出過權(quán)屬要求的，將國有土地使用權(quán)確定為開墾使用單位（我國民法通則第137條明確規(guī)定：“從權(quán)利被侵害起超過20年的，人民法院不予保護?！痹瓏彝恋毓芾砭?995年頒布的確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定第二十一條中規(guī)定：“農(nóng)民集體連續(xù)使用其他農(nóng)民集體所有的土地已滿二十年的，應(yīng)視為現(xiàn)使用者所有）；凡屬未經(jīng)縣級以上政府批準(zhǔn)開墾使用，且未納入第二輪土地承包和使用不滿20年（或雖滿20年但期間對方提出過權(quán)屬要求）的土地或1994年以后開墾的土地，依當(dāng)時的法律政策處理后，根據(jù)雙方的生存發(fā)展境況以及規(guī)劃的地類等具體情況確權(quán)。 2、林業(yè)部門劃給鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)場的“兩荒”土地，要依據(jù)當(dāng)?shù)卣婪C發(fā)的林權(quán)證或土地證確認其權(quán)屬；尚未頒發(fā)林權(quán)證或土地證的要依據(jù)符合規(guī)定要求的劃“兩荒”成果進行登記發(fā)證；“