論我國(guó)生態(tài)保護(hù)立法及其完善

1、論我國(guó)生態(tài)保護(hù)立法及其完善【摘要】當(dāng)前，我國(guó)的生態(tài)保護(hù)立法處于一種割裂狀態(tài)，未能按照生態(tài)系統(tǒng)管理的思想對(duì)生態(tài)保護(hù)做出統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的規(guī)定，現(xiàn)行環(huán)境資源法律在立法指導(dǎo)思想、立法目的、立法原則、法律制度、法律責(zé)任等方面都有待完善。完善我國(guó)的生態(tài)保護(hù)立法，應(yīng)首先確立生態(tài)系統(tǒng)管理立法模式；在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建由生態(tài)保護(hù)綜合性基本法和各種涉及生態(tài)保護(hù)的單行法（包括生物多樣性保護(hù)法、特定自然區(qū)域保護(hù)法、各類型生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)法和提供各種生態(tài)保護(hù)手段的單行法）、區(qū)域（流域、特定地方）生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)法、生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成的內(nèi)部協(xié)調(diào)、外部統(tǒng)一的法律框架。 【關(guān)鍵詞】生態(tài)保護(hù)立法；生態(tài)系統(tǒng)管理立法模式；生物多樣性保護(hù)法 【寫(xiě)

2、作年份】2009年 【正文】 建設(shè)和諧社會(huì)，需要以人與自然的關(guān)系相和諧為基礎(chǔ)。本文所探討的我國(guó)生態(tài)保護(hù)立法，將為人與自然的關(guān)系相和諧提供重要的法制支持，故其為和諧社會(huì)法制建設(shè)中的重要問(wèn)題。 一、對(duì)我國(guó)生態(tài)保護(hù)立法現(xiàn)狀的評(píng)價(jià) 經(jīng)過(guò)近三十年的環(huán)境立法，我國(guó)已形成以憲法中關(guān)于生態(tài)保護(hù)的規(guī)定1為統(tǒng)帥,以環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定2為基礎(chǔ),以生態(tài)保護(hù)專門(mén)法和自然資源法中的生態(tài)保護(hù)規(guī)范3為主干,以其它法律、行政法規(guī)以及行政規(guī)范性文件中的相關(guān)規(guī)定4為補(bǔ)充,以國(guó)際條約等國(guó)際法淵源為重要內(nèi)容5的生態(tài)保護(hù)立法體系。 我國(guó)已制定、實(shí)施的生態(tài)保護(hù)專門(mén)法很少，有關(guān)生態(tài)保護(hù)的法律規(guī)范大多確立于自然資源法及其他相關(guān)法律、法規(guī)、行政規(guī)

3、范性文件中。究其原因，過(guò)去二十多年，我國(guó)的環(huán)境立法以分部門(mén)的資源開(kāi)發(fā)利用、污染控制為中心，對(duì)某一生態(tài)因子或自然資源要素單獨(dú)立法，如此以來(lái)，自然資源法、環(huán)境污染防治法以及其他相關(guān)法律對(duì)生態(tài)保護(hù)雖有所涉及6，但囿于這種將環(huán)境資源分割管理的立法模式，法律不能很好地將生態(tài)系統(tǒng)的整體功能、結(jié)構(gòu)有機(jī)、統(tǒng)一地加以保護(hù)，我國(guó)的生態(tài)保護(hù)立法處于一種割裂狀態(tài)，未能按照生態(tài)系統(tǒng)管理的思想對(duì)各類型生態(tài)系統(tǒng)的法律保護(hù)做出統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的規(guī)定。 至于現(xiàn)階段在我國(guó)環(huán)境法體系中居于綜合性環(huán)境基本法地位的環(huán)境保護(hù)法，因其在環(huán)境法體系中協(xié)調(diào)、統(tǒng)領(lǐng)各單行法的能力較弱而難勝其職，其對(duì)生態(tài)保護(hù)的規(guī)定欠缺幾成詬病。該法從基本原則、制度設(shè)計(jì)到

4、法律責(zé)任的規(guī)定,都偏重于“防治污染和其他公害”,而對(duì)“保護(hù)和改善環(huán)境”僅作了八條原則性的規(guī)定,這些規(guī)定因無(wú)具體法律責(zé)任相配套而難以執(zhí)行。且由于環(huán)境保護(hù)法中未充分體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容，往往使人們衍生我國(guó)環(huán)境保護(hù)僅限于防治污染和其他公害的模糊認(rèn)識(shí)。2 近年來(lái)，我國(guó)在修訂環(huán)境資源法律時(shí)補(bǔ)充、完善了生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容，例如1999年修訂的海洋環(huán)境保護(hù)法、2002年12月修訂的草原法等明顯體現(xiàn)了對(duì)生態(tài)保護(hù)的重視，但是，在一些重要的生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，仍存在立法空白，如關(guān)于生物多樣性保護(hù)、濕地保護(hù)、溫泉保護(hù)、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)、國(guó)家森林公園保護(hù)等方面的法律尚付闕如，對(duì)外來(lái)物種有意引進(jìn)的控制、外來(lái)物種入侵的治理等重要問(wèn)題還沒(méi)

5、有做出具體規(guī)定。無(wú)法可依的狀態(tài)使得生態(tài)保護(hù)得不到應(yīng)有的法律支持。而且，有關(guān)生態(tài)保護(hù)的法律規(guī)范較為分散，表現(xiàn)形式多為行政法規(guī)或國(guó)家政策，立法層級(jí)偏低，影響了執(zhí)法力度。例如，現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)條例、野生植物保護(hù)條例效力位階太低，法律明文保護(hù)的范圍十分有限，保護(hù)力度不夠，不能滿足生態(tài)保護(hù)的要求。 以生態(tài)保護(hù)立法的應(yīng)然要求來(lái)審視我國(guó)現(xiàn)有的法律，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行環(huán)境資源法在立法指導(dǎo)思想、立法目的、立法原則、法律制度、法律責(zé)任等方面都有待完善。 就立法指導(dǎo)思想而言，現(xiàn)行環(huán)境資源法律大都重資源的經(jīng)濟(jì)效益而輕資源的生態(tài)效益，重眼前利益和局部利益而輕長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和整體利益。立法指導(dǎo)思想上的偏差，導(dǎo)致一些與生態(tài)保護(hù)相關(guān)的

6、法律重環(huán)境污染的單項(xiàng)防治而輕生態(tài)系統(tǒng)的整體功能保護(hù)，重資源開(kāi)發(fā)、利用而輕資源保護(hù)、管理。以漁業(yè)法為例，該法雖已經(jīng)過(guò)兩次修訂，但是其對(duì)水生生物的保護(hù)并不全面，原因在于該法重在保護(hù)漁業(yè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而非生態(tài)價(jià)值，其立法的出發(fā)點(diǎn)是漁業(yè)資源利用，而不是水生生物保護(hù)。 就立法目的而言,我國(guó)已制定的自然資源法中,只有森林法、草原法、野生動(dòng)物保護(hù)法明確提出了“保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境”、“維護(hù)生態(tài)平衡”的立法目的,而水法、礦產(chǎn)資源法、土地管理法、漁業(yè)法等在立法目的條款中對(duì)生態(tài)保護(hù)未有提及。 就立法原則而言，在我國(guó)現(xiàn)行的生態(tài)保護(hù)立法中，并未充分、有效地體現(xiàn)生態(tài)保護(hù)法特殊而又重要的立法原則7。一個(gè)典型的例子是自然保護(hù)區(qū)立

7、法。現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)條例未很好地體現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益相統(tǒng)一原則，導(dǎo)致各級(jí)自然保護(hù)區(qū)地建設(shè)與當(dāng)?shù)鼐用竦纳胬嬷g存在較為嚴(yán)重的矛盾。將來(lái)，立法機(jī)構(gòu)考慮制定自然保護(hù)區(qū)法時(shí)，應(yīng)當(dāng)在圍繞自然保護(hù)區(qū)開(kāi)展生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，兼顧自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和當(dāng)?shù)鼐用竦睦妫龑?dǎo)當(dāng)?shù)鼐用癫捎貌粋ψ匀槐Ｗo(hù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式謀求自身的發(fā)展，力求實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益相統(tǒng)一。 就法律制度而言，當(dāng)前施行的生態(tài)保護(hù)法中缺乏諸多具體管理制度和必要措施。例如，現(xiàn)行森林法缺乏具體的、可適用的森林生態(tài)保護(hù)條款，其已規(guī)定的森林效益補(bǔ)償基金制度尚需具體化，而除了該法之外，其他自然資源保護(hù)法尚未規(guī)定生態(tài)效益補(bǔ)償基金

8、制度。森林法、土地管理法已作修改, 但其實(shí)施細(xì)則卻未作相應(yīng)的修改；頒布已久的水法、草原法仍無(wú)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則, 這些給執(zhí)法帶來(lái)了一定的困難。再如，我國(guó)雖然對(duì)外來(lái)物種入侵采取了一些控制措施，但是沒(méi)有建立起控制外來(lái)物種入侵的法律制度；對(duì)于外來(lái)入侵物種的早期監(jiān)控和迅速反應(yīng)，也沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。生態(tài)保護(hù)法應(yīng)確立其特有的法律制度及措施。8 就法律責(zé)任而言，問(wèn)題集中在三方面：其一，法律義務(wù)與法律責(zé)任不配套。一方面，有些重要的法律義務(wù)因無(wú)相應(yīng)法律責(zé)任規(guī)定而形同虛設(shè)。例如，水法第27 條、漁業(yè)法第24條、土地管理法第39 條都規(guī)定“禁止圍湖造田”,但均因缺乏相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定而致“有法難依,違法難究”。另一方面，有

9、些法律規(guī)定由于過(guò)于原則和籠統(tǒng),缺乏可操作性。如環(huán)境保護(hù)法第16條規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”,但是究竟應(yīng)負(fù)什么責(zé)、怎樣負(fù)責(zé)、因未履行職責(zé)而造成環(huán)境質(zhì)量惡化又該承擔(dān)什么法律后果,卻未見(jiàn)相關(guān)規(guī)定。其二，破壞生態(tài)的刑事責(zé)任有待強(qiáng)化和完善。我國(guó)刑法第六章第六節(jié)中規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”,對(duì)生態(tài)犯罪及其刑事責(zé)任做了較為全面的規(guī)定。但是，該法對(duì)盜伐林木等犯罪規(guī)定的刑罰偏輕9；對(duì)破壞草原、破壞濕地、破壞林地情節(jié)嚴(yán)重的不法行為,并未設(shè)置相應(yīng)的刑事責(zé)任條款；未單獨(dú)規(guī)定破壞生態(tài)罪。10其三，行政處罰不力，個(gè)別行政責(zé)任條款過(guò)于原則,難以切實(shí)發(fā)揮以行政制裁遏制生態(tài)破壞的作用。綜上，我國(guó)生態(tài)保

10、護(hù)法亟須加強(qiáng)法律責(zé)任的規(guī)定。 此外，生態(tài)保護(hù)的管理體制不完善也是當(dāng)前我國(guó)生態(tài)保護(hù)法的明顯不足。目前，我國(guó)實(shí)行的是環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管、各自然資源部門(mén)分工分級(jí)負(fù)責(zé)的監(jiān)督管理體制。由于生態(tài)保護(hù)的管理體制不順，環(huán)保部門(mén)難以發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)管作用。11立法不當(dāng)是生態(tài)保護(hù)管理體制不順的原因之一。由于我國(guó)自然資源單行法之間缺乏整體配合,調(diào)整對(duì)象交叉12,容易導(dǎo)致自然資源管理部門(mén)之間為各自的部門(mén)利益互相爭(zhēng)權(quán),或在自然資源保護(hù)職責(zé)上相互推諉,不僅難以體現(xiàn)諸資源管理部門(mén)在生態(tài)保護(hù)上的合力，而且不利于生態(tài)保護(hù)管理體制的建立。 二、完善我國(guó)生態(tài)保護(hù)立法的基本思路 （一）總論我國(guó)生態(tài)保護(hù)立法的完善 完善我國(guó)的生態(tài)保護(hù)立法，應(yīng)首

11、先實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)立法模式的變革；在此基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的生態(tài)保護(hù)法律框架。 1確立生態(tài)系統(tǒng)管理立法模式 國(guó)際環(huán)境法與各國(guó)環(huán)境法的發(fā)展歷程都印證了環(huán)境法由分割到系統(tǒng)的發(fā)展趨勢(shì)，印證了生態(tài)系統(tǒng)整體性管理的必然性。13 當(dāng)前，我國(guó)的生態(tài)保護(hù)立法模式應(yīng)實(shí)現(xiàn)由“點(diǎn)模式”向“關(guān)系模式” 的轉(zhuǎn)變，即由孤立的水、土地、森林、海洋、大氣等要素之間的點(diǎn)的、線形的關(guān)系，向著立體多維復(fù)合的、非線形的關(guān)系轉(zhuǎn)變，確立生態(tài)系統(tǒng)整體化管理的立法模式。生態(tài)系統(tǒng)管理立法模式將各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入生態(tài)保護(hù)的范圍中，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)化、生態(tài)核算、產(chǎn)業(yè)調(diào)整與升級(jí)、行政綜合決策、生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)與重建等綜合手段，在強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)的同時(shí)追求生

12、態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。 2構(gòu)建我國(guó)的生態(tài)保護(hù)法律框架 我國(guó)目前的生態(tài)保護(hù)法是由散見(jiàn)于生態(tài)保護(hù)專門(mén)法和自然資源法以及環(huán)境污染防治法等相關(guān)法中的法律規(guī)范組成的規(guī)范系統(tǒng)。生態(tài)系統(tǒng)管理立法模式要求以保護(hù)或恢復(fù)某種生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)或功能為直接目的制定專門(mén)的生態(tài)保護(hù)法律法規(guī)，或?yàn)榇四康脑谙嚓P(guān)單行法中補(bǔ)充、完善生態(tài)保護(hù)法律規(guī)范。 生態(tài)保護(hù)法是調(diào)整人們?cè)诒Ｗo(hù)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能、保護(hù)生物多樣性以及特定自然區(qū)域過(guò)程中所發(fā)生的社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱?？墒牵覈?guó)目前對(duì)各類型生態(tài)系統(tǒng)的立法保護(hù)僅限于自然資源單行法中的少量規(guī)定，這些規(guī)定大都未考慮生態(tài)功能保護(hù)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)管理的目標(biāo)；有關(guān)生物

13、多樣性保護(hù)的立法是生態(tài)保護(hù)立法的重點(diǎn)，我國(guó)卻沒(méi)有專門(mén)性法律，零星的行政法規(guī)、規(guī)范性文件顯然落后于國(guó)際法律文件和國(guó)外先進(jìn)立法的進(jìn)程；特定自然區(qū)域的立法保護(hù)雖起步較早，也存在諸多欠缺。此外，一些在國(guó)外立法、國(guó)內(nèi)典型地區(qū)試點(diǎn)立法中被證明行之有效的法律制度、機(jī)制需要通過(guò)專項(xiàng)立法的方式加以確立。各種生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)作為技術(shù)規(guī)范納入到生態(tài)保護(hù)法律框架中。一言之，生態(tài)保護(hù)立法工作在我國(guó)亟待開(kāi)展。 參考我國(guó)學(xué)者提出的立法建議，設(shè)計(jì)出如下生態(tài)保護(hù)法律框架： 擬構(gòu)建的我國(guó)生態(tài)保護(hù)法律框架，應(yīng)是由生態(tài)保護(hù)綜合性基本法和各種涉及生態(tài)保護(hù)的單行法、區(qū)域（流域、特定地方）生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)法、生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)共同構(gòu)成的內(nèi)部協(xié)調(diào)、

14、外部統(tǒng)一的法律框架。 在生態(tài)保護(hù)法律框架中，生態(tài)保護(hù)綜合性基本法居于主導(dǎo)地位，對(duì)所有涉及生態(tài)保護(hù)的法律法規(guī)具有立法指導(dǎo)意義。由一部生態(tài)保護(hù)綜合性基本法統(tǒng)率其下不同內(nèi)容、位階的生態(tài)保護(hù)單行法，對(duì)各種生態(tài)保護(hù)行為形成統(tǒng)一、全面的法律調(diào)整。各種單行法的內(nèi)容不得與生態(tài)保護(hù)綜合性基本法相抵觸，而應(yīng)遵循綜合性基本法中所確立的基本原則，針對(duì)其特殊的保護(hù)對(duì)象做出專門(mén)規(guī)定。 生態(tài)保護(hù)綜合性基本法應(yīng)當(dāng)從保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)整體的層面出發(fā)，綜合考慮生物多樣性、各種生態(tài)要素和特定自然區(qū)域的保護(hù)要求，對(duì)生態(tài)保護(hù)法的立法目的、基本原則、調(diào)整機(jī)制、調(diào)整范圍、調(diào)整手段、具有總結(jié)性的法律責(zé)任等基本事項(xiàng)做出全面、明確的規(guī)定。14 圖中所

15、示“單行法律”，既包括生態(tài)保護(hù)專門(mén)法，也包括其他相關(guān)法律中涉及生態(tài)保護(hù)的法律規(guī)范。這些法律規(guī)范的表現(xiàn)形式不一定是狹義上的法律，也可能是行政法規(guī)、規(guī)章或行政規(guī)范性文件，甚至只是在某部法律中的若干條款。這里，為了敘述上的方便，將生態(tài)保護(hù)法律框架中的立法內(nèi)容概稱某某法。 生態(tài)保護(hù)的單行法律依保護(hù)對(duì)象可以分為三類：生物多樣性保護(hù)法、特定自然區(qū)域保護(hù)法、各類型生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)法。 生物多樣性保護(hù)法是指以生物多樣性保護(hù)為立法目的所制定的法律規(guī)范的總稱。可以將其分為遺傳多樣性保護(hù)法、物種多樣性保護(hù)法和生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護(hù)法。15遺傳多樣性被認(rèn)為是生物多樣性的核心層次，是物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性的基礎(chǔ)。4實(shí)踐中，

16、發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家關(guān)于遺傳資源的爭(zhēng)奪和斗爭(zhēng)，已經(jīng)逐漸成為新時(shí)期南北關(guān)系中的一個(gè)中心問(wèn)題。從發(fā)展中國(guó)家的角度看，對(duì)遺傳資源以及遺傳資源相關(guān)的傳統(tǒng)知識(shí)進(jìn)行法律保護(hù)，已經(jīng)成為一個(gè)迫在眉睫、亟待解決的實(shí)際問(wèn)題。5我國(guó)也面臨著對(duì)境內(nèi)遺傳資源的獲取活動(dòng)進(jìn)行管制的重要問(wèn)題，以求公平合理地分享相關(guān)惠益。鑒于我國(guó)目前尚沒(méi)有關(guān)于遺傳資源的專門(mén)立法，我們可以從已經(jīng)對(duì)我國(guó)生效的生物多樣性公約中獲得思路，進(jìn)而完善本國(guó)的遺傳資源獲取和惠益分享的法制建設(shè)。物種多樣性保護(hù)法不僅包括動(dòng)物物種保護(hù)法和植物物種保護(hù)法，還包括防治外來(lái)物種入侵法。鑒于我國(guó)的生物安全受外來(lái)物種入侵的影響日趨嚴(yán)重，當(dāng)前我國(guó)要特別注重防治外來(lái)物種入侵的法

17、制建設(shè)。生態(tài)系統(tǒng)多樣性充分體現(xiàn)了生物多樣性研究的最突出的特征，即高度的綜合性。生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護(hù)法也最突出地體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)管理立法理念。它強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)從簡(jiǎn)單的、以分部門(mén)的資源利用、污染控制為中心轉(zhuǎn)向一個(gè)更為整體的和綜合的觀點(diǎn)。生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護(hù)法與各類型生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)法在調(diào)整范圍上存在交叉、重合，但是，立法任務(wù)和調(diào)整手段不同。生態(tài)系統(tǒng)多樣性保護(hù)法的立法任務(wù)是保障各類型生態(tài)系統(tǒng)的合理分布，使小到一個(gè)自然區(qū)域大到地球生物圈的多元生態(tài)系統(tǒng)和諧、統(tǒng)一。其調(diào)整手段包括生態(tài)系統(tǒng)的分類、生物多樣性關(guān)鍵地區(qū)的確定、生態(tài)系統(tǒng)多樣性的測(cè)度、生態(tài)系統(tǒng)多樣性的監(jiān)測(cè)、生態(tài)信息網(wǎng)絡(luò)的建立及交流等。保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)多樣性，需要建

18、立、完善生態(tài)系統(tǒng)管理法律制度。這方面的立法研究在我國(guó)已經(jīng)起步。3 我國(guó)生態(tài)保護(hù)立法中的又一重要保護(hù)對(duì)象特定自然區(qū)域是指（1）對(duì)于我國(guó)生態(tài)安全有重要意義、需要特別劃定的生態(tài)功能保護(hù)區(qū)；（2）有必要確立為“自然保護(hù)區(qū)”的珍稀、瀕危野生動(dòng)植物的天然集中分布區(qū)；（3）具有特殊意義的自然遺跡、文化遺跡和風(fēng)景名勝區(qū)；（4）城市景觀與綠地。針對(duì)特定自然區(qū)域保護(hù)而制定的法律，大都屬于生態(tài)保護(hù)專門(mén)法。 圍繞各類型生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)而制定的法律規(guī)范卻可能繼續(xù)存在于我國(guó)的自然資源法中或其他相關(guān)法律中。這不僅系因我國(guó)自然資源分要素立法的傳統(tǒng)使然，而且因?yàn)閷?duì)于既是自然資源又是生態(tài)系統(tǒng)的某一類型生態(tài)系統(tǒng)功能與結(jié)構(gòu)的保護(hù)，需要單

19、項(xiàng)立法。不同類型生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)本身需要不同的管理法規(guī)，分部門(mén)立法未嘗不可，但是，需要對(duì)現(xiàn)有的自然資源法進(jìn)行全面修改。要將“生態(tài)保護(hù)”寫(xiě)進(jìn)立法目的，消除現(xiàn)行各資源法律、法規(guī)存在的調(diào)整對(duì)象交叉、內(nèi)容重復(fù)、法律效力層次混亂的現(xiàn)象。自然資源立法既要做好各部門(mén)在資源管理上的分工，更要重視各部門(mén)在生態(tài)保護(hù)上的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。鑒于生態(tài)保護(hù)的薄弱，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)各種自然資源的生態(tài)功能保護(hù)；16對(duì)自然資源法中不利于生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)的規(guī)定予以修改，提高對(duì)破壞生態(tài)功能和自然資源的違法行為的罰款數(shù)額；確定具體數(shù)額時(shí)，應(yīng)適當(dāng)考慮被處罰行為所造成的生態(tài)價(jià)值損失，而不能僅以被毀資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值作為處罰依據(jù)。 生態(tài)保護(hù)的單行法律依立法手

20、段分類，可以分出生態(tài)損害防治法、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)法、生態(tài)成本核算法、生態(tài)審計(jì)法、生態(tài)系統(tǒng)信息網(wǎng)絡(luò)控制法、生態(tài)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、生態(tài)資源分配法、生態(tài)補(bǔ)償法等諸多法律規(guī)范系統(tǒng)。這里所說(shuō)的“立法手段”，是指服務(wù)于生態(tài)保護(hù)對(duì)象的系統(tǒng)方法，比如生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、生態(tài)審計(jì)、生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。由于生態(tài)保護(hù)的立法手段是對(duì)生態(tài)保護(hù)手段（包括生態(tài)手段、經(jīng)濟(jì)手段、科技手段、管理手段等）的綜合運(yùn)用，故依據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)可以分出多種我國(guó)立法機(jī)構(gòu)已準(zhǔn)備制定或?qū)?lái)考慮制定的生態(tài)保護(hù)單行法。 我國(guó)幅員遼闊，各地的環(huán)境狀況及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平差異甚大，國(guó)家的生態(tài)保護(hù)立法只能顧及到普及性的問(wèn)題，很難照顧到各地特殊的生態(tài)保護(hù)問(wèn)題。因此，許多關(guān)于生態(tài)保護(hù)具體

21、制度的嘗試，往往通過(guò)對(duì)典型地區(qū)的試點(diǎn)立法，然后進(jìn)行全國(guó)性的推廣和立法。根據(jù)國(guó)家生態(tài)保護(hù)的立法精神及有關(guān)規(guī)定制定地方性或區(qū)域性、流域性生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)法規(guī)、規(guī)章，在我國(guó)是十分必要的。17 此外，應(yīng)開(kāi)展生態(tài)保護(hù)的要求，我國(guó)應(yīng)依法確立生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系，其中包括土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、城市與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、生物多樣性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)基因生物環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、外來(lái)入侵物種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)旅游標(biāo)準(zhǔn)、礦山生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)、地表水資源開(kāi)發(fā)生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、自然保護(hù)區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)等。 在上述法律規(guī)范基礎(chǔ)上構(gòu)建的生態(tài)保護(hù)法律框架，應(yīng)當(dāng)能夠改變?cè)猩鷳B(tài)保護(hù)立法的“點(diǎn)模式”，運(yùn)用多種立法手段，對(duì)生物多樣性、特定自然區(qū)域和

22、各類型生態(tài)系統(tǒng)予以全面保護(hù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)的立法目的。 （二）專論我國(guó)生物多樣性保護(hù)立法的完善 生物多樣性的保護(hù)是全人類的共同關(guān)切事項(xiàng)。保護(hù)生物多樣性已被提到人類的日程中來(lái)。18在法律上，根據(jù)聯(lián)合國(guó)生物多樣性公約第2條的規(guī)定，生物多樣性（Biodiversity）是指“所有來(lái)源的形形色色生物體，這些來(lái)源除其他外，包括陸地、海洋和其他水生生態(tài)系統(tǒng)及其所構(gòu)成的生態(tài)綜合體”。生物多樣性是一個(gè)內(nèi)涵十分廣泛的重要概念，包括三個(gè)層次：基因水平、物種水平、生態(tài)系統(tǒng)水平，相應(yīng)地有三種生物多樣性遺傳多樣性19，物種多樣性20，生態(tài)系統(tǒng)多樣性21。保護(hù)生物多樣性，就是要保護(hù)這種存在于生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳基因之中和之

23、間的變異性或多樣性。7 法律是生物多樣性保護(hù)最為重要、最為有效的手段，國(guó)際社會(huì)欲建立行之有效的生物多樣性保護(hù)法律制度與秩序。從瀕危野生動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約到生物多樣性公約再到卡塔赫納生物安全議定書(shū)等國(guó)際性法律文件22的生效，便體現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)對(duì)生物多樣性保護(hù)的關(guān)注。盡管這些公約/議定書(shū)本身存有缺陷或不足，在執(zhí)行過(guò)程中也有不盡人意的地方，但公約/議定書(shū)畢竟提供了全球范圍內(nèi)保護(hù)生物多樣性的法律范本。各國(guó)紛紛通過(guò)完善本國(guó)立法加強(qiáng)生物多樣性的保護(hù)。 我國(guó)是世界上生物多樣性最為豐富的國(guó)家之一，也是最早加入生物多樣性公約的國(guó)家。我國(guó)政府高度重視生物多樣性保護(hù)工作，制定并實(shí)施了一系列相關(guān)法律、法規(guī)23，基本形

24、成了保護(hù)生物多樣性的立法體系；建立、完善了生物多樣性公約履約協(xié)調(diào)機(jī)制和生物物種資源保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議制度；制定發(fā)布了中國(guó)生物多樣性保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃及相關(guān)規(guī)劃，各有關(guān)部門(mén)以此為依據(jù)，制定、實(shí)施了專項(xiàng)保護(hù)計(jì)劃。但是，我國(guó)生物多樣性保護(hù)的形勢(shì)依然嚴(yán)峻，人口增長(zhǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展正日益對(duì)我國(guó)的生物多樣性造成威脅。我國(guó)現(xiàn)有的生物多樣性保護(hù)法，遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)階段生物多樣性保護(hù)的要求，而且相關(guān)執(zhí)法也存在諸多問(wèn)題，使得原本就不完善的法律、法規(guī)得不到全面、有效的執(zhí)行。 完善我國(guó)的生物多樣性保護(hù)法，至少應(yīng)考慮如下三方面： 1完善我國(guó)生物多樣性保護(hù)立法的框架性建議 （1）對(duì)涉及生物多樣性保護(hù)的法律規(guī)范進(jìn)行清理，在立法目的

25、中明確“生物多樣性保護(hù)”，修改或廢止原有立法中與生物多樣性保護(hù)的客觀要求不相適應(yīng)的部分。 （2）完善自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理立法，提高自然保護(hù)區(qū)管理能力與建設(shè)水平。 建立自然保護(hù)區(qū)和國(guó)家公園，就地保護(hù)特定自然區(qū)域的生物及其生態(tài)系統(tǒng)，是保護(hù)生物多樣性的傳統(tǒng)方式。生物多樣性保護(hù)雖然不能僅著眼于自然保護(hù)區(qū)的管理，但是，這一傳統(tǒng)方式不應(yīng)被忽視，仍應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化，并推陳出新，與時(shí)俱進(jìn)。 我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的第十一個(gè)五年規(guī)劃中，明確提出要推進(jìn)形成優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類主體功能區(qū)，其中限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)的載體就是生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)。我國(guó)現(xiàn)有十七個(gè)具有全球保護(hù)意義的生物多樣性關(guān)鍵地區(qū)，絕

26、大多數(shù)分布在限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)的區(qū)域內(nèi)。因此，要通過(guò)加強(qiáng)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)區(qū)的法制建設(shè)，將生物多樣性保護(hù)納入到該區(qū)域國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的格局中，將生物多樣性保護(hù)作為完善區(qū)域政策和績(jī)效評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。 我國(guó)應(yīng)實(shí)施全國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，提高自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)水平。具體目標(biāo)是：對(duì)現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)的范圍和功能區(qū)劃進(jìn)行優(yōu)化；加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高監(jiān)測(cè)與研究水平，重視對(duì)自然保護(hù)區(qū)周邊資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)的監(jiān)控引導(dǎo)；制定自然保護(hù)區(qū)資源狀況的調(diào)查和信息公布相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度，全面提升自然保護(hù)區(qū)和各級(jí)有關(guān)主管部門(mén)的管理能力；科學(xué)規(guī)劃自然保護(hù)區(qū)布局，加強(qiáng)對(duì)新建自然保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)，在尚未得到有效保護(hù)的典型生態(tài)系

27、統(tǒng)、國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物集中分布區(qū)域及自然遺跡地，優(yōu)先建立自然保護(hù)區(qū)，逐步形成完善的自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系。 （3）重視對(duì)生物多樣性典型地區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)的保護(hù)。我國(guó)應(yīng)該針對(duì)不同地區(qū)獨(dú)特的自然條件和生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，制定區(qū)域性立法，對(duì)生物多樣性典型地區(qū)予以專門(mén)保護(hù)。比如，在生物多樣性集中且豐富的西南地區(qū)應(yīng)注重區(qū)域性生態(tài)保護(hù)立法，做好對(duì)重點(diǎn)資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)保護(hù)；而在生物品種珍稀、瀕危的西北地區(qū)，除了在立法上加強(qiáng)保護(hù)外，還應(yīng)該滿足修復(fù)物種生存環(huán)境、恢復(fù)種群數(shù)量的需求。各級(jí)環(huán)保部門(mén)要會(huì)同有關(guān)部門(mén)優(yōu)先在生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)分期劃定一批禁采區(qū)、禁墾區(qū)、禁伐區(qū)和禁牧區(qū)。在生態(tài)敏感區(qū)和脆弱區(qū)加強(qiáng)環(huán)境污染控制，特

28、別是加強(qiáng)危險(xiǎn)化學(xué)品和危險(xiǎn)廢物的管理。 （4）落實(shí)公眾參與原則，建立、完善公眾參與的制度和機(jī)制，不斷拓展公眾參與生物多樣性保護(hù)的途徑和方式。生物多樣性與人們的生活息息相關(guān)，生物多樣性保護(hù)離不開(kāi)公眾的參與。要積極發(fā)揮志愿者和非政府組織的作用，使更多的人意識(shí)到生物多樣性對(duì)人類生存的重要性，認(rèn)識(shí)到生物多樣性是重要的資源、是維護(hù)生態(tài)安全的重要保障。 （5）開(kāi)展生物物種資源保護(hù)和管理宣傳教育，加強(qiáng)與其他國(guó)家、國(guó)際組織在保護(hù)生物多樣性事業(yè)上的合作與交流，積極學(xué)習(xí)、借鑒國(guó)外保護(hù)生物多樣性立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善本國(guó)立法，推動(dòng)我國(guó)及全球生物多樣性保護(hù)工作的發(fā)展。 2防治外來(lái)物種入侵的法制建設(shè) 防治外來(lái)物種入侵是我國(guó)

29、生物多樣性保護(hù)中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)。 針對(duì)近年來(lái)外來(lái)物種入侵對(duì)我國(guó)生態(tài)造成的危害，我國(guó)應(yīng)當(dāng)盡早將防治外來(lái)物種入侵法納入國(guó)家立法計(jì)劃。 在立法時(shí)，應(yīng)充分考慮到外來(lái)入侵物種傳入的各個(gè)環(huán)節(jié)，針對(duì)每一種入侵物種可能傳入的途徑制定相應(yīng)的法制管理對(duì)策，特別是針對(duì)生物引種、交通運(yùn)輸、國(guó)際貨物貿(mào)易、出入境旅游等方面加強(qiáng)監(jiān)督管理。例如，在從國(guó)外引進(jìn)動(dòng)植物時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)該物種引入目的、動(dòng)植物種類、數(shù)量、引入地方、種植面積、可能的擴(kuò)散地區(qū)等加強(qiáng)監(jiān)管，既要防止引進(jìn)的物種對(duì)本地物種帶來(lái)危害，也要防止它們自身變成新的有害物種。我國(guó)應(yīng)通過(guò)立法加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)基因生物體、病原微生物的監(jiān)控管理，努力將轉(zhuǎn)基因生物及其產(chǎn)品在生產(chǎn)、轉(zhuǎn)運(yùn)、銷售和使用

30、過(guò)程中，可能對(duì)生物多樣性的影響降低到最低水平。 為了提高法律的科學(xué)性，應(yīng)當(dāng)在充分的科學(xué)研究和信息收集整理的基礎(chǔ)上，制定我國(guó)外來(lái)入侵物種的控制管理名錄和評(píng)估方法。從維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的角度出發(fā)，對(duì)外來(lái)物種引入的評(píng)估和審批制度予以完善，對(duì)外來(lái)入侵物種的處理措施以及外來(lái)入侵物種損失補(bǔ)償制度等作出明確的規(guī)定，并盡快建立科學(xué)有效的控制外來(lái)物種入侵應(yīng)急機(jī)制。 我國(guó)應(yīng)盡快規(guī)范外來(lái)物種引進(jìn)審批程序，在立法的基礎(chǔ)上建立外來(lái)入侵物種生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，制定科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過(guò)程中，不僅要考慮如動(dòng)物感染發(fā)病造成的損失和對(duì)公共衛(wèi)生的影響等直接后果，還要考慮各種間接后果，如危害因素監(jiān)測(cè)控制的費(fèi)用及補(bǔ)償費(fèi)用、潛在

31、的貿(mào)易損失以及對(duì)環(huán)境的不利影響等。 由于外來(lái)生物入侵威脅到社會(huì)的方方面面，僅靠某一個(gè)或幾個(gè)部門(mén)防治是不夠的。我國(guó)應(yīng)成立包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、檢疫、衛(wèi)生、司法、科研等國(guó)家主管部門(mén)在內(nèi)的統(tǒng)一管理協(xié)調(diào)委員會(huì)，從國(guó)家利益的高度全面控制外來(lái)入侵物種，不斷提高監(jiān)督管理水平。 3我國(guó)遺傳資源獲取與惠益分享法制的完善 遺傳資源問(wèn)題，將是21世紀(jì)國(guó)際環(huán)境法的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。24我國(guó)擁有極為豐富的遺傳資源，但近年來(lái)也成為發(fā)達(dá)國(guó)家生物技術(shù)公司進(jìn)行生物剽竊的主要對(duì)象國(guó)，遺傳資源流失現(xiàn)象非常嚴(yán)重。目前，我國(guó)關(guān)于保護(hù)遺傳資源的法律制度極其薄弱。在遺傳資源獲取與惠益分享領(lǐng)域，我國(guó)雖然初步形成了以各單項(xiàng)生物資源法為主體的法律框

32、架，以多部門(mén)分工分級(jí)負(fù)責(zé)為特點(diǎn)的體制框架以及以所有權(quán)、采集、交易和外國(guó)人準(zhǔn)入制度為核心的制度框架，實(shí)踐中也出現(xiàn)了通過(guò)合同式安排以及自律性調(diào)整的情況，但從總體上看這一公法管制框架較為粗糙，尚缺乏明確的管制要求，對(duì)惠益分享活動(dòng)也缺乏足夠的引導(dǎo)與指示，不能滿足我國(guó)遺傳資源獲取與惠益分享管制的客觀需要，亟待完善和加強(qiáng)。為了維護(hù)我國(guó)在遺傳資源獲取與惠益分享方面的利益，我國(guó)應(yīng)當(dāng)以本國(guó)的基本國(guó)情和法制現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，結(jié)合遺傳資源獲取與惠益分享管制的基本原理與各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，著重從以下方面完善我國(guó)遺傳資源獲取與惠益分享的法制。 在遺傳資源獲取與惠益分享方面，我國(guó)應(yīng)選擇“公法管制為基礎(chǔ)，私法調(diào)整為輔助、自律管制作補(bǔ)充”的

33、綜合管制模式。確定“合理限制為主，適當(dāng)鼓勵(lì)為輔”的管制導(dǎo)向。制定一項(xiàng)關(guān)于遺傳資源獲取與惠益分享的專門(mén)性行政法規(guī)。 我國(guó)應(yīng)在專門(mén)立法中規(guī)定法定監(jiān)管、便利獲取、多元參與、分類管理和透明管理等管制原則。 增設(shè)跨部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（改組后的“生物物種資源保護(hù)部際聯(lián)席會(huì)議”），建立以國(guó)家環(huán)保總局牽頭協(xié)調(diào)主管、各部門(mén)分工負(fù)責(zé)的管理體制。 除了完善國(guó)內(nèi)法制之外，我國(guó)還應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地參加主要國(guó)際論壇中關(guān)于此類議題的討論和談判，同時(shí)不斷加強(qiáng)國(guó)內(nèi)在遺傳資源獲取與惠益分享方面的能力建設(shè)。25 【作者簡(jiǎn)介】 梅宏，男，中國(guó)海洋大學(xué)，研究方向：環(huán)境法，海洋法。 【注釋】 1 汪勁環(huán)境法學(xué)M北京：北京大學(xué)出版社，2006，1

34、21 2 謝校初等從1998 年洪災(zāi)中分析我國(guó)生態(tài)保護(hù)立法的不足與完善J. 湖南教育學(xué)院學(xué)報(bào)，1999(3) 3 趙繪宇生態(tài)系統(tǒng)管理法律研究M上海：上海交通大學(xué)出版社，2006，1-24，97-157 4 施立明，賈旭，胡志昂遺傳多樣性A陳靈芝中國(guó)的生物多樣性現(xiàn)狀及其保護(hù)對(duì)策M(jìn)北京：科學(xué)出版社，2003，33 5 秦天寶遺傳資源獲取和惠益分享的法律問(wèn)題研究M武漢：武漢大學(xué)出版社，2006，26 6 人大代表建議將森林法修改為森林生態(tài)保護(hù)法N中國(guó)綠色時(shí)報(bào)，2005-03-03 【參考文獻(xiàn)】 基金項(xiàng)目：中國(guó)海洋發(fā)展研究中心科研項(xiàng)目“海上溢油引起的生態(tài)損害法律問(wèn)題研究”，課題編號(hào)：AOCQN2008

35、12。 1 我國(guó)憲法第26條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害?！边@一規(guī)定為我國(guó)的生態(tài)保護(hù)提供了憲法依據(jù)。 2 我國(guó)環(huán)境保護(hù)法第三章“保護(hù)和改善環(huán)境”，特別是其中第19條和第22條、第23條，具體規(guī)定了生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容。 3 鑒于生態(tài)各要素與自然資源具有重合性的特征，因此有關(guān)生態(tài)保護(hù)的法律規(guī)范也大多確立于自然資源法之中。需要明確的是，自然資源法本屬于傳統(tǒng)物權(quán)法的范疇，因此自然資源法有關(guān)生態(tài)保護(hù)的規(guī)范只是零星和散在的，它們對(duì)生態(tài)的保護(hù)也是間接通過(guò)對(duì)自然資源的保護(hù)而實(shí)現(xiàn)的。參見(jiàn)1. 4 對(duì)生態(tài)保護(hù)做出規(guī)定的其它法律包括但不限于農(nóng)業(yè)法、畜牧法等；對(duì)生態(tài)保護(hù)做出規(guī)定的行政法規(guī)包

36、括但不限于自然保護(hù)區(qū)條例、瀕危野生動(dòng)植物進(jìn)出口管理?xiàng)l例等；對(duì)生態(tài)保護(hù)做出規(guī)定的行政規(guī)范性文件包括但不限于國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的通知、關(guān)于發(fā)布商業(yè)性經(jīng)營(yíng)利用馴養(yǎng)繁殖技術(shù)成熟的梅花鹿等54種陸生野生動(dòng)物名單的通知等。 5 我國(guó)已簽署、加入的生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的國(guó)際公約有生物多樣性公約、保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約、生物多樣性公約卡塔赫納生物安全議定書(shū)、防止外來(lái)入侵種導(dǎo)致生物多樣性喪失的指南、瀕危野生動(dòng)植物物種國(guó)際貿(mào)易公約等。根據(jù)我國(guó)的法律體制，我國(guó)締結(jié)或者參加的國(guó)際條約，也是我國(guó)法律體系的一部分。而且，國(guó)際條約的規(guī)定在與國(guó)內(nèi)相關(guān)立法的規(guī)定發(fā)生沖突時(shí)，優(yōu)先適用。 6 值得一提的是，我國(guó)的海洋環(huán)境保

37、護(hù)法采用了綜合性環(huán)境立法模式，融海洋環(huán)境污染防治、海洋生態(tài)保護(hù)和海洋資源管理等于一體，體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)管理思想。 7 生態(tài)保護(hù)法不僅要堅(jiān)持環(huán)境法基本原則，還應(yīng)當(dāng)確立其特殊的立法原則，如堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)并舉原則，堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、綜合決策、合理開(kāi)發(fā)原則，預(yù)防、保護(hù)和保全原則，開(kāi)發(fā)者保護(hù)、利用者補(bǔ)償、破壞者恢復(fù)原則，生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益相統(tǒng)一原則等。 8 生態(tài)保護(hù)法特有的法律制度、措施，主要包括：建立生態(tài)保護(hù)的管理體制；確立生態(tài)指標(biāo)體系制度、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度、生態(tài)狀況普查與預(yù)警制度；加強(qiáng)自然資源考核、規(guī)劃和管理，做好生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)、治理工作；建立生態(tài)保護(hù)與監(jiān)管制度；建立生態(tài)保護(hù)與建設(shè)的審計(jì)制度

38、；加強(qiáng)對(duì)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)的保護(hù)、建設(shè)、管理和監(jiān)督；重視對(duì)生物多樣性典型地區(qū)和生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)的保護(hù)；加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的科技支持能力，引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新生態(tài)化；加強(qiáng)生態(tài)科技經(jīng)費(fèi)的投入，推動(dòng)生態(tài)科研成果的轉(zhuǎn)化；加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的宣傳教育，提高全民的生態(tài)保護(hù)意識(shí)，完善生態(tài)損害的舉報(bào)和聽(tīng)證制度，保障公眾參與生態(tài)保護(hù)；明確資源開(kāi)發(fā)單位及其負(fù)責(zé)人的生態(tài)保護(hù)責(zé)任，實(shí)行嚴(yán)格的考核、獎(jiǎng)罰制度；加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的處罰制度，對(duì)嚴(yán)重破壞生態(tài)的單位和個(gè)人，根據(jù)情節(jié)輕重，分別給予行政處分、經(jīng)濟(jì)處罰和刑事制裁。 9 對(duì)盜伐林木罪的最高處刑，由原刑法按盜竊罪可判“10 年以上有期徒刑，無(wú)期徒刑或者死刑，”降為可判“7 年以上有期徒刑”。這一修改顯然減輕了對(duì)盜伐林木犯罪的打擊力度。 10 在專章規(guī)定破壞生態(tài)要素的各種犯罪時(shí)，單獨(dú)規(guī)定破壞生態(tài)、情節(jié)特別嚴(yán)重的犯罪，并加以重罰，是眾多國(guó)家的共同作法。例如1996 年通過(guò)的俄羅斯聯(lián)邦刑法典，在第9 編危害公共安全和社會(huì)秩序的犯罪第26 章，專門(mén)規(guī)