國外環(huán)境稅法律制度的發(fā)展實踐及對我國的啟示

1、國外環(huán)境稅法律制度的發(fā)展實踐及對我國的啟示摘要在不斷加重的環(huán)境危機的挑戰(zhàn)下,運用環(huán)境稅手段來保護環(huán)境成為許多發(fā)達國家的制度選擇。經過初步萌動、形成發(fā)展和成熟完善等三個階段的發(fā)展,國外環(huán)境稅法律制度形成了豐富的內容體系,包括污染稅、資源稅和生態(tài)稅等稅種以及其他有利于環(huán)保的相關稅種和稅收措施。國外環(huán)境稅法律制度的發(fā)展實踐取得了多方面的積極效果,對我國有著積極的啟示。關鍵詞環(huán)境稅;法律制度;發(fā)展實踐;啟示中圖分類號DF4文獻標識碼A文章編號1002-736X(200812-0200-0420世紀80年代以來,在“運用稅收手段來保護環(huán)境”這一全新思路下,OECD國家開始對稅法進行了系統(tǒng)的改革和調整,這

2、一稅法改革運動被稱為“稅制綠化”運動。在這一運動發(fā)展過程中,環(huán)境稅法律制度正式產生并得到完善。我國也面臨著如何采取新的有效手段來保護環(huán)境,實現可持續(xù)發(fā)展的現實問題,發(fā)達國家在運用稅收手段來促進環(huán)境保護的制度實踐無疑對我國有著很好的啟示意義。在此對國外環(huán)境稅法律制度的發(fā)展實踐進行考察分析,并從中發(fā)掘出可供我國參考借鑒之處。一、國外環(huán)境稅法律制度的發(fā)展狀況:一個總體觀察自1920年代庇古提出基于外部性的征稅理論后,環(huán)境稅的觀念就開始萌發(fā)了。20世紀五六十年代以來不斷加劇的環(huán)境危機,使各國不斷重視環(huán)境稅手段對于環(huán)境保護的重要作用。從零散、個別的環(huán)境稅開征到全面、系統(tǒng)的稅收制度“綠化”,環(huán)境稅的征稅范

3、圍不斷擴大,逐漸形成了比較全面和完整的環(huán)境稅收法律制度。(一國外環(huán)境稅法律制度發(fā)展的歷史脈絡環(huán)境稅法律制度的發(fā)展實踐經歷了三個階段,即零散、個別地采用環(huán)境稅措施的萌動階段,大規(guī)模、多方面采用環(huán)境稅措施、引入新環(huán)境稅的快速發(fā)展階段,系統(tǒng)構建環(huán)境稅法律制度的成熟完善階段。1.初步萌動階段。這一發(fā)展階段主要指20世紀50年代初至20世紀70年代末之間。在此期間,許多工業(yè)化國家的環(huán)境污染問題開始惡化,這些國家紛紛采取各種環(huán)境保護制度措施來防治污染。其中既有大量命令控制型管制手段,也有少量的環(huán)境稅手段。如美國于1972年率先按照二氧化硫排放量征收二氧化硫稅(趙艷,2007,以有效控制二氧化硫對空氣的污染

4、?？傮w而言,這一時期的環(huán)境稅僅處于初步嘗試階段。2.形成發(fā)展階段。這一階段主要是指20世紀80年代至20世紀90年代初之間。這一時期傳統(tǒng)稅收法律制度在環(huán)境危機的沖擊下面臨重大調整,同時環(huán)境稅手段相對于傳統(tǒng)命令控制型管制手段的優(yōu)勢也充分顯現出來。因此,大量環(huán)境稅收措施以及一些全新的環(huán)境稅種被相繼引入,環(huán)境稅法律制度正式形成。突出表現為自20世紀80年代開始,OECD成員國紛紛實施各類環(huán)境稅:法國于1985年開征硫稅;挪威也在1986年開始對含鉛汽油和無鉛汽油實行有差別的基本稅,并于1991年1月1日起實行CO2稅(經合組織,1996。尤其是進入20世紀90年代后,為使環(huán)境稅與傳統(tǒng)稅制協(xié)調統(tǒng)一,北

5、歐國家率先開始了以“全面綠化稅制”為標志的環(huán)境稅制改革嘗試。3.成熟完善階段。該階段主要是指20世紀90年代中期至今這段時間。此間,OECD環(huán)境政策委員會和財務委員會共同建立了“稅收與環(huán)境聯席會議”,呼吁成員國積極采用環(huán)境稅。在其推動下,所有的經合組織國家都在不同程度上引入了環(huán)境稅(OECD,2001。英國1996年10月開始征收“土地回填稅”,并于2001年4月1日起開征氣候變化稅(Glldas de Muizonand,Matthieu Glachant,2003;比利時1993年該國通過的“生態(tài)稅法”中規(guī)定了一系列生態(tài)稅,建構起頗具規(guī)模的環(huán)境稅收體系。環(huán)境稅制的綜合性改革進一步深化。北歐

6、諸國在20世紀90年代初期進行的全面、系統(tǒng)的環(huán)境稅制改革,取得了良好的效果,對尚未全面進行環(huán)境稅制改革的成員國起到了一定的借鑒作用,隨后越來越多的國家開始實施全面、綜合的“綠化稅制”改革,環(huán)境稅法律制度日趨成熟和完善。(二國外環(huán)境稅法律制度發(fā)展的未來趨勢環(huán)境稅法律制度自2001年以來在一些國家的實施也遇到了一些問題,具體表現為環(huán)境稅收入占總稅收入和GDP的比例有所下降,有關企業(yè)抱怨環(huán)境稅增加了成本、影響其在國際上的競爭力等。因此,不少國家開始對環(huán)境稅法律制度實施的經驗和效果進行重新評估和定位,并決定對既有環(huán)境稅法律制度進行調整,發(fā)動新的環(huán)境稅制改革。從主要國家的實際行動看,環(huán)境稅法律制度的發(fā)展

7、趨勢有三個方面。1.優(yōu)化調整環(huán)境稅制結構。隨著環(huán)境稅收體系的快速膨脹,環(huán)境稅法律制度內部也出現了矛盾沖突和不協(xié)調問題。如何調整和優(yōu)化環(huán)境稅制結構就成為環(huán)境稅法律制度發(fā)展的首要問題。從北歐國家優(yōu)化調整環(huán)境稅法律制度分為兩個層面:一是把環(huán)境稅與其他相關稅進行協(xié)調,堅持稅收中性原則,形成一個有機、和諧的制度體系;二是把各種污染稅、資源稅、生態(tài)稅等配置好,避免重復征稅、沖突征稅和稅收真空等問題。2.繼續(xù)引入新的環(huán)境稅。新的環(huán)境問題的不斷出現要求引入新的環(huán)境稅,而且,基于保持環(huán)境稅收入穩(wěn)定的財政考慮,也應當繼續(xù)引入新的環(huán)境稅。在引入新的環(huán)境稅上,CO2稅將是重點。北歐國家已經開征了CO2稅,其他一些國家

8、也正在考慮征收CO2稅。3.環(huán)境稅征收的國際協(xié)調。不同國家在環(huán)境稅征收制度政策上的差異,對企業(yè)的競爭力產生了較大影響。在國際貿易領域,環(huán)境稅甚至異變?yōu)樾碌木G色貿易壁壘。因此,在國際層面上協(xié)調環(huán)境稅的征收具有現實的必要性。以CO2稅為例,目前正從國內征收走向國際協(xié)調,通過簽訂有關環(huán)境稅國際協(xié)定來統(tǒng)一征收CO2稅將成為一種可能。二、國外環(huán)境稅法律制度的主要內容經過幾十年的快速發(fā)展,當前國外環(huán)境稅法律制度的組成內容已經相當豐富,具體可分為以下四個方面。(一污染稅在環(huán)境稅法律制度的構成中,污染稅的種類最多,內容最為豐富,在各個國家的適用范圍也最為廣泛。污染稅又分為排污稅和污染產品稅。1.排污稅。排污稅

9、就是直接對排入空氣、水、土壤等環(huán)境中的污染物進行征稅,常見的排污稅有廢氣污染稅、廢水污染稅、固體廢物污染稅和噪音污染稅等。廢氣污染稅是對排入空氣中的廢氣進行的征稅,主要包括空氣污染稅、飛機排污稅、硫稅和氮稅等?？諝馕廴径愂轻槍諝馕廴径魇盏囊话銖U氣污染稅,主要是在波蘭、匈牙利和韓國實施。飛機排污稅是對飛機飛行過程中排放的各種廢氣征收的稅,主要在瑞士等國家適用。硫稅是對排放出來的以SO2為主的硫化物征收的稅,法國、丹麥和意大利等都已開征了硫稅。氮稅是對氮氧化物的排放征收的稅。瑞典、西班牙和意大利等在20世紀90年代先后開征此稅。廢水污染稅是對排放污水行為征收的稅。開征該稅的國家有丹麥、荷蘭和匈

10、牙利等。從征收方式看,水污染稅又可以分為兩類。一類是對污水排放量進行征稅。稅率根據排放量來確定,征收范圍可以分為家庭及工業(yè)污水排放,通常工業(yè)污水排放的稅率要高于生活污水排放。另一類是對污水中污染物含量進行征稅,稅率以廢水中的“污染單位”為基準,根據排放物質的耗氧量和重金屬等污染物質的含量來確定(王金南等,2006。固體廢物排放稅是針對固體廢棄物污染問題進行的征稅,征稅對象主要是包括工業(yè)垃圾和生活垃圾在內的垃圾排放行為,該稅一般實行定額從量計征。對噪音污染進行征稅也是許多國家環(huán)境稅制度的內容之一,具體的征稅對象主要是飛機產生的噪音。在意大利、荷蘭和瑞士等國家,這一稅收主要是根據飛機的噸位、起降的

11、次數和產生噪音的級別等方面因素來進行征收;在美國則是根據飛機乘客的人數或運輸貨物的重量來進行征收。2.污染產品稅。污染產品稅是指對可能造成污染的產品進行征收的環(huán)境稅。這些產品主要包括能源燃料、塑料制品、化肥農藥以及有關一次性使用物等種類,對其進行征稅能夠刺激有關產品的消費和使用,從而減少和控制對環(huán)境的污染。能源燃料稅。該稅是工業(yè)化國家最為重要的環(huán)境稅種類,由于能源燃料的形式不同,具體包括汽油稅、柴油稅和電力稅等。有的國家把汽油稅和柴油稅等統(tǒng)稱為燃油稅。國外能源燃料稅的征收方式復雜多樣,稅率更是千差萬別?；兽r藥稅。該稅針對農業(yè)生產中存在的環(huán)境污染問題而征收。被征稅的農藥通常有殺蟲劑、除草劑等,

12、被征稅的化肥則主要有氮肥、鎘肥等。開征化肥農藥稅是環(huán)境稅法律制度的最新動向,但由于該稅會增加農業(yè)的負擔,與扶持和補貼農業(yè)的精神相背離,因此面臨很大的阻力。特種污染產品稅。特種污染產品主要包括輪胎、含磷洗滌劑、電池、包裝材料、塑料制品和玻璃制品等,這些產品往往也是一次性使用物品,其消費使用會帶來嚴重的環(huán)境污染。目前特種污染產品稅的征收范圍正不斷擴大,對控制污染產品使用、減少環(huán)境污染有著很好的效果。(二資源稅資源稅是指對水、森林、草原、海洋以及石油、煤炭等礦產資源的開發(fā)與利用征收的稅收,其目的是通過征稅來更充分地反映自然資源的真實價格,促進自然資源的合理開發(fā)與利用。目前采用較多的是開采稅、水資源稅

13、、林業(yè)稅等種類。1.開采稅。一般也叫礦產資源稅,是對石油、天然氣、煤炭以及有色金屬等礦產資源的開采征收的一種稅。實施該稅的代表國家是美國。2.水資源稅。該稅是對開采或抽取利用各種天然水而征收的資源稅。征收稅費是各國控制水資源污染和浪費、保護稀缺的水資源的有效手段,如丹麥,在1994年實施的環(huán)境稅制改革中開征了自來水稅;荷蘭則是在1988年之前采用收費的方式,1988年之后的環(huán)境稅制改革中實行了“費改稅”的轉移,征收地下水稅等水資源稅(Vermeend Wdlem and vail der VaartJacob,1997。3.林業(yè)稅。該稅是對開發(fā)利用森林資源的行為征收的資源稅。實施林業(yè)稅制度的典

14、型國家是俄羅斯。1998年7月新出臺的俄羅斯聯邦稅收法典將“森林資源使用費”正式定名為“林業(yè)稅”,并列入聯邦稅。(三生態(tài)稅生態(tài)稅主要是指為了保護生態(tài)安全、維持整個生態(tài)系統(tǒng)的平衡,而對破壞生態(tài)系統(tǒng)、危害生態(tài)安全的生產消費行為征收的環(huán)境稅。國外生態(tài)稅主要包括CO2稅、臭氧損耗物質稅和環(huán)境收入稅等。1.CO2稅。是為了控制CO2的排放、防止“溫室效應”而征收的一種生態(tài)稅。南于該稅是為了控制排入空氣的CO2氣體而征收的,因此許多學者也把其視為廢氣污染稅。但本質上CO2稅與廢氣污染稅并不相同,因為CO2氣體并不污染環(huán)境,而是會引發(fā)“溫室效應”。該稅最初是由芬蘭于1990年引入的,當時是附加在能源稅上征收

15、。隨后,丹麥和挪威等國家也紛紛引入CO2稅,而且是以獨立稅的方式開征。2.臭氧損耗物質稅。損耗臭氧物質一般是指氟利昂、哈龍等化學物質,含有這些物質的常見產品為冰箱和一些化學用品。實踐中,該稅主要是對含有損耗臭氧物質的產品進行征收,因此往往也被歸于污染產品稅。由于損害臭氧層會引發(fā)全局性和根本性的生態(tài)危害。從這一稅收的作用看,應屬于生態(tài)稅。征收臭氧損耗物質稅的代表國家是美國、澳大利亞等。3.環(huán)境收入稅。環(huán)境收入稅通常是為了籌集環(huán)保資金來保護生態(tài)環(huán)境而征收的稅收。以美國為倒,美國對環(huán)境收入的征稅是根據1986年國會通過的超級基金修正案設立的,它與企業(yè)經營收益密切相關,規(guī)定凡收益超過200萬美元以上的

16、法人均應按超過部分的0.12%納稅(尹來武,2007。(四其他相關稅種及稅收措施除了前述專門性的環(huán)境稅種之外,國外環(huán)境稅制度還包括其他與環(huán)境相關的稅種和稅收措施。與環(huán)境保護相關的稅種主要有消費稅、機動車稅和土地稅等財產稅。與環(huán)境保護相關的稅收措施則具體是指基于環(huán)?？紤]而采取的稅收優(yōu)惠措施和稅收差別措施,這些措施廣泛存在于增值稅、消費稅和所得稅等稅收之中。1.消費稅。消費稅與環(huán)境稅的關系十分密切,污染產品稅就具有消費稅的性質,是從消費稅中獨立出去的環(huán)境稅種。到目前為止,仍有不少國家和不少學者依然把污染產品稅看作消費稅的組成部分。在那些把污染產品稅視作獨立環(huán)境稅的國家,其傳統(tǒng)的消費稅征收也同樣對環(huán)

17、境有著一定影響。2.機動車稅。機動車稅也是一個復雜的稅收體系,國外機動車稅還包括取得稅、擁有稅、注冊稅、噸位稅和牌照稅等財產稅方面的內容,而這些方面也和環(huán)境問題密切相關。3.增值稅。在增值稅方面,與環(huán)境保護有關的內容主要是一些基于環(huán)?？紤]而實施的稅收優(yōu)惠措施或差別稅率。4.所得稅。所得稅包括企業(yè)所得稅和個人所得稅,與環(huán)境保護相關的內容也主要是一些稅收優(yōu)惠措施。這些優(yōu)惠措施以企業(yè)所得稅優(yōu)惠措施為主,包括對環(huán)保投資的優(yōu)惠、對環(huán)保技術開發(fā)和利用的優(yōu)惠以及允許環(huán)保設備加速折舊等。三、國外環(huán)境稅法律制度的積極效果國外環(huán)境稅法律制度在實施中取得了十分顯著的效果,在環(huán)境保護、財政收入及其他社會經濟方面都有著

18、良好表現,實現了預期目標。(一促進了環(huán)境保護環(huán)境稅制實施的最大成果就是產生了良好的環(huán)境效益,為各國環(huán)境保護目標的實現作出了重大貢獻。如許多OECD成員國在對含鉛和無鉛汽油實行區(qū)別對待的稅率后,市場上含鉛汽油的比例大幅度下降,奧地利、芬蘭、挪威和瑞典等北歐國家的含鉛油已從市場上消失。再如德國的環(huán)境稅制改革也取得了十分明顯的生態(tài)效果,能源消耗逐漸減少且更富有效率,與能源消耗有關的環(huán)境污染也大幅降低。(二增加了財政收入自從實施了環(huán)境稅制度之后,環(huán)境稅在稅收中所占比例一直在增加,目前在經合組織國家,環(huán)境稅大約占其總稅收收入的6%(伯納德·薩拉尼,2003。以歐盟國家為例,19802001年間

19、,歐盟15國的環(huán)境稅總收入從550億歐元增長到2380億歐元。環(huán)境稅收入占國家總稅收收入比例由5.8%上升到6.5%(Johan Albrecht,2006。而財政收入的增加又為加大對環(huán)境保護的投入力度提供了支持。(三對社會經濟其他方面的積極影響環(huán)境稅制度的發(fā)展實施還對各國社會經濟的其他方面產生了積極影響。如環(huán)境稅的征收引發(fā)了新一輪的技術革新,許多減輕污染、提高能耗效率的新技術紛紛被開發(fā)出來,有力促進了環(huán)保產業(yè)的快速發(fā)展。同時,由于許多國家在征收環(huán)境稅時,都采取稅收中性原則,把新增的環(huán)境稅收入用于減少或降低勞工稅和收入稅的負擔,保持總體稅負基本不變,實現了從對收入征稅向對污染征稅的戰(zhàn)略轉移,這

20、也就是所謂的“雙重紅利”:既實現了環(huán)境保護,又降低了有關勞工稅收。四、國外環(huán)境稅法律制度發(fā)展實踐對我國的啟示國外環(huán)境稅法律制度的快速發(fā)展及其取得的積極效果,充分表明了環(huán)境稅的生命力和重要作用,代表著環(huán)境保護法律制度和稅收法律制度發(fā)展的新動向。這對我國的環(huán)境保護工作和稅收制度發(fā)展無疑有著重要的啟示。(一確立“運用稅收手段保護環(huán)境”的理念,并據以指導環(huán)境稅的開征與實施“運用稅收手段保護環(huán)境”是現代環(huán)境保護的新思路,也是國外環(huán)境稅法律制度發(fā)展實踐的基礎理念,事實也證明了稅收手段對環(huán)境保護有著行政手段無法取代的作用。我國當前環(huán)保工作形勢嚴峻,迫切需要引入新的思路和手段。國外相關經驗表明,引入環(huán)境稅就是很好的發(fā)展方向。我國現行稅制中雖然也在消費稅、資源稅和增值稅等稅種中有了一些有利于環(huán)保的規(guī)定措施,但“運用稅收手段保護環(huán)境”的理念并沒有真正確立并付諸實踐。因此,對于我國而言,首要是確立這一理念,并在實際中征收一些環(huán)境稅種,采取各種有利于環(huán)保的稅收措施。如盡快開征排污稅、污染產品稅和生態(tài)保護稅等環(huán)境稅種。(二遵循循序漸進的原則,逐步推進環(huán)境稅制的改革發(fā)展國外環(huán)境稅制發(fā)展的歷史進程表明,發(fā)達國家在構建自己的環(huán)境稅制度體系時,普遍遵循著循序漸進的原則。一般都是先個別地嘗試一些環(huán)境稅手段,在具備了一定經驗后再展開大規(guī)模的適用,最后形成系統(tǒng)、