延慶縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)調(diào)研

1、為了認(rèn)真貫徹中共北京市委關(guān)于率先形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的意見精神,有效實施新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)的“雙輪驅(qū)動”,加快推進(jìn)郊區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程,實現(xiàn)郊區(qū)經(jīng)濟(jì)社會又好又快地發(fā)展,就如何按照“雙輪驅(qū)動、鎮(zhèn)村統(tǒng)籌、突出重點、梯次推進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求,優(yōu)化村鎮(zhèn)布局,建立政策支撐等問題,我們對北京市延慶縣,特別是延慶縣具有代表性的康莊鎮(zhèn)(處于平原地區(qū)、區(qū)位條件優(yōu)越、交通便利、北京市首批小城鎮(zhèn)建設(shè)試點鎮(zhèn)、永寧鎮(zhèn)(處于半山區(qū)向深山區(qū)的過渡地帶、交通比較便利、區(qū)位比較優(yōu)越和四海鎮(zhèn)(處于比較偏遠(yuǎn)的深山區(qū)、交通條件也比較便利三個鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)研。在延慶縣新農(nóng)村建設(shè)辦公室的大力支持下,我們著重對全縣的規(guī)劃編制情況及康

2、莊、永寧和四海三鎮(zhèn)的新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)情況進(jìn)行了調(diào)查。一、延慶縣城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)基本情況1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制情況為貫徹落實北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年和延慶新城規(guī)劃(2005年-2020年,促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,北京市延慶縣積極組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作,主要分兩個層面:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃編制。主要是按照延慶新城規(guī)劃對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能進(jìn)行定位,即把延慶縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為延慶新城、重點鎮(zhèn)(康莊鎮(zhèn)、永寧鎮(zhèn)、舊縣鎮(zhèn)、八達(dá)嶺鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)(大榆樹鎮(zhèn)、沈家營鎮(zhèn)、張山營鎮(zhèn)、千家店鎮(zhèn)、四海鎮(zhèn)、井莊鎮(zhèn)、大莊科鄉(xiāng)、劉斌堡鄉(xiāng)、香營鄉(xiāng)、珍珠泉鄉(xiāng)。截至2009年,延慶縣已經(jīng)編制完成了14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃,其中延慶新城規(guī)劃已獲得北京

3、市政府批復(fù);八達(dá)嶺鎮(zhèn)、永寧鎮(zhèn)等8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃已獲得市規(guī)劃委批復(fù);大莊科鄉(xiāng)、井莊鎮(zhèn)等4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)域規(guī)劃已上報北京市規(guī)劃委;張山營鎮(zhèn)鎮(zhèn)域規(guī)劃已形成初步成果,正在進(jìn)行公示;大榆樹鎮(zhèn)鎮(zhèn)域規(guī)劃正在編制中;康莊鎮(zhèn)、舊縣鎮(zhèn)目前正在進(jìn)行修編。二是村莊規(guī)劃編制。延慶縣村莊體系規(guī)劃已于2008年2月29日經(jīng)延慶縣政府審查批復(fù)。規(guī)劃編制單位已經(jīng)按照批復(fù)精神修改完善形成了最終成果,并報北京市農(nóng)委和市規(guī)劃委備案。目前,已經(jīng)完成了延慶縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)調(diào)研韓媛媛,馬俊哲,李艷芳(北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院,北京100093【摘要】通過調(diào)研發(fā)現(xiàn),北京市延慶縣的城鎮(zhèn)化進(jìn)程、村鎮(zhèn)布局和特色建設(shè)都有長足發(fā)展,同時調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)了一些問題需要繼續(xù)

4、探討和解決。為此,應(yīng)全面推行“責(zé)任規(guī)劃師”制度,積極開展規(guī)劃的動態(tài)維護(hù)工作,進(jìn)一步完善土地制度和政策,進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能等?！娟P(guān)鍵字】城鎮(zhèn)化;鎮(zhèn)村統(tǒng)籌;雙輪驅(qū)動;延慶縣【中圖分類號】F291【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】B【文章編號】1671-7252(201101-0051-08【收稿日期】2010-09-23【作者簡介】韓媛媛(1980-,女,河北石家莊人,北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院財會金融系講師,碩士。研究方向:農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。第25卷第1期2011年1月北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院學(xué)報Journal of Beijing Agricultural Vocation College Vol.25No.1Jan.2011表1延

5、慶縣及被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合發(fā)展情況表(2008年(1近200個村莊規(guī)劃的編制工作,包括6個市級試點村、2006年下半年以來到2009年上半年北京市農(nóng)委要求編制的120個村、2009年市級五項基礎(chǔ)設(shè)施整體推進(jìn)村25個村,以及按縣領(lǐng)導(dǎo)要求增加編制的49個村的村莊規(guī)劃,其中116個村莊的新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃已經(jīng)得到延慶縣政府的審查批復(fù)。計劃到2010年上半年基本完成全部376個行政村的規(guī)劃編制工作,實現(xiàn)村莊規(guī)劃的全覆蓋。延慶縣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃落實了延慶的新城建設(shè)規(guī)劃,為延慶的發(fā)展構(gòu)建起了網(wǎng)絡(luò)狀的城鎮(zhèn)體系,為積極促進(jìn)延慶縣的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,科學(xué)引領(lǐng)延慶的城鄉(xiāng)建設(shè),形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局奠定了堅實的基礎(chǔ)。2.綜合發(fā)展

6、情況延慶縣和三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合發(fā)展情況,如表1。從表1可以看出,延慶縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展還達(dá)不到北京市的平均水平。2008年,北京市全市農(nóng)民人均純收入為10747元,但是延慶縣農(nóng)民人均純收入為9385元,比北京市的平均水平低762元,低7.09%。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間也存在差距。在調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,最好的康莊鎮(zhèn)農(nóng)民人均收入是10237元,最差的永寧鎮(zhèn)只有6996.8元,相差3240.2元,差距占31.65%,近1/3。表1還顯示,在農(nóng)民就業(yè)方面,康莊鎮(zhèn)、永寧鎮(zhèn)和四海鎮(zhèn)農(nóng)民第一、二產(chǎn)業(yè)就業(yè)率分別為57.4%、37.8%和30.3%,康莊鎮(zhèn)農(nóng)民第一、二產(chǎn)業(yè)就業(yè)率最高,所以該鎮(zhèn)農(nóng)民的人均收入水平也最高。這說明,第一、二產(chǎn)

7、業(yè)仍然是延慶農(nóng)民收入的主要來源。此外,固定資產(chǎn)投資規(guī)模差距也比較大。由表1可以看出,康莊鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資規(guī)模是其他兩個鎮(zhèn)的1015倍,而且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的差距在20倍以上。3.各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況3個鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況,如表2。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大。從表2可以看出,康莊鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟(jì)年總收入達(dá)到7049萬元,而四海鎮(zhèn)只達(dá)到270萬元,前者是后者的26倍多,但是兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集體資產(chǎn)總額只差3倍多。其原因可能是由于康莊鎮(zhèn)有工業(yè)開發(fā)區(qū),工業(yè)加工業(yè)作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)出率較高,而其他兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)則都以農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。4.各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊建設(shè)情況3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊建設(shè)情況,如表3。在村莊建設(shè)方面,按照北京市新農(nóng)

8、村建設(shè)辦公室的統(tǒng)一部署,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊街坊路硬化和兩側(cè)綠化、供水老化管網(wǎng)改造和“ 一戶一北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院學(xué)報2011年第1期從表4可以看出,3個鎮(zhèn)實際經(jīng)營農(nóng)業(yè)戶所占農(nóng)戶總數(shù)的比例分別為98.5%、90.9%和42.2%,流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶所占農(nóng)戶總數(shù)的比例分別為27.7%、32.0%和0.6%。這是由當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和土地收益率所決定的,如康莊鎮(zhèn)的蔬菜種植遠(yuǎn)近聞名,從而其專業(yè)戶也比較多,而且鎮(zhèn)里的工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè),也使農(nóng)民有了兼業(yè)的條件,從而兼業(yè)戶也多。此外,表4還顯 韓媛媛等:延慶縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)調(diào)研表2各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況統(tǒng)計表(2008年單位:萬元、人表4各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營情況表(2008年

9、表”、污水處理、垃圾處理、廁所改造等五項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都有所起步,但進(jìn)展不同,如永寧鎮(zhèn)和四海鎮(zhèn)的一大半村都已開始起步,而且已經(jīng)完成的村還樹立了樣板;而康莊鎮(zhèn)只有1/5的村開始起步,其余大部分村尚未啟動,其主要原因是康莊鎮(zhèn)的鎮(zhèn)宇規(guī)劃還沒有得到批復(fù),此外,由于其區(qū)位優(yōu)勢,農(nóng)村出租房屋和空置房屋較多。5.各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營情況,如表4。表3各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊建設(shè)情況統(tǒng)計表(2008年示,3個鎮(zhèn)的農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革都已開始起步,而且山區(qū)農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織化要求迫切,農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展也相對較快。6.各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會事業(yè)發(fā)展情況3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會事業(yè)發(fā)展情況

10、,如表5。表5顯示,3個鎮(zhèn)的教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)發(fā)展都具有一定的基礎(chǔ),而且四海鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)科技推廣更為重視,雖然是個山區(qū)小鎮(zhèn),但還有一個22人的科技推廣隊伍,為科教興農(nóng)奠定了基礎(chǔ)。7.各鄉(xiāng)鎮(zhèn)核心區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其有關(guān)情況3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)核心區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其有關(guān)情況,如表6。表6顯示,3個鎮(zhèn)的核心區(qū)建設(shè)在不同程度上都有了一定的基礎(chǔ),康莊鎮(zhèn)作為市級小城鎮(zhèn)建設(shè)試點鎮(zhèn),基礎(chǔ)要更好一些;永寧鎮(zhèn)作為中心鎮(zhèn),在打造文化古鎮(zhèn)、發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)方面在核心區(qū)加快古城恢復(fù),奠定了一定的基礎(chǔ);而四海鎮(zhèn)由于區(qū)位的因素,其核心區(qū)的發(fā)展略慢了一些。二、延慶縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中所反映出的問題調(diào)查中,無論是走訪還是座談,延慶縣的干部群眾都

11、對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鎮(zhèn)村規(guī)劃建設(shè)充滿關(guān)注。對于其反映及其我們看到的問題,歸納為以下幾個方面:1.現(xiàn)實發(fā)展要求與長遠(yuǎn)規(guī)劃約束經(jīng)常發(fā)生沖突規(guī)劃的遠(yuǎn)期目標(biāo)往往是政府從區(qū)域整體考慮確定的發(fā)展目標(biāo),需要堅定不移地加以實現(xiàn)。但是遠(yuǎn)期目標(biāo)的實現(xiàn)需要一個長期的過程,在這一階段,涉及到具體某個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、某個村莊,從自身生產(chǎn)生活改善要求出發(fā)的一些發(fā)展要求也需要加以尊重。如城中村問題,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū),快速的城市化進(jìn)程就能自然地消化這些問題。但是在延慶縣這類經(jīng)濟(jì)相對滯后的地區(qū),城中村的城市化過程就可能需要一段時間。這些村莊的村民對于近期的生產(chǎn)生活改善的要求,如翻建民宅、利用閑置建設(shè)用地建設(shè)一些商業(yè)設(shè)施,享受新農(nóng)村普惠政策等

12、,也不得不認(rèn)真考慮。這些問題在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū)及周邊的村莊也同樣大量存在。2.建設(shè)用地指標(biāo)不足,產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制我國的建設(shè)用地政策是按照人口規(guī)劃進(jìn)行控制的,但往往是“發(fā)展”快于“規(guī)劃”,造成了“規(guī)劃”對“發(fā)展”的制約。以康莊為例,按照以前的規(guī)劃,到2020年,康莊鎮(zhèn)人口應(yīng)該表5鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事業(yè)發(fā)展情況表(2008年 北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院學(xué)報2011年第1期達(dá)到2萬人,可是實際情況是,康莊鎮(zhèn)現(xiàn)在的人口就已經(jīng)達(dá)到了3.1萬人了。所以,隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,人口流動性的增大,按照以前的規(guī)劃分配的建設(shè)用地指標(biāo)是嚴(yán)重與實際需求相脫節(jié)的。延慶縣在北京市總體規(guī)劃中被定位成“生態(tài)縣”,在客觀上限制了某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

13、以往簡單、粗放的產(chǎn)業(yè)選擇和發(fā)展模式行不通了,而環(huán)境友好型的產(chǎn)業(yè)項目一時半會兒引不進(jìn)來,使本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到很大影響。而在保護(hù)生態(tài)的前提下“如何發(fā)展”、“發(fā)展什么”又是個有待深入思索和妥善解決的大問題。所以,功能定位上的“轉(zhuǎn)型”在近期內(nèi)必然會影響本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。3.新農(nóng)村建設(shè)項目的內(nèi)容過于統(tǒng)一,鎮(zhèn)村建設(shè)后續(xù)資金投入不足目前,新農(nóng)村建設(shè)投入采取財政轉(zhuǎn)移支付的方式,市、縣作為投入的主體,其建設(shè)項目是統(tǒng)一指定的,而且下?lián)艿慕ㄔO(shè)資金中有一部分是以實物的形式出現(xiàn)的,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)若是爭取到了建設(shè)項目要完成指定任務(wù)往往還需要鎮(zhèn)里給予配套資金支持,這在實際建設(shè)中使一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)表6各鎮(zhèn)核心區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及其有關(guān)情況表(20

14、08年 韓媛媛等:延慶縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)調(diào)研北京農(nóng)業(yè)職業(yè)學(xué)院學(xué)報 為此背上了債務(wù)。此外，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r，指定 的項目建設(shè)內(nèi)容未必符合農(nóng)民的需求，從而使 。 建設(shè)和使用出現(xiàn)“兩張皮” 在前些年的小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，為了招商 引資，只注重開發(fā)區(qū)所謂“幾通幾平”的基礎(chǔ) 設(shè)施建設(shè)，而往往忽視與之配套的其他基礎(chǔ)設(shè) 施建設(shè)，從而在后續(xù)發(fā)展過程中由于后續(xù)資金 投入不到位和不足，導(dǎo)致了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)項 目在發(fā)展的關(guān)鍵時期因缺少資金支持而陷于停 滯狀態(tài)。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府統(tǒng)籌管理權(quán)力有限 新農(nóng)村建設(shè)的資金投入往往是分塊管理、 ?？顚Ｓ?，比如五項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入就分 成交通、水務(wù)、市政、環(huán)衛(wèi)等幾塊，再加上教 育、文化、醫(yī)

15、療、培訓(xùn)等各部門也各自為政地 進(jìn)行建設(shè)。這樣，一些資金的投入點未必是本 地區(qū)急需資金的地方，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又沒有財政 統(tǒng)籌權(quán)力，造成資金使用效率很低。再加上鄉(xiāng) 鎮(zhèn)政府基本沒有執(zhí)法權(quán)力，比如違章建筑上報 個月后才有可能得到批復(fù)，但往往是等到批復(fù) 下來時建筑物已經(jīng)建成，加上來自各方面壓力， 法院一般不愿意受理，致使違章建筑難以拆除。 “空心村”整治和村莊遷并整合缺乏政 策支持 調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不同程度地存在“空 心村”現(xiàn)象，人戶已經(jīng)遷走，但是宅基地還保 留著。據(jù)粗略統(tǒng)計，延慶農(nóng)村有 的房屋因各 種原因無人居住。雖然規(guī)劃中提出在遠(yuǎn)期要實 現(xiàn)“空心村”整治，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村實施阻力和 困難很大。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)

16、本地區(qū)村莊實際，結(jié) 合鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體產(chǎn)業(yè)布局，為改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán) 境，實現(xiàn)土地集約利用，希望對鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)的“空 心村”進(jìn)行整治，但苦于沒有有效的政策，難 以著手實施。 從長遠(yuǎn)看，部分農(nóng)村地區(qū)尤其是山區(qū)人口 減少是大勢所趨。對一些規(guī)模較小或者生活環(huán) 境惡劣或者受地質(zhì)災(zāi)害影響的村莊必須進(jìn)行遷 并整合，以騰退出更多的建設(shè)用地指標(biāo)在滿足 56 年 第期 村莊發(fā)展的前提下支持城鎮(zhèn)地區(qū)的用地需求。 但是目前除山區(qū)避險搬遷能對村民進(jìn)行一定補 助外，其他情況都沒有相關(guān)政策的支持，這對 鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部村莊進(jìn)行集中整合造成困難。 事實上，“空心村”整治和村莊遷并整合 涉及到許多社會和歷史遺留問題，短期內(nèi)難以 徹底解決，但是新農(nóng)

17、村規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是一個長效的 規(guī)劃，“空心村”整治和村莊遷并整合的問題 不能合理解決，村莊發(fā)展空間受到限制，規(guī)劃 的遠(yuǎn)期目標(biāo)也難以實現(xiàn)。 缺乏扶持發(fā)展的優(yōu)惠政策而制約了發(fā)展 如康莊鎮(zhèn)東部的工業(yè)園區(qū)，目前只有 家 企業(yè)。因為缺乏稅收的優(yōu)惠政策，同時加上企 業(yè)入住審批手續(xù)復(fù)雜，很多企業(yè)都望而卻步。 還有，位于康莊鎮(zhèn)小豐營村的八達(dá)嶺蔬菜批發(fā) 市場，其用電按工業(yè)用電收費，每年的電費高 達(dá) 萬。雖然這個批發(fā)市場是京郊西北地區(qū) 最大的蔬菜批發(fā)交易市場，為全北京的蔬菜供 應(yīng)和出口發(fā)揮了重要作用，但是當(dāng)?shù)卣腿?民從中得到的實惠非常有限。再如位于永寧鎮(zhèn) 東邊有 畝的“延慶東部山區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工基 ，目前只有三家企業(yè)入

18、駐，其中的兩家企業(yè) 地” 還在整頓中，造成這種情況的主要原因就是政 府沒有明確的投資優(yōu)惠政策。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃審批時間過長，村民參與村莊 規(guī)劃的主體意識不強 如康莊鎮(zhèn)鎮(zhèn)域總體規(guī)劃、土地利用規(guī) 劃、 其它專項規(guī)劃、村莊規(guī)劃等，都于 年或者 更早時間報上去了，但至今尚未有一個規(guī)劃獲 批，而康莊鎮(zhèn)規(guī)劃的預(yù)期完成時間是 年。 這些年中，每次批復(fù)都是一些問題的提出和發(fā) 現(xiàn)，康莊鎮(zhèn)也一直在重復(fù)著修改和調(diào)整的工作。 這些情況都極大地挫傷了當(dāng)?shù)馗刹咳罕姷墓ぷ?熱情和積極性。 此外，雖然通過幾年來新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)工 作的開展，村民參與村莊規(guī)劃建設(shè)工作的主動 性和積極性有所增強，但是總體來說還是處于 被動接受的境地，認(rèn)為

19、村莊建成什么樣那是政 韓媛媛等：延慶縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)調(diào)研 府的事，與己無關(guān)，主體意識不強。 有利于發(fā)展的切實可行的土地制度。 在確保功能定位的基礎(chǔ)上大力發(fā)展特色 產(chǎn)業(yè) 產(chǎn)業(yè)發(fā)展是區(qū)縣發(fā)展的重中之重，延慶縣 作為北京市“生態(tài)縣”的功能定位，決定了其 必須發(fā)展符合其功能定位的特色產(chǎn)業(yè)。例如， 四海鎮(zhèn)作為“生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)” ，為北京市“凈 土凈氣凈水”是本地區(qū)的重要任務(wù)。因此，其 第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展肯定會受到限制，就連第一產(chǎn) 業(yè)的規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展也會受到限制。從而， 該鎮(zhèn)應(yīng)該利用本地種植業(yè)和自然環(huán)境的優(yōu)勢， ） 發(fā)展具有“三品一標(biāo)” （ 特征農(nóng)業(yè)，以及創(chuàng)意 三、對加強鎮(zhèn)村規(guī)劃建設(shè)的建議 上述問題不是一

20、朝一夕形成的，也不可能 期望一朝一夕得到徹底解決，需要不斷探索新 的工作方式和方法，不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，逐步 加以解決。 全面推行“責(zé)任規(guī)劃師”制度 建議為每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備專業(yè)的規(guī)劃單位和規(guī) 劃師，除了承擔(dān)規(guī)劃編制任務(wù)外，還應(yīng)擔(dān)負(fù)規(guī) 劃維護(hù)、宣傳、培訓(xùn)、咨詢的職責(zé)，具體指導(dǎo) 該鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有村莊的新農(nóng)村建設(shè)。 積極開展規(guī)劃的動態(tài)維護(hù)工作 實際上，越是大發(fā)展的時期，越需要通過 規(guī)劃進(jìn)行合理的控制和引導(dǎo)。規(guī)劃既然編制了 就一定要按規(guī)劃實施。但各鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)域 規(guī)劃、村莊規(guī)劃，可能會因為地方發(fā)展速度快、 或者原有的發(fā)展條件發(fā)生了很大的改變，而需 要進(jìn)行一定的調(diào)整。這些都是發(fā)展中的問題， 除了在規(guī)劃編制中要求重

21、視近遠(yuǎn)期發(fā)展要求， 重視規(guī)劃剛性和彈性的有效結(jié)合，還需要利用 規(guī)劃的動態(tài)維護(hù)機制，在不違反全縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī) 劃發(fā)展定位和目標(biāo)，不侵害國家、集體和他人 權(quán)益，不損害公眾利益的前提下，應(yīng)允許對規(guī) 劃進(jìn)行局部的合理調(diào)整，使之更符合當(dāng)?shù)氐陌l(fā) 展要求。 進(jìn)一步完善土地制度和政策 我國現(xiàn)行的土地政策不利于新農(nóng)村建設(shè)和 城鎮(zhèn)化發(fā)展。對于我國土地制度的改革，若想 對新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮積極作用，就要做到“放 活” ?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村級集體對農(nóng)村集體土地 基本上只是名義上的所有權(quán)，實際上只是在行 使國家的代理權(quán)而已，沒有權(quán)利按照實際需要 進(jìn)行有效流轉(zhuǎn)。這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊即使有建設(shè) 用地蓋成了居民區(qū)，但往往因為產(chǎn)權(quán)不明晰而

22、造成閑置，降低了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。為 了實現(xiàn)我國全國范圍內(nèi)土地資源的有效配置， 形成全國范圍統(tǒng)一的大市場，應(yīng)探索形成更為 農(nóng)業(yè)、休閑觀光旅游業(yè)等。 進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能 從目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能來看，更多的是 “執(zhí)行上級指令和開展服務(wù)” ，基本沒有執(zhí)法權(quán) 和管理權(quán)。然而，根據(jù)當(dāng)前的北京郊區(qū)農(nóng)村的 實際情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上沒有任何的財 政統(tǒng)籌管理權(quán)，各項新農(nóng)村建設(shè)資金從上級統(tǒng) 一下?lián)懿⒅付ㄊ褂庙椖?，這在一定程度上配合 國家的整體規(guī)劃也避免了資金的挪用，但這種 “千篇一律”的方式有時卻未必符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的 實際需要。事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村基層的 領(lǐng)導(dǎo)者和建設(shè)者最清楚本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的 實

23、際情況 和 急 需 解 決 的 問 題 ， 如 果 能 給 鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 政府一定的財政統(tǒng)籌權(quán)，也許會使國家的建 設(shè)資金的使用更有效率。所以，目前應(yīng)該考 慮 通 過 完 善 相 關(guān) 立 法 和監(jiān)管 機制，賦予 鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 政府適當(dāng)?shù)呢斦y(tǒng)籌權(quán)、執(zhí)法權(quán)和行政管理 權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具備“規(guī)劃、統(tǒng)籌、控制、服 務(wù)”的職能，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)在郊區(qū)城鎮(zhèn)化中的“節(jié) 點”作用。 繼續(xù)增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入 農(nóng)業(yè)本身的發(fā)展解決不了農(nóng)民的致富問題， 只有依靠農(nóng)村的城鎮(zhèn)化帶來的積聚作用和由此 產(chǎn)生的大規(guī)模的二三產(chǎn)業(yè)才能解決農(nóng)民的就業(yè) 問題和致富問題。無論是招商引資，還是本地 特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施必須配套，否 57 北京農(nóng)業(yè)職

24、業(yè)學(xué)院學(xué)報 則難以形成吸引力和競爭力。永寧鎮(zhèn)“延慶東 部山區(qū)農(nóng)產(chǎn)品加工基地” 畝土地資源閑置 的另一重要原因就是工業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施不配 套，而當(dāng)?shù)卣秩狈Y金實力而無力投資。 上級主管部門要適當(dāng)增加對邊遠(yuǎn)落后地區(qū)產(chǎn)業(yè) 的財政扶持。邊遠(yuǎn)地區(qū)有前途的產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn) 業(yè)的發(fā)展，僅依靠當(dāng)?shù)卣耐顿Y是難以實現(xiàn) 的，這需要上級主管部門劃出專門的資金，配 合當(dāng)?shù)卣畬@些產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，并且政策支 持要穩(wěn)定，這樣才能保護(hù)和促進(jìn)本地區(qū)的產(chǎn)業(yè) 的持續(xù)發(fā)展。 新農(nóng)村建設(shè)資金投入數(shù)量和使用途徑應(yīng) 適當(dāng)靈活 對于北京近郊農(nóng)村，新農(nóng)村建設(shè)資金的各 級配套是絕對的利好，然而，對于遠(yuǎn)郊落后地 區(qū)，新農(nóng)村建設(shè)資金所需的當(dāng)?shù)氐呐涮踪Y金支 持反而使當(dāng)?shù)乇成狭税ぁＳ行┺r(nóng)村為此還形 成了負(fù)債，由此有些干部和村民對新農(nóng)村建設(shè) 產(chǎn)生誤解。所以，對于邊遠(yuǎn)落后地區(qū)的新農(nóng)村 建設(shè)資金應(yīng)該在數(shù)量上更多；從使用途徑上應(yīng) 緊密結(jié)合當(dāng)?shù)氐拿裆鸂顩r，而不是按指定項目、 指標(biāo)進(jìn)行建