淺議行政協(xié)議的概念行政協(xié)議概念

1、淺議行政協(xié)議的概念行政協(xié)議概念行政協(xié)議一詞有多種稱謂。從學界看，國內(nèi)外學者有不同的 叫法。在德國叫行政契約，在英美國家叫政府合同，在我國 臺灣地區(qū)叫行政契約，在我國大陸地區(qū)叫行政協(xié)議、行政合 同。本站為大家?guī)淼臏\議行政協(xié)議的概念，希望能幫助到 大家！淺議行政協(xié)議的概念前言隨著我國政府法治化建設(shè)進程加快，公民權(quán)利意識和法 治觀念的逐步增強，社會和行政管理體制、機制也在不斷 向現(xiàn)代化社會轉(zhuǎn)型。在給付行政、服務(wù)行政的快速發(fā)展的背 景下，行政機關(guān)單方、命令式的傳統(tǒng)行政管理方式，也正逐 漸向協(xié)商、合作式的方向轉(zhuǎn)變，在行政行為方式上更加重視 相對人的參與。行政協(xié)議將私法領(lǐng)域的合同制度引入了公法領(lǐng)域，是現(xiàn)

2、 代社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，在行政實務(wù)中早已被認可并得到迅 速發(fā)展。以行政協(xié)議方式達成行政管理目標也成為我國政府 依法行政的重要手段和方式。行政協(xié)議中行政機關(guān)的單方解 除權(quán)一直是備受關(guān)注的問題。本次法律講堂的主講人周珍宇 圍繞行政協(xié)議的特征、行政機關(guān)如何合法地行使單方解除權(quán) 等方面分享了淺析行政協(xié)議的單方解除這一課題，主要 是從以下幾個方面進行探討：一、行政協(xié)議概述(一) 行政協(xié)議的含義202X年最髙人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題 的規(guī)定第一條明確了行政協(xié)議的含義，即行政機關(guān)為了實 現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標，與公民、法人或者其他組織 協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議。(二) 行政協(xié)

3、議的性質(zhì)行政協(xié)議作為一種新型且重要的行政管理和公共服務(wù) 方式，既有行政性又有契約性。因其是實現(xiàn)行政管理和公共 服務(wù)的一種方式而具有行政性，又因其是協(xié)商一致簽訂而與 民事合同接近。但由于行政協(xié)議是行政機關(guān)為了履行法定職 責而釆取的一種行政管理方式，所以其性質(zhì)仍屬于行政行 為。1行政協(xié)議具有行政性，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：(1) 締結(jié)行政協(xié)議必須是為了實現(xiàn)一定的行政管理目標, 必然引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或終止。如果行政機關(guān) 基于一定的民事行為締結(jié)合同，則屬于民事合同。(2) 行政協(xié)議作為一種行政管理手段，行政機關(guān)享有行 政優(yōu)益權(quán)。包括對行政協(xié)議履行的指導與監(jiān)督權(quán)、行政機關(guān) 單方享有行政協(xié)議的

4、變更、解除權(quán)等。如在國有土地使用權(quán) 出讓合同中，行政主體具有監(jiān)督土地的使用、因公共利益需 要而可以提前收回土地等。2. 行政協(xié)議具有契約性(1) 行政協(xié)議締結(jié)的前提是雙方合意。盡管行政機關(guān)在 行政協(xié)議締結(jié)過程中處于主導地位，但行政協(xié)議的相對人仍 享有決定是否簽訂協(xié)議、協(xié)議的履行方式、履行期限、報酬 支付方式等問題協(xié)商的權(quán)利。(2) 行政協(xié)議雙方都受到行政協(xié)議的約束。行政協(xié)議一 經(jīng)成立生效，協(xié)議雙方都應(yīng)當嚴格按照約定履行。行政機關(guān) 不得濫用行政優(yōu)益權(quán)，相對人不能怠于履行或不適當履行合 同，否則，違反協(xié)議約定的一方將承擔相應(yīng)的責任。(三) 行政協(xié)議的內(nèi)涵1主體要件：行政協(xié)議是行政主體為了實現(xiàn)行政管

5、理目 標而簽訂的，因此，當事人中必有一方主體是行政主體。這 是區(qū)別于民事合同的重要識別特征。2. 目的要件：訂立行政協(xié)議的目的是行政機關(guān)為實現(xiàn)公 共利益或者行政管理目標。如為了修建道路、橋梁、機場等 公共設(shè)施，行政主體與企業(yè)簽訂的共同投資建設(shè)合同等。維 護公共利益或者實現(xiàn)行政管理目標始終貫穿于行政協(xié)議的 簽訂、履行過程之中。3. 職責要件：行政協(xié)議是行政機關(guān)在法定職責和權(quán)限范 圍內(nèi)訂立，如果行政機關(guān)訂立行政協(xié)議不是為了履行其法定 職責，那么該協(xié)議就不屬于行政協(xié)議。4. 內(nèi)容要件：協(xié)議的內(nèi)容就是要確定當事人雙方的權(quán)利 義務(wù)。行政協(xié)議是協(xié)議當事人雙方形成行政法律關(guān)系，確定 行政法上權(quán)利義務(wù)。行政協(xié)

6、議中雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系并非完全 對等，是一種管理與被管理的關(guān)系。（四）行政協(xié)議的類型2014年中華人民共和國行政訴訟法修訂首次將行政 協(xié)議納入受案范圍。第十二條第一款第（十一）項：認為行政 機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府 特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的。最高人 民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定第二條規(guī)定: 公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的， 人民法院應(yīng)當依法受理：（一）政府特許經(jīng)營協(xié)議；（二）土地、 房屋等征收征用補償協(xié)議；（三）礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用 權(quán)出讓協(xié)議；（四）政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié) 議；（五）符合本規(guī)定第一條

7、規(guī)定的政府與社會資本合作協(xié) 議；（六）其他行政協(xié)議。由上述規(guī)定可知，行政協(xié)議的類型主要有政府特許經(jīng)營 協(xié)議、土地房屋等征收征用補償協(xié)議、礦業(yè)權(quán)等國有自然資 源使用權(quán)出讓協(xié)議、政府投資的保障性住房的租賃、買賣等 協(xié)議及符合行政協(xié)議含義的政府與社會資本合作協(xié)議等。二、行政機關(guān)的單方解除權(quán)（一）行使單方解除權(quán)的依據(jù)行政主體簽訂行政協(xié)議是實現(xiàn)行政管理目標，維護公共 利益。因此，行政主體對行政協(xié)議的履行享有行政優(yōu)益權(quán)。 行政優(yōu)益權(quán)指的是國家為了保障行政主體有效地行使職權(quán)、 履行職責，賦予行政主體職務(wù)上或物質(zhì)上的優(yōu)先條件和物質(zhì) 保障條件，其主要目的在于保障行政協(xié)議的順利履行和公共 利益的實現(xiàn)。具體體現(xiàn)為對

8、合同履行的監(jiān)督權(quán)、指揮權(quán)、單 方變更權(quán)和解除權(quán)。行政機關(guān)在行政協(xié)議中的單方解除權(quán)是指行政機關(guān)所 特有的、不受相對人意志控制的僅憑行政機關(guān)單方意志即可 解除協(xié)議的權(quán)力。（二）公共利益是法定的可單方解除的情形之一1. 相關(guān)法律規(guī)定最髙人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī) 定第十六條第一款規(guī)定在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn) 嚴重損害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、 解除協(xié)議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，人民法院經(jīng) 審理認為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求；給原告造 成損失的，判決被告予以補償。上述明確規(guī)定損害社會公共 利益的，行政機關(guān)可以單方解除行政協(xié)議。因為行政機關(guān)的單方解除

9、權(quán)關(guān)系到相對方當事人的利 益與社會公共利益，因此不能隨意行使。要在符合規(guī)定的條 件時才能對行政協(xié)議予以解除。若條件規(guī)定過于寬泛，則有 放任行政機關(guān)濫用職權(quán)之嫌；若規(guī)定過于嚴苛，則不利于行 政目標實現(xiàn)。因此，明確界定單方解除權(quán)的行使條件，對于 行政管理目標的實現(xiàn)以及督促行政機關(guān)依法行政都有重要 意義。2. 如何界定公共利益公共利益作為一個不確定法律概念，其內(nèi)涵外延均具有 高度模糊性，如何界定至關(guān)重要。從歷年法律的修訂可以得 知，2014年修訂的中華人民共和國行政訴訟法將行政協(xié) 議案件首次納入法院的受案范圍，2015年頒布的最高人民 法院關(guān)于適用中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋 （法2015

10、） 9號，以下簡稱適用解釋）規(guī)定行政機關(guān)對 因公共利益需要或者其他法定理由可以行使單方變更或解 除權(quán)。適用解釋對于明晰行政協(xié)議單方變更或解除權(quán)的 行使條件有著里程碑式的意義。適用解釋實施前：法院采取事實上的公共利益需要 解釋方式。事實上的公共利益需要，是指行政機關(guān)可以直接 依據(jù)案件事實自行判斷有關(guān)情形是否涉及公共利益需要。對公共利益的解釋主觀性較強。崔邦安案中，二審法院認為：被上訴人根據(jù)群眾舉報, 經(jīng)調(diào)查核實崔邦安不符合移民安置條件。但由于被上訴人工 作的失誤和上訴人自己的過錯，被上訴人已與崔邦安簽訂了 保險安置合同，該合同的履行已有損于公共利益，即將 國家用于安置移民的經(jīng)費使用到不應(yīng)當給予安

11、置的對象上。 此處的公共利益并非一個抽象概念，而是由行政機關(guān)根據(jù)案 件具體事實分析后作出的判斷，認定崔邦安冒領(lǐng)安置費這一 行為損害了公共利益。法院借助具體事實對特定情形下的公 共利益需要作了直接解釋，由此認為行政機關(guān)以公共利益需 要單方解除協(xié)議并無不當。法院認為：行政機關(guān)可以自由地判斷個案情形是否已然 涉及公共利益，對公共利益的解釋主觀性較強。適用解釋實施后：法院以法律規(guī)定的公共利益需要 解釋替代事實上的公共利益需要。法律規(guī)定的公共利益需要, 是指個案中的公共利益需要存在現(xiàn)實的法律依據(jù)，至少是法 律的初步規(guī)定，而非完全由行政機關(guān)自行決斷。國有土地上房屋征收與補償條例（以下簡稱條例） 第8條規(guī)定

12、了市、縣級人民政府有權(quán)出于國防和外交、基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建等 公共利益需要作出房屋征收決定。該法中，公共利益經(jīng)法律 的初步解釋，具象化為五種類型化的公共利益。公共利益的 概念不再是完全無跡可尋。在涉及房屋征收的行政協(xié)議糾紛 案件中，對行政機關(guān)行使單方變更或解除行政協(xié)議是否符合 公共利益需要進行審查時，即可適用該法條中類型化的公共 利益來判斷。適用的法律規(guī)范既包括憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī) 章等，也包括行政規(guī)范性文件。如劉巖興案中，法院依據(jù)嗓 州市釆砂管理專項整治工作實施方案相關(guān)規(guī)定，認為被告 嗓州市水利水電局未履行順延涉案2號標段采砂權(quán)期限的行 為，系因公

13、共利益需要，并不違法。法官沒有簡單地通過對事實的自由心證直接對個案中 的公共利益下定義，而是先通過尋找關(guān)聯(lián)法規(guī)范，借規(guī)范之 手解釋個案中可能存在什么樣的公共利益（即公共利益的初 步類型化），再判斷個案中出現(xiàn)的情形是否符合前述已類型 化的公共利益需要。相較于事實上的公共利益需要解釋而言, 法律規(guī)定的公共利益需要解釋以法律規(guī)范作依托，其客觀性 和說服力更強。（三）其他可以行使單方解除權(quán)的情形1情勢變更因行政協(xié)議的訂立與履行是為了實現(xiàn)國家行政管理目 標與社會公共利益，當該協(xié)議不再符合公共利益需要時，若 不予解除，則會給社會公共利益帶來更大的損害。因此，行政主體可根據(jù)情況的變化在職權(quán)范圍內(nèi)對合同 的解

14、除進行裁量。當然，該裁量權(quán)的行使仍應(yīng)以國家行政管 理與公共利益為衡量標準。2.法律規(guī)定或國家政策的變動當法律規(guī)范的變動導致行政協(xié)議所設(shè)定的權(quán)利義務(wù)不 符合法律規(guī)定時，行政機關(guān)基于履行法定職責的需要可以單 方、變更解除政府特許經(jīng)營協(xié)議。在行政協(xié)議訂立后或在履行過程中，當作為訂立行政協(xié) 議依據(jù)的政策發(fā)生變化而使行政協(xié)議的履行不可能或沒有 必要時，行政主體可單方面解除行政協(xié)議，以符合國家政策 的要求。三、行使單方解除權(quán)應(yīng)程序合法（一）合法行使單方解除權(quán)的法律規(guī)定最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī) 定第十條 被告對于自己具有法定職權(quán)、履行法定程序、 履行相應(yīng)法定職責以及訂立、履行、變更、解除

15、行政協(xié)議等 行為的合法性承擔舉證責任。第十一條人民法院審理行政協(xié)議案件，應(yīng)當對被告訂 立、履行、變更、解除行政協(xié)議的行為是否具有法定職權(quán)、 是否濫用職權(quán)、適用法律法規(guī)是否正確、是否遵守法定程序、 是否明顯不當、是否履行相應(yīng)法定職責進行合法性審查。（二）單方解除行政協(xié)議應(yīng)符合相應(yīng)程序1. 解除主體適格一般來說，簽訂行政協(xié)議的一方主體為有權(quán)解除協(xié)議的 行政機關(guān)。但是，不排除簽訂協(xié)議時存在行政授權(quán)和行政委 托的情形；也不排除協(xié)議簽訂者與實際履行者不一致的情形。 因此，行使單方解除權(quán)時要注意行政主體。2. 事前告知行政協(xié)議既有行政性，也有合同性，應(yīng)遵循合同法 中關(guān)于告知解約的相關(guān)規(guī)定。行政機關(guān)在享有強

16、制解除協(xié)議 權(quán)利的同時，應(yīng)當履行基本的告知義務(wù)，告知對方解除協(xié)議 的原因及能否釆取措施予以克服，以保證對方的陳述申辯、 提出異議、尋求救濟等權(quán)利，進而體現(xiàn)出程序的合法性和正 當性、體現(xiàn)出比民商事合同更加嚴苛的注意義務(wù)。事前告知和說明理由應(yīng)包含以下兩個內(nèi)容。第一，應(yīng) 以合同標的大小和規(guī)模為標準，酌情提前告知相對人。第二， 必須在告知中載明單方面行使解除權(quán)的法律依據(jù)及理由。3. 保障聽證的權(quán)利行政聽證早已在我國行政程序制度中扎根和發(fā)展，在行 政處罰等領(lǐng)域已經(jīng)廣泛實施。聽證制度的目的在于通過準 司法程序，聽取相對人的辯解和申訴，給予相對人闡述切身 情況的權(quán)利，并且有利于行政機關(guān)正確作出行政行為。而

17、將聽證制度引入行政協(xié)議領(lǐng)域，將有助于保障相對人在協(xié)議 中的合同利益。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法第二十五條主管 部門應(yīng)當建立特許經(jīng)營項目的臨時接管應(yīng)急預(yù)案。對獲得特 許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)取消特許經(jīng)營權(quán)并實施臨時接管的，必須按 照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進行，并召開聽證會。4. 依法補償行政協(xié)議一般為涉及金額較大，行政相對人可能會投資 較多，當行政機關(guān)因公共利益或其他情形單方解除行政協(xié)議 時，會損害相對人的合法權(quán)益，依法應(yīng)予補償。最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī) 定第十六條在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn)嚴重損害國 家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的 行政行為后，原告請求撤銷該

18、行為，人民法院經(jīng)審理認為該 行為合法的，判決駁回原告訴訟請求；給原告造成損失的， 判決被告予以補償。四、行政機關(guān)不能濫用單方解除權(quán)-案例解析（20XX）最高法行申3564號中華人民共和國最髙人民法 院行政裁定書湖北草本工房飲料有限公司、荊州經(jīng)濟技術(shù) 開發(fā)區(qū)管理委員會經(jīng)貿(mào)行政管理（內(nèi)貿(mào)、外貿(mào)）（一）基本案情：荊州開發(fā)區(qū)管委會與草本工房有限公司 簽訂招商項目投資合同，欲通過招商引資手段促進地區(qū) 經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展。協(xié)議對草本工房項目的投資金額與投資方 式，以及草本工房以出讓方式獲取投資項目所需土地使用權(quán) 等予以約定，同時還約定若一方違約或者未實現(xiàn)承諾，給對 方造成經(jīng)濟擴失，應(yīng)負賠償責任；若因違約或者不

19、適當履行 承諾可能給對方造成重大損失，或者致使合同無法繼續(xù)履行 時，對方有權(quán)解除合同，并追究賠償責任。后來，因草本工 房一期工程出現(xiàn)了嚴重的質(zhì)量問題，荊州市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān) 督站對工程承包方下運工程停工通知書。此后該建設(shè)工 程項目一直處于停工或者半停工狀態(tài)，草本工房對投資項目 也再沒有后續(xù)資金投入。在經(jīng)歷四年的項目停滯后，荊州開 發(fā)區(qū)管委會對草本工房作出合同自行終止通知書并予以 送達。一審二審法院認為：招商項目投資合同及補充合 同是荊州開發(fā)區(qū)管委會出于行使行政管理職能、完成行政 管理目標而簽訂，屬于行政協(xié)議。在行政協(xié)議的履行過程中， 行政機關(guān)享有優(yōu)益權(quán)，可以基于行政管理和公共利益的需要 變更或解

20、除協(xié)議，不必征得合同相對方的同意。本案中，荊 州開發(fā)區(qū)管委會為了更好地實現(xiàn)投資開發(fā)目的以及行政管 理的需要，行使行政優(yōu)益權(quán)作出合同自行終止通知書， 單方終止與草本工房有限公司所簽訂的招商項目投資合同 及補充合同，該行為合法有效，雙方簽訂的行政協(xié)議至 此依法予以解除。再審法院認為：草本工房與荊州開發(fā)區(qū)管委會簽訂的投 資合同明確約定，如一違約或不適當履行承諾可能給對方造 成重大損失，或者致使合同無法繼續(xù)履行時，對方當事人有 權(quán)解除本合同，并追究賠償責任。根據(jù)原審法院所查明的事 實，草本工房已經(jīng)取得國有土地使用權(quán)，但是在長達六年之 后，該宗土地仍然處于閑置狀態(tài)，且投資項目也一直沒有正 式啟動，草本工

21、房也沒有按約定繳納相應(yīng)稅收，致使合同目 的不能實現(xiàn)。草本工房的行為已符合合同約定的解除條件， 荊州開發(fā)區(qū)管委會據(jù)此作出合同自行終止通知書，符合 合同法第93條第2款的規(guī)定，同時也符合投資合同的約定。行政機關(guān)既然選擇以締結(jié)行政協(xié)議的方式替代單方行 政行為，則應(yīng)于締結(jié)協(xié)議后，切實避免再以單方行政行為徑 令協(xié)議相對方無條件接受權(quán)利義務(wù)變動。如果出爾反爾，不 僅顯失公平，亦違背雙方當初以行政協(xié)議而不是單方行政行 為來形塑當事人之間法律關(guān)系的合意基礎(chǔ)。固然，基于行政 協(xié)議和行政管理的公共利益目的，應(yīng)當賦予行政機關(guān)一定的 單方變更權(quán)或解除權(quán)，但這種行政優(yōu)益權(quán)的行使，通常須受 到嚴格限制。首先，必須是為了防

22、止或除去對于公共利益的 重大危害；其次，當作出單方調(diào)整或者單方解除時，應(yīng)當對 公共利益的具體情形作出釋明；再次，單方調(diào)整須符合比例 原則，將由此帶來的副作用降到最低；最后，應(yīng)當對相對人 由此造成的損失依法或者依約給予相應(yīng)補償。尤為關(guān)鍵的是, 行政優(yōu)益權(quán)是行政機關(guān)在合同法的框架之外作出的單方 處置，也就是說，行政協(xié)議本來能夠依照約定繼續(xù)履行，只 是出于公共利益考慮才人為地予以變更或解除。如果是因為 相對方違約致使合同目的不能實現(xiàn)，行政機關(guān)完全可以依照 合同法的規(guī)定或者合同的約定采取相應(yīng)的措施，尚無行 使行政優(yōu)益權(quán)的必要。程序方面，再審申請人提出荊州開發(fā)區(qū)管委會作出合 同自行終止通知書的行為，其目

23、的不是民事合同守約方為 維護自身權(quán)益而進行的自我救濟，而是行使行政優(yōu)益權(quán)單方 解除協(xié)議，卻沒有告知并給予草本工房有限公司陳述、申辯 等權(quán)益，屬程序違法。但本院注意到，荊州開發(fā)區(qū)管委會作 出合同自行終止通知書，并非基于行政優(yōu)益權(quán)，仍是在 合同法規(guī)定和合同約定的框架內(nèi)行事。 再審申請 人與荊州開發(fā)區(qū)管委會簽訂的招商項目投資合同及補 充合同中亦未約定一方在解除合同之前要聽取對方的陳述 和申辯。從側(cè)面說明行政主體行使單方解除權(quán)時應(yīng)給予陳述、 申辯等權(quán)益。（二）案例評析行政協(xié)議單方解除應(yīng)符合以下特點：1合目的性行政優(yōu)益權(quán)的行使，通常須受到嚴格限制。首先，必須 是為了防止或除去對于公共利益的重大危害；其次

24、，當作出 單方調(diào)整或者單方解除時，應(yīng)當對公共利益的具體情形作出 釋明；再次，單方調(diào)整須符合比例原則，將由此帶來的副作 用降到最低；最后，應(yīng)當對相對人由此造成的損失依法或者 依約給予相應(yīng)補償。2.合限度性行政主體在行政協(xié)議中處于主導地位，但行政主體不能 濫用解除權(quán)，不得與法律規(guī)定相抵觸，也不能違背誠實信用 原則。在行政主體與相對人發(fā)生爭議時，行政機關(guān)不得在缺 乏事實和法律依據(jù)的情況下，任意作出解釋（包括但不限于 限縮自身義務(wù)和加重相對人的義務(wù)）。3.法律優(yōu)先行政解除權(quán)是行政機關(guān)在合同法的框架之外作出的 單方處置，也就是說，行政協(xié)議本來能夠依照約定繼續(xù)履行， 只是出于公共利益考慮才人為地予以變更或

25、解除，出現(xiàn)糾紛 時應(yīng)首先依照合同法的規(guī)定解決，如果是因為相對方違約致 使合同目的不能實現(xiàn)，行政機關(guān)應(yīng)依照合同法的規(guī)定或 者合同的約定釆取相應(yīng)的措施，尚無行使行政優(yōu)益權(quán)的必要。點評：主講人首先概述了什么是行政協(xié)議及行政協(xié)議的 基本類型，接著講述了行政機關(guān)行政行政協(xié)議單方權(quán)的依據(jù) 及何種情形下才可以單方解除權(quán)，接著又敘明行政協(xié)議單方 解除時又依照法定的程序進行，最后借用最髙院的典型案例 分析行政機關(guān)不得濫用行政協(xié)議的單方解除權(quán)。整篇內(nèi)容較 完整，資料比較詳實，最后選取的案例較好。行政協(xié)議的類型不僅僅是法律規(guī)定的那幾種，實務(wù)中還 存多種行政協(xié)議，具體要根據(jù)行政協(xié)議的雙方法律地位是否 平等及是否存在行

26、政上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系等內(nèi)容進行判斷。另 外，實踐中，如何判定行政機關(guān)與相對人簽訂的協(xié)議是民事 協(xié)議還是行政協(xié)議是一個難點，值得深入探討。主講人如果 能結(jié)合區(qū)里關(guān)于行政協(xié)議的典型案例來進行講解，整個內(nèi)容 會更加生動。淺議行政協(xié)議的概念一、行政協(xié)議概述研究行政協(xié)議糾紛，首先應(yīng)當明確什么是行政協(xié)議，行 政協(xié)議有哪些特征，它的性質(zhì)是什么，如此，才能更好地研 究行政協(xié)議糾紛問題。（一）行政協(xié)議的概念最早研究行政協(xié)議概念的是楊臨宏教授。他認為行政協(xié) 定是指行政主體之間為有效地行使國家行政權(quán)力，實現(xiàn)國家 行政管理職能，明確各自的職責權(quán)限而相互意思表示一致達 成的雙方行政行為。不少學者以區(qū)域經(jīng)濟合作為背景研究

27、行政協(xié)議，認為行政協(xié)議是指兩個或兩個以上的行政主體或 行政機關(guān)為了提髙行使國家行政權(quán)力的效率，也為了實現(xiàn)行 政管理的效果，而互相意思表示一致而達成協(xié)議的雙方行政 行為。這兩種說法大體一致，都認為行政協(xié)議的主體應(yīng)當 是行政主體，這與最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國 行政訴訟法若干問題的解釋（以下簡稱行訴解釋）的觀 點完全不同。行訴解釋認為，在行政訴訟法層面上，行政 協(xié)議的主體一方應(yīng)當是行政機關(guān)，另一方應(yīng)當是公民、法人 或者其他組織。兩者的概念存在明顯的區(qū)別。傳統(tǒng)理論研究 將行訴解釋所稱的行政協(xié)議成為行政合同，那么，傳統(tǒng)理論 上的行政協(xié)議有將如何自處呢？為了能夠區(qū)分傳統(tǒng)意義上的行政協(xié)議與立法層次

28、上的 的行政協(xié)議，筆者將行政協(xié)議的概念進行廣義和狹義的區(qū)分。 廣義上講，行政協(xié)議是行政機關(guān)在其職責權(quán)限內(nèi)，為實現(xiàn)行 政管理而訂立的具有行政法權(quán)責關(guān)系的協(xié)議，包含了行政機 關(guān)之間簽訂的行政協(xié)議和行政機關(guān)與公民、法人或其他組織 簽訂的行政協(xié)議。而狹義上講，行政協(xié)議是行政機關(guān)為在其 職責權(quán)限內(nèi)，為實現(xiàn)行政管理而與公民、法人或其他組織訂 立的具有行政法權(quán)利義務(wù)的協(xié)議。本文采取狹義概念進行論 述。（二）行政協(xié)議的特征從行政協(xié)議的概念看，行政協(xié)議包含以下特征：首先， 主體特征，即行政協(xié)議的主體一方必然是行政機關(guān)。這里的 行政機關(guān)不僅指具有公共管理職權(quán)的行政機關(guān)，還包括具有 公共管理職權(quán)的行政機關(guān)依據(jù)法律、

29、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的機 關(guān)以及具有公共管理職權(quán)的行政機關(guān)委托的機關(guān)。但必須指 出，無論是被授權(quán)機關(guān)還是被委托機關(guān)都應(yīng)當是行政機關(guān)， 不當然包括行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或者其他組織。行 政協(xié)議的另一方主體是公民、法人或其他組織。其次，目的 特征，即行政協(xié)議的簽訂必須具有一定的行政管理目的，實 質(zhì)上就是引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或終止。換句話說， 行政協(xié)議簽訂的目的是為了實現(xiàn)行政管理目標，實現(xiàn)公共利 益。第三，內(nèi)容特征，即協(xié)議的權(quán)利義務(wù)關(guān)系具有行政法屬 性，協(xié)議雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并非完全對等。（三）行政協(xié)議的性質(zhì)行政協(xié)議具有行政性和契約性兩重屬性。行政協(xié)議具有行政性。首先，行政協(xié)議的一方是行政機

30、 關(guān)，反之，即為平等主體之間的民事合同。其次，締結(jié)行政 協(xié)議必須是為了實現(xiàn)一定的行政管理目標，必然引起行政法 律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或終止。如果行政機關(guān)基于一定的民事 行為締結(jié)合同，則屬于民事合同。第三，行政協(xié)議作為一種 行政管理手段，行政機關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)。行政優(yōu)益權(quán)是指 通過法律上予以明確規(guī)定，行政機關(guān)能夠在行政協(xié)議中單方 行使的一種行政權(quán)力。包括，對行政協(xié)議履行的指導與監(jiān)督 權(quán)、對不履行義務(wù)的相對一方的強制執(zhí)行權(quán)、對違約行政相 對人處以行政制裁措施的權(quán)力、行政機關(guān)單方享有行政合同 變更、解除權(quán)等。行政協(xié)議具有契約性。首先，行政協(xié)議締結(jié)的前提是雙 方合意。盡管行政機關(guān)在行政協(xié)議締結(jié)過程中處于主

31、導地位, 但行政協(xié)議的相對人仍享有決定是否簽訂合同、合同的履行 方式、履行期限、報酬支付方式等問題協(xié)商的權(quán)利。其次， 行政協(xié)議雙方都受到行政協(xié)議的約束。行政協(xié)議一經(jīng)成立生 效，協(xié)議雙方都應(yīng)當嚴格按照約定履行。行政機關(guān)不得濫用 行政優(yōu)益權(quán)，相對人不能怠于履行或不適當履行合同，否則， 違反協(xié)議約定的一方將承擔違約責任。行政協(xié)議雖然具有行政和契約雙重屬性，但由于行政協(xié) 議終究是還行政機關(guān)為了履行法定職責而釆取的一種行政 管理方式，所以，行政協(xié)議的性質(zhì)仍屬于行政行為。二、行政協(xié)議糾紛的產(chǎn)生雖然行政協(xié)議是為了實現(xiàn)行政管理而存在，但由于行政 協(xié)議具有契約性，與民事合同一樣，也會產(chǎn)生糾紛。在經(jīng)濟 分析法學派

32、看來，行政機關(guān)可以看作是理性的個體，在不違 背訂立合同目的的前提下，也會追求利益最大化，并以此作 為考量因素來締結(jié)和履行行政協(xié)議。因此，行政協(xié)議糾紛的 發(fā)生就再說難免。下文依據(jù)糾紛發(fā)生的時間不同，來具體闡 述行政協(xié)議糾紛。締約階段的糾紛。行政協(xié)議締約階段的糾紛，主要是指 行政協(xié)議在協(xié)議締約開始至協(xié)議生效前，行政機關(guān)違反誠實 信用原則所負擔的先合同義務(wù)致使相對人遭受損失，即產(chǎn)生 了締約過失責任問題。在協(xié)議締結(jié)過程中，相對人對行政機 關(guān)作出的承諾、慣例等行為產(chǎn)生合理信賴，據(jù)此作出一定的 作為或不作為，當行政機關(guān)基于公共利益或者其他原因變更 其承諾或者未按照慣例作為時，應(yīng)當對相對人的信賴加以保 護，

33、即對相對人基于信賴利益遭受的損失進行相應(yīng)賠償。構(gòu) 成行政協(xié)議的締約過失責任，首先是締約上的過失須發(fā)生在 行政協(xié)議訂立過程中，其次，行政機關(guān)違背其依誠實信用原 則所應(yīng)負的先合同義務(wù)，且這種締約過失行為造成了相對人 因信賴協(xié)議成立有效而結(jié)果協(xié)議不成立和無效而蒙受的不 利益。例如，行政機關(guān)應(yīng)當協(xié)助辦理有關(guān)手續(xù)而未予協(xié)助辦 理導致行政協(xié)議不能締結(jié)的情形。履行階段的糾紛。行政協(xié)議的履行糾紛主要是由當事人 未按照協(xié)議約定履行和行政機關(guān)濫用行政優(yōu)益權(quán)造成的。行 政協(xié)議違約一般包括拒絕履行、遲延履行、不適當履行等。 拒絕履行是指行政協(xié)議當事人在協(xié)議簽訂后，明示或者默示 拒絕履行協(xié)議約定的內(nèi)容。遲延履行是指行政

34、協(xié)議的一方雖 按照協(xié)議約定的內(nèi)容履行其義務(wù)，但履行時間并非行政協(xié)議 規(guī)定的時間，而是在其后。不適當履行是指行政協(xié)議當事人 未嚴格按照行政協(xié)議的要求履行義務(wù)。另外，在行政協(xié)議違 約還應(yīng)當包括濫用行政優(yōu)益權(quán)，是行政機關(guān)違約。濫用行政 優(yōu)益權(quán)，主要體現(xiàn)在濫用指導和監(jiān)督權(quán)、濫用制裁權(quán)、濫用 單方面變更、終止合同的權(quán)力。當然，在實踐中，引起行政 協(xié)議糾紛的具體原因有很多，相對人對行政機關(guān)的監(jiān)督和指 導不能及時改進、政策變更等都可能引起行政協(xié)議不能正常 履行。三、行政協(xié)議糾紛的解決解決行政協(xié)議產(chǎn)生的糾紛，需要考慮實體和程序兩個方 面的內(nèi)容，即解決行政協(xié)議糾紛的法律適用和解決行政協(xié)議 糾紛的途徑。（一）解決

35、行政協(xié)議糾紛的法律適用目前，我國沒有形成一部完整的以行政法和行政程序法 為內(nèi)容的法典，各種行政問題的法律適用散見于各行政法律 規(guī)范中。同樣，行政協(xié)議糾紛的法律適用也不是在同一部法 律規(guī)范中體現(xiàn)出來的，仍有一些問題沒有明確的法律適用指 向。故，筆者將通過比較研究和邏輯分析兩種方法探討行政 協(xié)議糾紛的法律適用問題。1域外行政協(xié)議法律適用模式域外行政協(xié)議法律適用大抵有三種：普通法附加行政法 模式、行政法模式、行政程序法準用民法模式。首先，普 通法附加行政法模式，是指在準用普通法合同規(guī)則的情況下, 并行適用一些特別規(guī)則。這是因為既然行政機關(guān)旨在利用合 同實現(xiàn)行政職能，它就應(yīng)該遵守一般合同法的規(guī)則。行政

36、機 關(guān)如果因為公共利益的需要，要在合同中享有特別權(quán)力的話, 必須在合同條款中明確規(guī)定。這種模式以美國和英國為代 表。英美法國家是不成文法國家，雖存在成文法律規(guī)范，但 仍以不成文規(guī)范為主。這種法律適用模式與我國國情不符合。 我國一般以成文法律規(guī)范為適用準則，在規(guī)范行政協(xié)議的法 律適用方面不適宜采用這種模式。其次，行政法模式，是指 單獨設(shè)立獨立于私法合同的行政協(xié)議法律規(guī)范。這種模式以 法國為代表。法國釆用這種模式是以其設(shè)立獨立于司法系統(tǒng) 之外的行政法院為背景的。而在我國現(xiàn)行的法律體制下，尚 不具備單獨設(shè)立行政協(xié)議法律規(guī)范的條件。第三，行政程序 法準用民法模式，是指在行政法律規(guī)范沒有規(guī)定的情況下,

37、適用民法相關(guān)規(guī)定。以德國、我國臺灣地區(qū)為代表。我國的 立法模式與德國和我國臺灣地區(qū)相似，而行訴解釋關(guān)于 審查行政機關(guān)履行行政協(xié)議情況的法律適用也間接肯定了 這種模式的適用。再比如，對行政協(xié)議糾紛的起訴期限、審 理依據(jù)、訴訟費用的規(guī)定，均是采用行政程序法準用民法模 式。2.我國行政協(xié)議糾紛法律適用在協(xié)議締結(jié)過程中，因信賴利益產(chǎn)生糾紛構(gòu)成締約過失 責任時，行政機關(guān)對相對人基于信賴利益遭受的損失進行相 應(yīng)賠償。此時，產(chǎn)生行政協(xié)議締約過失責任中的賠償問題。 從國家賠償法第四條行政機關(guān)及其工作人員在行使行政 職權(quán)時有下列侵犯財產(chǎn)權(quán)情形之一的，受害人有取得賠償?shù)?權(quán)利：（四）造成財產(chǎn)損害的其他違法行為。的

38、規(guī)定來看，對 侵犯財產(chǎn)權(quán)的賠償只針對違法行為所致的財產(chǎn)損害才進行 賠償。前文提到行政協(xié)議歸根到底是行政行為，而為了締結(jié) 行政協(xié)議而作出的行為也應(yīng)當定性為行政行為，即締約過失 行為當屬行政行為。那么締約過失行為是否是違法行為呢? 我們認為，締約過失責任雖是一種過錯責任，但其產(chǎn)生的基 礎(chǔ)是違反誠實信用原則應(yīng)負的先合同義務(wù)，若這種先合同義 務(wù)與行政機關(guān)的法定義務(wù)重疊，那么此時的賠償適用國家 賠償法的規(guī)定；若這種先合同義務(wù)只是行政機關(guān)為了推動 行政協(xié)議的成立所產(chǎn)生的附隨義務(wù)，且不與法定義務(wù)重疊， 只是一種邏輯上或者習慣上的義務(wù)，此時不適宜適用國家 賠償法，考慮到我國針對行政協(xié)議的法律規(guī)定采用行政程 序

39、法準用民法的法律適用模式，那么參照民事法律規(guī)范為宜。在協(xié)議履行過程中，行政協(xié)議糾紛主要是協(xié)議不能正常 履行和行政機關(guān)濫用行政優(yōu)益權(quán)兩種。關(guān)于協(xié)議不能正常履 行導致的行政協(xié)議糾紛，依據(jù)導致協(xié)議不能正常履行的原因 不同，可以將協(xié)議不能正常履行分為三種情形。第一種情形， 由行政機關(guān)的原因?qū)е聟f(xié)議不能正常履行，此處排除行政機 關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)導致合同不能履行的情形。若相對人主張 的理由成立并造成了損失的，則行政機關(guān)應(yīng)當賠償。此時， 產(chǎn)生行政協(xié)議履行糾紛中的賠償問題。按照行訴解釋第 十五條第一款的規(guī)定，行政機關(guān)不依法履行或未按約定履 行協(xié)議，只要給相對人造成損失，無論協(xié)議是否繼續(xù)履行， 都應(yīng)當予以賠償，

40、此時，行政機關(guān)的行為有兩種，一種是違 約不履行，另一種是違法不履行，即一種是違法行為，另一 種是違約行為。對于違法行為致?lián)p的賠償問題適用國家賠 償法是毫無疑問的，那么，另外一種違約行為，是否適用 國家賠償法呢？筆者認為，此時的違約行為側(cè)重體現(xiàn)了 行政協(xié)議中的契約型，以參照民事法律規(guī)范為宜。第二種情 形，由相對人的原因?qū)е聟f(xié)議不能正常履行，也就是相對人 違約。此時，由于行政協(xié)議區(qū)別與民事合同的特殊性，行政 機關(guān)一般可以行使行政優(yōu)益權(quán)，即對不履行義務(wù)的相對人的 強制執(zhí)行權(quán)、對違約行政相對人處以行政制裁措施，還可以 申請法院強制執(zhí)行。此時，參照行政強制法等相關(guān)法律 規(guī)范的規(guī)定。第三種情形，由于公共利

41、益需要、不可抗力等 因素導致協(xié)議不能正常履行。通常這種情形，行政機關(guān)會行 使行政優(yōu)益權(quán)，即單方變更、解除協(xié)議。按照行訴解釋 第十五條第三款 的規(guī)定，應(yīng)當對相對人的損失進行補償。 此時，補償問題的法律適用，宜采用行政程序法準用民法的 法律適用模式，在適用行政法律規(guī)范無果，還可以適用相關(guān) 民事法律規(guī)范。另外，關(guān)于行政機關(guān)濫用行政優(yōu)益權(quán)導致的 行政協(xié)議糾紛，即行政機關(guān)單方變更、解除協(xié)議違法產(chǎn)生糾 紛。考慮到行政機關(guān)單方變更、解除協(xié)議的性質(zhì)是違法，則 適用對違法行為賠償?shù)姆蛇m用為宜，即適用國家賠償法 的規(guī)定。（二）解決行政協(xié)議糾紛的途徑行政協(xié)議產(chǎn)生糾紛，可以通過多種途徑解決。關(guān)于協(xié)商。在所有糾紛解決

42、的途徑中，協(xié)商是成本最低 的一種方式。協(xié)商是行政協(xié)議在沒有第三方的干預(yù)情況下， 僅協(xié)議雙方進行磋商協(xié)調(diào)。一方面行政機關(guān)既能付出最低成 本，也能完成行政管理目標，另一方面，相對人作為獨立經(jīng) 濟個體，當然追求減損最大化。所以，協(xié)商時最為經(jīng)濟的一 種爭議解決方式。協(xié)商必須遵循自愿原則和平等原則。協(xié)議 雙方必須完全處于主觀自愿，并且雙方在協(xié)商中的地位和權(quán) 利義務(wù)平等。有觀點認為，協(xié)商只適用于合法成立但效力待 定的行政協(xié)議。誠然，協(xié)商確實不能在無效的行政協(xié)議中適 用，但在合法有效的行政協(xié)議產(chǎn)生糾紛的情況下，仍可以適 用。例如在房屋征收補償協(xié)議的履行過程中，對于被征收房 屋房產(chǎn)證交付時間產(chǎn)生爭議，而協(xié)議中

43、未對此明確約定。其 實，協(xié)商以其自愿的特征靈活應(yīng)用于行政協(xié)議糾紛的解決中, 如若通過協(xié)商，雙方達不成一致意見，則協(xié)商結(jié)束，轉(zhuǎn)而通 過其他方式解決糾紛。所以，協(xié)商可以作為行政協(xié)議糾紛解 決的一種途徑。關(guān)于調(diào)解。行政訴訟法第六十條第一款 規(guī)定了行政 訴訟案件不適用調(diào)解的原則及其例外。依據(jù)行政機關(guān)作出行 政行為是否享有自由裁量權(quán)，將行政行為分為有自由裁量權(quán) 的行政行為和沒有自由裁量權(quán)的行政行為。對于沒有自由裁 量權(quán)的行政行為提起的訴訟不適用調(diào)解原則，這是因為行政 機關(guān)依法行使行政管理職權(quán)，代表國家行使職權(quán)，沒有隨意 處分的權(quán)力。例如稅務(wù)機關(guān)對某一企業(yè)征稅，只能依照稅法 的規(guī)定，不能多征，也不能少征。

44、在實踐中，行政機關(guān)盡 管沒有隨意處分的權(quán)力，但享有自由裁量權(quán)的情況是普遍存 在的。行政協(xié)議的締結(jié)是雙方合意的結(jié)果，對于行政機關(guān)來 說，就是在行使自由裁量權(quán)。那么，行政訴訟法第六十 條第一款就為行政協(xié)議糾紛解決適用調(diào)解原則提供了法律 依據(jù)。同時，行政訴訟法第六十條第二款確立了調(diào)解原 則，即自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益 和他人合法權(quán)益。這是為了規(guī)范行政訴訟中的調(diào)解。所以， 調(diào)解適宜作為解決行政協(xié)議糾紛的一種途徑，但是，行政機 關(guān)行使行政優(yōu)益權(quán)的是不適用調(diào)解的。這是因為行政優(yōu)益權(quán) 具有明顯的公法性質(zhì)，是為了公共利益需要而具有的行政特 權(quán)，是法律賦予的國家公權(quán)，不具有自由裁量的性質(zhì)，

45、行政 機關(guān)一般不得自行處分。因此行政合同案件的調(diào)解并不適用 于行政優(yōu)益權(quán)的領(lǐng)域。關(guān)于仲裁。有觀點提出，可以在行政協(xié)議糾紛解決途徑 中增加仲裁方式。其理由主要是行政協(xié)議具有合同性，是雙 方意思表示一致的結(jié)果，約定的內(nèi)容產(chǎn)生糾紛是可以通過仲 裁方式解決的。筆者不贊同這種觀點，通過仲裁方式解決行 政協(xié)議糾紛不適宜。首先，行政協(xié)議的性質(zhì)是行政行為，具 有行政性，是行政機關(guān)代表國家行使職權(quán)的一種方式，行政 行為具有公法性，不能通過仲裁的方式變更行政行為。其次， 行政協(xié)議簽訂的一方主體是行政機關(guān)，而仲裁機關(guān)雖是獨立 的組織機構(gòu)，但作為獨立第三方對行政協(xié)議糾紛進行裁決， 欠缺權(quán)威性。第三，行政協(xié)議簽訂的目的

46、是為了實現(xiàn)行政管 理目標，實現(xiàn)公共利益，其內(nèi)容涉及公共利益，具有宏觀性。 對涉及公共利益的內(nèi)容進行裁決，仲裁機構(gòu)不是合適的主體。關(guān)于裁決和復(fù)議。行政裁決，一般指行政機關(guān)對民事糾 紛作出裁決的行政行為。筆者認為，行政裁決不宜作為解決 行政協(xié)議糾紛的方式。這是因為，行政裁決針對的是民事糾 紛，而行政協(xié)議的性質(zhì)是行政行為，其產(chǎn)生的糾紛實屬是行 政糾紛，顯然不能適用行政裁決。試圖通過行政機關(guān)作為解 決糾紛的主體，適宜釆取行政復(fù)議的方式。一方面，行政復(fù) 議一般解決行政糾紛，這與行政協(xié)議糾紛的性質(zhì)是相符合的。 另一方面，行政復(fù)議機關(guān)是行政機關(guān)，無論是原級復(fù)議還是 上級復(fù)議，其作為復(fù)議機關(guān)不僅能夠解決行政協(xié)

47、議糾紛，還 能實現(xiàn)行政協(xié)議的目的，即實現(xiàn)一定的行政管理目標，更重 要的是行政復(fù)議的決定具有權(quán)威性。關(guān)于訴訟及其他途徑。訴訟救濟是保障當事人權(quán)益的最 后一道防線。行政訴訟法及其解釋中有關(guān)行政協(xié)議的規(guī) 定為通過訴訟方式解決行政協(xié)議糾紛提供了法律依據(jù)。但行 政訴訟作為解決協(xié)議糾紛途徑具有單向性，那么，當相對人 違約時，行政機關(guān)的救濟出入在哪兒呢？有觀點認為，基于 行政協(xié)議的契約性，可以通過民事訴訟的方式解決。筆者認 為這種觀點是不可取的。行政協(xié)議作為行政行為具有公法性, 產(chǎn)生的糾紛不是平等主體產(chǎn)生的糾紛，即不是普通的民事糾 紛，不能通過民事訴訟的方式解決?，F(xiàn)實中，行政機關(guān)往往 通過非訴執(zhí)行的方式救濟

48、。但是，行政協(xié)議不能直接作為執(zhí) 行名義，但是可以通過轉(zhuǎn)換為行政行為的方式，成為執(zhí)行名 義。按照行政強制法對于申請強制執(zhí)行的規(guī)定，可以 通過非訴執(zhí)行方式解決相對人違約的問題。綜上，可以通過協(xié)商、調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟及其 他方式解決行政協(xié)議產(chǎn)生的糾紛，以實現(xiàn)行政管理目標，實 現(xiàn)公共利益。結(jié)語行政協(xié)議作為行政管理手段之一，越來越廣泛應(yīng)用于時 間中，行政協(xié)議救濟問題也成為社會廣泛關(guān)注的問題。行政 協(xié)議區(qū)別于民事合同，不能全部適用民事法律規(guī)范來規(guī)范行 政協(xié)議，尤其是解決行政協(xié)議糾紛。從我國現(xiàn)行的法律制度 來看，采取行政程序法準用民法的法律適用模式，通過協(xié)商、 調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟及其他方式解決行

49、政協(xié)議糾紛較 為適宜。淺議行政協(xié)議的概念一、行政協(xié)議的概念行政協(xié)議的概念是研究行政協(xié)議的起點，認定行政協(xié)議 對司法實踐具有重要意義。行政協(xié)議司法解釋第1條對行 政協(xié)議的概念作了規(guī)定。可以從以下四方面解讀第1條：第 一，主體。必須有一方為行政機關(guān)。第二，目的。必須是為 了實現(xiàn)行政管理或公共服務(wù)目標。第三，內(nèi)容。協(xié)議內(nèi)容必 須具有行政法權(quán)利義務(wù)。第四，意思。雙方必須協(xié)商一致。 這是司法解釋認為認定行政協(xié)議的標準。行政協(xié)議司法解釋排除了以下協(xié)議：第一，一方主體不 是行政機關(guān)的協(xié)議不屬于行政協(xié)議。第二，單方的行政命令 不屬于行政協(xié)議。二、評述行政協(xié)議司法解釋第1條（一）主體標準模糊雖然第1條在一定程度上排除了部分協(xié)議是行政協(xié)議。 但是這一概念對行政協(xié)議的界定仍然比較模糊?，F(xiàn)實生活中行政機