修改環(huán)境保護(hù)基本法 完善排污權(quán)交易市場(chǎng)制度

1、    修改環(huán)境保護(hù)基本法 完善排污權(quán)交易市場(chǎng)制度Amend the Basic Environmental Protection Law to perfect Emissions trading market韓興旺【學(xué)科分類】環(huán)境保護(hù)法【出處】中國(guó)環(huán)境法網(wǎng)【摘要】長(zhǎng)期以來，環(huán)保被作為一種義務(wù)或者說一種責(zé)任，在環(huán)境保護(hù)法中也是作為義務(wù)本位出現(xiàn)的，其實(shí)，環(huán)保是一種商品，更是一個(gè)產(chǎn)業(yè)，我們?nèi)鄙俚氖峭ㄟ^法律的制度安排，特別是在環(huán)境保護(hù)基本法中明確提出建立一系列市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)施環(huán)保減排，變義務(wù)為權(quán)利，變責(zé)任為動(dòng)力，變外部壓力為內(nèi)生動(dòng)力，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)保減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2、排污權(quán)交易就是這樣一種典型的環(huán)保市場(chǎng)制度?！居⑽恼縁or a long time, Environmental protection is regarded as a duty or a responsibility , The Environmental Protection Law is also emerging as a service-based.In fact, Environmental protection is a commodity, is an industry.we need the legal system, especially the Environmenta

3、l Protection Basic Law clearly called for the establishment of a series of market mechanisms to implement environmental emission reduction obligations for the right to change, Variable responsibility as a driving force, the external pressure for change within the Health momentum can be achieved envi

4、ronmental emission reduction goals. Emissions trading is one such typical environmental market system.【關(guān)鍵詞】排污權(quán)交易；環(huán)境保護(hù)基本法；庇古理論；科斯定理 【英文關(guān)鍵詞】Emissions trading; The Environmental Protection Law; Pigouian theory; Coase Theorem【寫作年份】2007年【正文】    長(zhǎng)期以來，環(huán)保被作為一種義務(wù)或者說一種責(zé)任，在環(huán)境保護(hù)法中也是作為義務(wù)本位出現(xiàn)的

5、，其實(shí)，環(huán)保是一種商品，更是一個(gè)產(chǎn)業(yè)，我們?nèi)鄙俚氖峭ㄟ^法律的制度安排，特別是在環(huán)境保護(hù)基本法中明確提出建立一系列市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)施環(huán)保減排，變義務(wù)為權(quán)利，變責(zé)任為動(dòng)力，變外部壓力為內(nèi)生動(dòng)力，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)保減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。排污權(quán)交易就是這樣一種典型的環(huán)保市場(chǎng)制度。一、政府推動(dòng)的環(huán)保效率低下按照“十五”計(jì)劃的要求，“十五”末期，我國(guó)確定的20種主要污染物要比“九五”末期削減10%,但數(shù)據(jù)顯示，20個(gè)指標(biāo)中的COD（水中的化學(xué)需要量）和二氧化硫排放量沒有完成削減任務(wù)，二氧化硫排放量不僅沒有削減，反而比“九五”末期有所增加。 2005年，全國(guó)二氧化硫排放量比2000年增加了27%；COD排放量?jī)H比2000年

6、減少2%,未完成削減10%的控制目標(biāo)?！笆晃濉币?guī)劃明確提出到2010年主要污染物排放總量減少10%的剛性目標(biāo)，2007年5月23日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了節(jié)能減排綜合性工作方案（簡(jiǎn)稱方案）。方案指出，我國(guó)節(jié)能減排的主要目標(biāo)是到2010年，萬元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗由2005年的1.22噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到1噸標(biāo)準(zhǔn)煤以下，降低20%左右；單位工業(yè)增加值用水量降低30%。“十一五”期間，主要污染物排放總量減少10%,到2010年，二氧化硫排放量由2005年的2549萬噸減少到2295萬噸，化學(xué)需氧量（COD）由1414萬噸減少到1273萬噸；全國(guó)設(shè)市城市污水處理率不低于70%,工業(yè)固體廢物綜合利用率達(dá)到60%以上。這

7、個(gè)方案以義務(wù)的方式提出了政府企業(yè)的環(huán)保減排責(zé)任。好多省份甚至以減排指標(biāo)作為剛性指標(biāo)要求。減排的剛性要求催生了巨大的環(huán)保市場(chǎng)，根據(jù)國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要，2006年到2010年我國(guó)環(huán)保投資總額將達(dá)13750億元，占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的1.5%以上。據(jù)國(guó)家環(huán)?？偩值某醪綔y(cè)算，“十一五”期間，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)可望保持年均15%-17%的增長(zhǎng)速度。到2010年，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值預(yù)計(jì)將達(dá)8800億元，其中資源綜合利用產(chǎn)值6600億元，環(huán)保裝備產(chǎn)值1200億元，環(huán)境服務(wù)產(chǎn)值1000億元。究其原因，主要是政府沒有轉(zhuǎn)變意識(shí)，把環(huán)保減排做為一種義務(wù)或者責(zé)任，意圖實(shí)施強(qiáng)制監(jiān)管，加強(qiáng)監(jiān)督來達(dá)到目的，但是企業(yè)作為市場(chǎng)的利

8、己主體，沒有動(dòng)力去做環(huán)保減排這個(gè)具有很強(qiáng)外部性的工作，結(jié)果就出現(xiàn)了政府推動(dòng)環(huán)保減排的效率低下。解決的辦法筆者以為，通過法律的制度安排，特別是在環(huán)境保護(hù)基本法中明確提出建立一系列市場(chǎng)機(jī)制來實(shí)施環(huán)保減排，變義務(wù)為權(quán)利，變責(zé)任為動(dòng)力，變外部壓力為內(nèi)生動(dòng)力，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)保減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，排污權(quán)交易就是這樣的制度，是環(huán)保的市場(chǎng)化選擇。二、排污權(quán)交易的發(fā)展概況排污權(quán)交易即根據(jù)一定的廢棄物排放量，向各個(gè)污染源分配排放許可，從而有效地滿足一個(gè)地區(qū)特定的總排放水平或滿足一個(gè)確定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，然后準(zhǔn)許各個(gè)許可所有者相互購(gòu)買或出售許可。它最先是由美國(guó)人戴爾斯在1968年提出來的，美國(guó)從1976年就開始實(shí)施了，其中在防治

9、空氣污染方面取得了很好的效果。這項(xiàng)計(jì)劃是由美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）制定的，為了實(shí)現(xiàn)清潔空氣法所規(guī)定的空氣質(zhì)量目標(biāo)，這項(xiàng)計(jì)劃給管理程序注入了更多的靈活性。實(shí)際上，1990年通過的美國(guó)清潔空氣法（修正案）大大擴(kuò)展了排污權(quán)交易作為空氣質(zhì)量政策一個(gè)組成部分的適用范圍，國(guó)會(huì)批準(zhǔn)將排污權(quán)交易作為實(shí)現(xiàn)每年減少1000萬噸硫氧化物排放量（酸雨計(jì)劃）的目標(biāo)的一種手段，“酸雨計(jì)劃”計(jì)劃的核心是基于市場(chǎng)的許可證交易。如果沒有排污權(quán)交易，削減1000萬噸二氧化硫排放量可能要耗費(fèi)幾十億美元；而通過排污權(quán)交易，可以保證每年1000萬噸的二氧化硫排放量發(fā)生在那些能夠以最低廉的代價(jià)控制排放的污染源。目前美國(guó)法律中的排污交易政

10、策已經(jīng)包括銀行政策（banking）、泡泡政策（bubbles）、抵消政策（offsets）和“排放減少信用”（等于允許排放量與實(shí)際排放量之間的差額）可以進(jìn)行交易的政策等內(nèi)容。銀行政策（banking）是由排污權(quán)交易中的銀行政策制定出規(guī)則，按這一規(guī)則，各公司存入排污減少信用，以便在氣泡、補(bǔ)償和凈得計(jì)劃中使用。各州有權(quán)制定出自己的銀行計(jì)劃，但其規(guī)則應(yīng)滿足一定的條件，即規(guī)則應(yīng)指明存入的排污減少信用的所有權(quán)；所有者的資格；管理發(fā)放、持有、使用信用的條件。泡泡政策（bubbles）它允許現(xiàn)有的污染源利用排污減少信用來履行州實(shí)施計(jì)劃規(guī)定的污染治理義務(wù)。這項(xiàng)政策有個(gè)不同尋常的名字，在治理眾多排污點(diǎn)時(shí)，認(rèn)為

11、它們好像都包含在一個(gè)想象的氣泡中，我們只需控制從氣泡中減少的污染物數(shù)量。氣泡可以擴(kuò)大到不僅包含同一廠區(qū)內(nèi)的排放點(diǎn)，還可以包含屬于其他工廠中的排放點(diǎn)。例如，位于未達(dá)標(biāo)地區(qū)的現(xiàn)有污染源可以通過采用兩種治理技術(shù)來滿足“合理可行的治理技術(shù)”標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。一種是采用定義標(biāo)準(zhǔn)的治理技術(shù)，另一種則是采用污染物排放率高一些的技術(shù)，但可用已取得的排污減少信用來彌補(bǔ)高出的部分。抵消政策（offsets它允許進(jìn)行改建或擴(kuò)建的污染源免于承擔(dān)滿足新污染源審查要求的負(fù)擔(dān)，條件是在廠區(qū)內(nèi)排污凈增量并無顯著的增加。習(xí)慣做法是通過計(jì)算污染源經(jīng)現(xiàn)代化或擴(kuò)建后排污的預(yù)計(jì)增加量，然后再看是否超過限度。用這種方法避免審查可省掉許多麻煩，

12、包括取得立項(xiàng)許可和隨之而來的許多要求。這種靈活方法顯著地提高了審查的預(yù)定限度，從而更好地協(xié)調(diào)了公害控制與發(fā)展經(jīng)濟(jì)之間的矛盾。排污減少信用 它是用來在個(gè)污染物排放源之間進(jìn)行交易的貨幣，而在補(bǔ)償、氣泡、排污銀行和凈得政策中支配貨幣的使用方式。任何污染源決定治理排放點(diǎn)，使其高于法定責(zé)任規(guī)定的水平，它就可以向官方管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)超量治理證明作為排污減少信用。排污減少信用可以存入銀行，也可在氣泡、補(bǔ)償、凈得計(jì)劃中使用。三、排污權(quán)交易的理論基礎(chǔ)（一）庇古理論及缺陷庇古理論又稱外部性理論，源于庇古在二十世紀(jì)初關(guān)于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析。按照古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，空氣是自由財(cái)產(chǎn)，工廠可以自由排放污染物，因而工廠排污不構(gòu)成生產(chǎn)

13、成本，但被污染的個(gè)人和企業(yè)卻蒙受了損失。這樣就造成了生產(chǎn)企業(yè)花費(fèi)的成本與社會(huì)花費(fèi)的成本的差異，由于這種差異沒有反映在生產(chǎn)企業(yè)的成本上，庇古將其稱為邊際凈私人產(chǎn)品和邊際凈社會(huì)產(chǎn)品的差額即私人經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的外部成本。庇古認(rèn)為，這一差額（外部不經(jīng)濟(jì)性）與造成污染的產(chǎn)品的生產(chǎn)者和消費(fèi)者沒有直接聯(lián)系，污染不影響該產(chǎn)品的生產(chǎn)者和消費(fèi)者的交易，因而不能在市場(chǎng)上自行消除；只有國(guó)家或政府采取稅收的形式，才能將污染成本增加到產(chǎn)品的價(jià)格中去。庇古這一關(guān)于外部成本通過征稅形式而使之企業(yè)內(nèi)部化的設(shè)想（簡(jiǎn)稱庇古稅），構(gòu)成了環(huán)境污染經(jīng)濟(jì)分析的基本框架。經(jīng)過長(zhǎng)期的實(shí)踐，我們?cè)絹碓桨l(fā)現(xiàn)排污收費(fèi)制度的缺陷。首先，排污收費(fèi)制度下，

14、企業(yè)只要達(dá)到政府規(guī)定的排污標(biāo)準(zhǔn)，就沒有進(jìn)一步的動(dòng)力去減少排放量。而且由于費(fèi)率或稅率一般是固定的，經(jīng)常低于治污的邊際成本，企業(yè)寧愿交稅交費(fèi)而不愿花錢去改進(jìn)設(shè)備或者購(gòu)買治污設(shè)備以減少污染排放。由此企業(yè)失去了環(huán)保的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制。其次，排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的制定必須以對(duì)邊際私人純收益和邊際外部成本的測(cè)算為前提。由于信息不對(duì)稱，政府難以事先確定排污標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的最優(yōu)費(fèi)率。最優(yōu)排污費(fèi)率過低，企業(yè)將選擇交稅而不是添置污染控制設(shè)備或采用新工藝。最優(yōu)排污費(fèi)率過高，則會(huì)增加企業(yè)成本，削弱其產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。在不完全競(jìng)爭(zhēng)條件下，當(dāng)企業(yè)具有市場(chǎng)勢(shì)力時(shí)，壟斷廠商可以用提價(jià)的方法將收費(fèi)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。再次，實(shí)施“庇古手段”，政府可以

15、獲得經(jīng)濟(jì)收益，增加“尋租”的可能。同時(shí)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)的修改涉及各方利益，因而相關(guān)者會(huì)力圖影響政府決策，使修改久拖不決，增加社會(huì)成本。（二）科斯定理科斯定理是指：在產(chǎn)權(quán)界定明確且可以自由交易的前提下，如果交易費(fèi)用為零，那么無論法律如何判決最初產(chǎn)權(quán)屬誰都不影響資源配置效率，資源配置將達(dá)到最優(yōu)（這段表述也稱科斯第一定理）；在存在交易費(fèi)用即交易費(fèi)用為正的情況下，不同的權(quán)利界定會(huì)帶來不同效率的資源配置（這段表述也稱為科斯第二定理）。這種理論將外部不經(jīng)濟(jì)性與所有權(quán)聯(lián)系起來，強(qiáng)調(diào)通過或依靠私人行為來解決外部不經(jīng)濟(jì)性問題。根據(jù)科斯定理，只要明確產(chǎn)權(quán)和依法保障產(chǎn)權(quán)，可以在無需政府行政干涉的情況下，通

16、過產(chǎn)權(quán)方、侵權(quán)方或圍繞產(chǎn)權(quán)的有關(guān)各方的討價(jià)還價(jià)，而實(shí)現(xiàn)沒有社會(huì)成本的環(huán)境優(yōu)化管理?？扑苟ɡ響?yīng)用于環(huán)境控制的基本思想仍然是社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)效益問題。科斯定理主張通過產(chǎn)權(quán)的明確界定及其交易，實(shí)現(xiàn)將企業(yè)生產(chǎn)過程中的外部成本內(nèi)在化。它在實(shí)踐中的應(yīng)用體現(xiàn)為排污權(quán)交易制度。排污權(quán)交易的結(jié)果是全社會(huì)總污染治理成本最小化，達(dá)到理想的帕累托狀態(tài)，形成均衡價(jià)格。市場(chǎng)確定價(jià)格的過程就是優(yōu)化資源配置及治污責(zé)任分配的過程?？偭靠刂菩噬希盼蹤?quán)交易制度實(shí)際上是先確定污染物的排放總量控制指標(biāo)，再通過排污權(quán)交易，實(shí)現(xiàn)低成本污染治理。政府機(jī)構(gòu)可以通過發(fā)放或回購(gòu)排污權(quán)來影響排污權(quán)價(jià)格，從而控制環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。若環(huán)境保護(hù)組織不滿意政府的

17、環(huán)保政策，也可購(gòu)買排污權(quán)，以減少污染物排放量。四、排污權(quán)交易在中國(guó)發(fā)展的困境我國(guó)完整意義上的排污權(quán)交易1999年由美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)引入中國(guó)，南通與本溪被確定為首批試點(diǎn)城市。2002年3月，國(guó)家環(huán)保總局和美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)開始在中國(guó)實(shí)施排污權(quán)交易項(xiàng)目的第二階段實(shí)驗(yàn)，選取了江蘇省、山東省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市、華能發(fā)電集團(tuán)作為試點(diǎn)，簡(jiǎn)稱為4+3+1.如今這項(xiàng)實(shí)驗(yàn)已經(jīng)進(jìn)入第三階段，試點(diǎn)由第二階段試點(diǎn)地區(qū)的點(diǎn)狀分布轉(zhuǎn)向江蘇省、上海市、浙江省三個(gè)地區(qū)的長(zhǎng)三角區(qū)域合作實(shí)驗(yàn)。但是實(shí)施排污權(quán)交易也陷入了困境，主要有如下原因：（一）立法缺失排污權(quán)交易本身就是一種強(qiáng)制性的私人契約，法律則是這種私人契約能夠

18、強(qiáng)制執(zhí)行的基本保障。迄今為止，我國(guó)環(huán)境資源立法雖然取得了一定的成績(jī)，但卻始終未以法律形式規(guī)定“排污權(quán)交易”.從立法層面來看，排污權(quán)交易立法層面低，只有地方性規(guī)定，尚缺乏高位階、高效力的全國(guó)人大立法。（二）環(huán)境容量及其價(jià)值的確定困難排污總量是排污權(quán)交易的上限，不能超過環(huán)境容量。所以排污權(quán)交易首先要確定環(huán)境容量，對(duì)環(huán)境容量進(jìn)行科學(xué)的評(píng)價(jià)與計(jì)算。政府管理機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)環(huán)境目標(biāo)控制點(diǎn)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合污染物的擴(kuò)散模式，確定區(qū)域內(nèi)的污染物允許排放量，即環(huán)境容量。由于排污權(quán)交易是對(duì)環(huán)境容量這種資源進(jìn)行交易，所以，要求確定環(huán)境容量這一資源的價(jià)值。目前評(píng)價(jià)環(huán)境價(jià)值的評(píng)價(jià)方法大致有成本效益法、直接市場(chǎng)法、替代市場(chǎng)

19、法和假想市場(chǎng)法等。（三）排污權(quán)配置手段的沒有確定排污權(quán)初始配置是在制定排污總量的基礎(chǔ)上，對(duì)環(huán)境容量這一公共資源的使用權(quán)實(shí)行公正的分配，排污權(quán)初始配置直接涉及到排污單位的經(jīng)濟(jì)利益，并且影響到環(huán)境容量資源的配置效率。如何在現(xiàn)有污染源之間、以及現(xiàn)有污染源與將來污染源之間進(jìn)行合理有效的排污權(quán)分配，成為排污權(quán)交易的首要問題。國(guó)外現(xiàn)有的配置方法主要有政府無償分配方式和有償分配方式。有償分配方式一般在政府指定統(tǒng)一價(jià)格后在拍賣市場(chǎng)拍賣，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式達(dá)到帕累托效率最優(yōu)。（四）沒有確定排污權(quán)交易的時(shí)空交易折算指標(biāo)體系-又稱為折現(xiàn)率由于在不同的排放地點(diǎn)、排放時(shí)間，以及不同的污染物，對(duì)受控點(diǎn)具有不同的濃度貢獻(xiàn)，而

20、受控點(diǎn)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是唯一的，所以排污權(quán)交易不能按照一般商品的交易原則進(jìn)行。也就是說，排污權(quán)交易不能用同一的價(jià)格尺度標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行，政府必須根據(jù)受控點(diǎn)環(huán)境容量的時(shí)空特性，以及不同污染物之間的單位排放量的污染程度，制訂一套交易的折算指標(biāo)體系。根據(jù)污染物排放在空間位置和時(shí)間上的分布，不同污染物的折算指標(biāo)體系表現(xiàn)為復(fù)雜的時(shí)空網(wǎng)絡(luò)體系。五、排污權(quán)交易的立法建議排污權(quán)交易作為環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化手段，對(duì)實(shí)現(xiàn)我國(guó)環(huán)保減排的目標(biāo)具有重大意義，但是由于環(huán)境基本法律的缺失及相關(guān)配套法規(guī)的不到位，使之無法稱為一個(gè)具有可操作性的制度，因此筆者建議在環(huán)境基本法即環(huán)境保護(hù)法的修改中，明確提出排污權(quán)交易制度，對(duì)排污權(quán)交易的管理機(jī)構(gòu)

21、，交易規(guī)則，折現(xiàn)率尤其是環(huán)境容量的確定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，才能從根本上完善排污權(quán)交易。（一）對(duì)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法作必要的修改補(bǔ)充，增設(shè)排污許可證交易制度規(guī)定排污權(quán)交易的基本原則、制度與法律責(zé)任。其中，規(guī)定的原則主要可以有：在功能區(qū)進(jìn)行總量控制原則；交易平等、自愿、等價(jià)有償原則；同類型交易原則；交易過程監(jiān)控原則；一定范圍交易原則等。可引入的制度有：以法律形式確認(rèn)合法的排污權(quán)；以法律形式確認(rèn)排放減少量或排放減少信用；以法律形式規(guī)定補(bǔ)償政策、氣泡政策、排污銀行政策。（二）建立污染物監(jiān)測(cè)跟蹤系統(tǒng)我國(guó)在監(jiān)測(cè)技術(shù)上的落后是排污權(quán)交易的一大障礙。建立一套完整、精確的排污信息系統(tǒng)是排污權(quán)交易制度有效運(yùn)行的保障。借鑒美國(guó)SO2排污權(quán)交易政策體系的經(jīng)驗(yàn)，主要依靠3個(gè)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)來加以保障。一是排污跟蹤系統(tǒng)（ETS,Emissions Tracking System）。由各參加單位的連續(xù)監(jiān)測(cè)裝置提供支持，保證污染物排放數(shù)據(jù)的及時(shí)、完整和精確性。 二是年度調(diào)整系統(tǒng)（ARS,Annual Reconciliation System）。主要是計(jì)算出各賬戶年終要扣