對行政許可實施的調(diào)研報告

1、對行政許可實施的調(diào)研報告行政許可法施行以來，政府法制部門和許可實施部門在行政許可法的宣傳、培訓、許可清理、許可公示、許可監(jiān)督等方面做了大量工作，有力的促進了行政許可法的貫徹落實，但在實施中還存在以下一些問題，不利于保護行政管理相對人的合法權(quán)益，也影響法治政府的建設。一、行政許可清理工作不理想由于行政許可清理工作不是自上而下進行，而是在國務院和省、市、縣各級政府平行推開的，因無統(tǒng)一標準，致使行政許可清理工作不徹底。主要表現(xiàn)為：一是由于對哪些屬于行政許可事項，哪些屬于行政審批事項，標準不明確、不統(tǒng)一，致使各級政府保留或取消的某些行政許可事項不一致，給行政許可實施部門帶來實際操作上的難度；二是由于某

2、些已取消的行政許可事項的有效監(jiān)管機制尚未建立，導致某些已取消行政許可的事項仍按照原方式實施或造成管理空白。尤其需要引起重視的是，有關行政許可的規(guī)章和規(guī)范性文件清理工作嚴重滯后，造成許可項目雖然清理了，但規(guī)章或規(guī)范性文件沒有廢止的情況，給行政許可法的實施工作造成很多障礙。二、行政許可公示不夠充分有的行政機關公示的審批依據(jù)不具體，只列出了所依據(jù)的法律規(guī)范名稱，沒有注明具體條款和條款內(nèi)容，有的沒有將申請書示范文本在辦公場所公示。有的行政許可實施部門受理行政許可申請后，沒有依照規(guī)定給申請人出具行政許可受理通知書，載明申請人、申請事項、受理機關、受理時間、承諾時限、經(jīng)辦人、投訴和監(jiān)督電話。相當一部分行政

3、機關沒有依照行政許可法的規(guī)定將作出的行政許可決定予以公開，供公眾查閱。三、許可實施主體方面存在一定問題有的企業(yè)在行使行政許可權(quán)；有的行政許可實施部門以內(nèi)部處室的名義對外行使行政許可權(quán)；個別部門安排未取得行政許可工作資格人員從事行政許可工作；有的許可實施部門在沒有法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)的情況下，通過內(nèi)部文件將許可權(quán)下放給下級部門實施。四、行政許可程序方面的問題比較嚴重一是多數(shù)部門沒有按照行政許可法規(guī)定的程序?qū)嵤┬姓S可，仍然按照行政許可法實施之前的方式辦理許可事項，穿新鞋走老路，普遍沒有使用行政許可文書，行政許可法的實施只是停留在紙上，沒有落實到具體工作中，距離依法行政的要求還有相當?shù)木嚯x。二是救

4、濟權(quán)利、救濟途徑的告知不明確。依照行政許可法的規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政機關實施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)，有權(quán)依法申請行政復議或者提起行政訴訟，其合法權(quán)益因行政機關違法實施行政許可受到侵害的，有權(quán)依法要求賠償。但實踐中，存在著行政機關均不告知申請人救濟途徑和陳述、申辯權(quán)利的問題，有的行政機關雖然履行了告知義務，但告知的內(nèi)容不正確或者不具體。三是有的部門在許可期限方面存在問題。個別行政機關承諾的審批期限違反行政許可法的規(guī)定。行政許可法第四十二條規(guī)定：行政機關應當自受理行政許可申請之日起二十日內(nèi)作出行政許可決定。二十日內(nèi)不能作出行政許可決定的，經(jīng)本行政機關負責人批準，可以延長十日，并應

5、當將延長期限的理由告知申請人。但是，法律、法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。實踐中，有的行政機關在沒有法律、法規(guī)依據(jù)的情況下，承諾的審批期限超過二十日。有的行政機關還存在實施許可超過法定期限的情況。不按照法定期限實施許可，損害了許可申請人的合法權(quán)益，也與國務院綱要確定的高效便民的基本要求相違背。四是行政許可決定方面存在一定問題。有很多部門做出的行政許可決定沒有具體的內(nèi)容，只是很籠統(tǒng)的寫上“準予你單位行政許可”。正確的做法應當是在許可決定書中明確做出行政許可的法律依據(jù)和準予申請人活動的具體內(nèi)容。有的部門行政許可印章的使用不夠規(guī)范。按照行政許可法第三十二條二款和第三十九條的規(guī)定，行政許可專用章只能用于行

6、政許可辦理過程中，許可實施部門出具的行政許可受理或者不予受理通知書。對于需要頒發(fā)行政許可證件的許可，應當在證件上加蓋行政機關印章，也就是公章，或者加蓋檢驗、檢測、檢疫印章。五、重許可、輕監(jiān)管的舊弊仍未得到克服行政許可法實施以前，行政機關普遍存在重許可、輕監(jiān)管或只許可、不監(jiān)管的問題，把實施行政許可視為行使權(quán)力的手段，欠缺服務意識和責任意識，而行政許可事項多涉及國家安全、公共安全、人身健康、公民生命財產(chǎn)安全等重大利益，如缺乏有效監(jiān)管，將使上述重大利益受到損害，使國家設定、實施行政許可的目的不能完全實現(xiàn)。為根除這一弊病，行政許可法以專章規(guī)定了行政機關的監(jiān)督檢查職責，其中第六十一條規(guī)定：行政機關應當建

7、立監(jiān)督制度，履行監(jiān)督責任，應當將監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果予以記錄，公眾有權(quán)查閱行政機關的監(jiān)督檢查記錄。但自行政許可法實施以來，行政機關在履行監(jiān)督職責，公示監(jiān)管工作方面并不盡如人意，普遍沒有公示監(jiān)管情況，導致監(jiān)管工作脫離社會監(jiān)督。監(jiān)督檢查工作是行政許可的延續(xù)，一定要依法進行，既不能過于頻繁，干擾管理相對人的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，更不能放任不管，疏于對公共利益和社會秩序的維護，使得設定行政許可的目的不能很好的實現(xiàn)。有些部門監(jiān)督檢查的情況和處理結(jié)果沒有形成書面記錄，不符合行政許可法的要求，監(jiān)督檢查工作不夠規(guī)范。建議各部門將行政許可的監(jiān)督檢查情況在部門網(wǎng)站上設專欄進行公示，設立紅黑榜，一方面可以全面、及時

8、的反映各部門在許可監(jiān)督檢查方面所做的工作，便于公眾了解被許可人從事許可活動的情況，尊重公眾的知情權(quán)，另一方面也是行政管理手段的創(chuàng)新，可以起到威懾違法行為人，監(jiān)督被許可人依法從事許可活動的作用。六、行政許可收費方面存在的問題比較多根據(jù)我們的統(tǒng)計，在*市各部門實施的184項行政許可中， 69項收取行政許可費用，占百分之37.5%。從收費種類看，收取工本費的23項，例如市公安局、市新聞出版局、市衛(wèi)生局等;收取登記費的9項，例如市民政局、市人事局、市工商局等；收取管理費的13項，例如市房產(chǎn)住宅局、市國土資源局等；收取審驗費的4項，例如市食品藥品監(jiān)督管理局、市廣播電視局等；收取檢測檢疫費的2項，例如市林

9、業(yè)局、市質(zhì)量技術監(jiān)督局等；收取其他費用的18項。從收費依據(jù)看，有以國家法律、行政法規(guī)為依據(jù)的，有以省財政廳、物價局文件為依據(jù)的，有以國家物價局文件、國家發(fā)改委、財政部文件為依據(jù)的。行政許可法第五章五十八條規(guī)定：“行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監(jiān)督檢查，不得收取任何費用。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！卑凑赵撘?guī)定，行政機關實施行政許可，以不收費為原則，收費必須由全國人大、全國人大常委會和國務院以法律、行政法規(guī)的方式加以規(guī)定。因此，對于沒有法律、行政法規(guī)規(guī)定，收取行政許可費用的情況，在行政許可法實施之后，應當予以禁止，如果確有收費必要，也應在法律、行政法規(guī)有明確規(guī)定的情況下

10、，再行恢復。對于現(xiàn)行保留的行政許可項目，經(jīng)國家財政部、發(fā)改委、物價局以及省財政部門、物價部門批準的收費，按照財政部預算外資金管理實施辦法和黑龍江省預算外資金管理辦法的規(guī)定，在行政許可法實施之前，是合法的；在行政許可法實施之后，應當按照行政許可法的規(guī)定，對行政許可收費進行清理，國家有關部門和省政府有關部門的批準文件不能作為行政許可收費的合法依據(jù)。七、有些部門在許可條件方面沒有嚴格執(zhí)行法律規(guī)定一是違反法律規(guī)定，任意增設行政許可條件，增加行政管理相對人的負擔；二是在法律對于許可條件沒有明確規(guī)定的情況下，行政機關自行設定的許可條件不夠合理；三是有的部門在辦理行政許可的過程中把關不嚴，在申請人提交的申請

11、材料不齊全的情況下，做出準予許可的決定，對于公共利益的維護不到位。關于許可條件的問題，法律有明確規(guī)定的，要嚴格依法辦理，既不能增加也不能減少；法律對許可條件暫時沒有明確規(guī)定的，有關許可實施部門應當采取適當方式，在征求包括行政管理相對人等各方面意見的基礎上，以必要性為原則，科學合理的確定取得行政許可的條件，依法公示后實施。針對行政許可法實施以來，各部門開展許可工作中存在的一些問題，提出以下解決問題的對策：一、采取多種方式，進行許可事前監(jiān)督。一是清理許可依據(jù)。行政許可法實施前后，從中央到地方，各級政府依法對許可事項進行了集中清理，并將清理結(jié)果進行了公示，為行政許可法的順利實施掃除了很多障礙。但是，

12、有關行政許可的規(guī)范性文件，尤其是部門規(guī)章和地方性規(guī)章的清理工作較為滯后，行政管理實踐中，有的許可項目已經(jīng)清理了，但相關的設定許可或批準收費的規(guī)章或規(guī)范性文件沒有修改或廢止，行政機關仍有依此實施處罰或收費的情況，致使對于違法行政行為的監(jiān)督面臨很大阻力。因此，各級人大和政府應當在做好許可事項清理的同時，重視做好許可依據(jù)的清理工作，及時修改、廢止相關的行政許可依據(jù)，一方面避免許可實施部門的困惑，另一方面也可以迅速彌補許可事項清理后造成的行政管理真空，有效維護社會秩序和公共利益。二是規(guī)定對許可事項清理后行政機關再行發(fā)布有關許可事項的規(guī)范性文件的，必須報政府法制部門預先審查后，方可發(fā)布，以避免行政機關違

13、法設定許可和任意增設許可條件等違法行為的發(fā)生。三是監(jiān)督做好許可公示工作。對許可主體、許可具體依據(jù)、許可程序、許可條件、許可申請書示范文本在許可辦理場所和政府網(wǎng)站上進行公示，實行陽光許可。二、設立監(jiān)督崗，進行許可日常監(jiān)督。在行政許可集中辦理場所設立行政許可監(jiān)督崗，選派政治精、業(yè)務強、作風正、素質(zhì)高的政府法制工作人員擔任行政許可監(jiān)督員，加強對許可實施情況進行日常監(jiān)督，授予監(jiān)督員許可監(jiān)督權(quán)，受理申請人對行政機關辦理許可事項的投訴，發(fā)現(xiàn)違法實施許可的行為，依照相關許可監(jiān)督規(guī)定及時糾正，對于違法實施許可的工作人員有權(quán)暫扣其行政執(zhí)法證件或者建議監(jiān)察機關給予紀律處分，對于違法實施許可的行政機關可以在行政執(zhí)法

14、責任制考核中扣減相應的分數(shù)。三、開展案卷評查，進行許可事后監(jiān)督。認真貫徹落實國務院全面推進依法行政實施綱要的規(guī)定，結(jié)合貫徹落實行政許可法，開展許可案卷評查，對行政許可的實施主體、許可實施人員的資格、許可依據(jù)、許可條件、許可收費、許可程序（申請、受理、審查、決定、期限、許可決定的送達、許可證件的發(fā)放）、行政許可的監(jiān)督檢查等方面進行事后監(jiān)督。由于行政許可法剛剛實行，因此，目前案卷評查的重點應當放在許可文書的使用方面。行政許可文書是行政許可程序的載體，是行政許可法實施的體現(xiàn)和保障，行政許可的申請、受理、審查、決定、聽證以及監(jiān)督檢查、撤銷變更等各個環(huán)節(jié)都要使用相應的行政許可文書，按照行政許可法的要求來

15、實施。行政許可文書的使用也是行政管理相對人合法權(quán)益得以保障的前提，只有在行政許可實施的每個環(huán)節(jié)，行政許可實施機關都使用許可文書并送達給申請人，行政許可實施活動才能處于相關部門的有效監(jiān)督之下，申請人的知情權(quán)、救濟權(quán)等權(quán)利的行使才能夠得到保障。有關許可監(jiān)督部門應當制定出一套各部門通用的行政許可文書，將行政許可法的各項規(guī)定體現(xiàn)在許可文書中，要求許可實施部門在許可活動中使用，以此保障許可實施工作符合行政許可法的程序性要求。在案卷評查工作完成后，可以采取召集相關許可部門法制工作負責人參加的案卷評查工作會議的方式，選取典型部門介紹經(jīng)驗，對行政許可實施中存在的問題進行反饋，并可以采取案卷評查通報的方式，表彰

16、先進，鞭策落后。實踐證明，案卷評查工作對于監(jiān)督行政機關依法行政，提高行政執(zhí)法水平，推動法治政府建設，具有積極意義。四、整合監(jiān)督機構(gòu)，創(chuàng)新監(jiān)督方式，強化監(jiān)督手段。在監(jiān)督機構(gòu)方面，發(fā)展政府內(nèi)部監(jiān)督制度，整合政府法制部門、監(jiān)察部門等監(jiān)督機構(gòu)，探索一種既有分工，又有協(xié)作的聯(lián)合監(jiān)督體制。一方面，充分發(fā)揮各監(jiān)督部門的優(yōu)勢，法制部門負責監(jiān)督行政許可行為，包括抽象行為合具體行為，監(jiān)察部門負責對違法行政人員進行責任追究，另一方面，可以減少對許可實施部門和事項的重復監(jiān)督，避免監(jiān)督資源的浪費和對許可實施部門許可權(quán)行使的不適當干預。在監(jiān)督方式方面，有條件的地區(qū)可以在集中辦理行政許可事項的政務大廳，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡技術實施對行政許可辦理的全程內(nèi)部監(jiān)控，實現(xiàn)監(jiān)督機構(gòu)對行政許可實施的全面監(jiān)督。在監(jiān)督手段方面，要賦予監(jiān)督機構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)所必要的手段，使監(jiān)督機構(gòu)能夠管得了人，規(guī)范住事。認真落實行政執(zhí)法過錯責任追究制度，對違法辦理許可的責任人給予處分，對違法實施許可的責任單位要在行政執(zhí)法責任制考核中扣減分數(shù)。五、“一把手”抓法制，提高監(jiān)督機構(gòu)的地位。要規(guī)范許可實施工作，就要實行許可決定部門與許可監(jiān)督部門相對分離制度。要使許可監(jiān)督工作收到實效，監(jiān)督制度得到落實，不走過場，就要讓監(jiān)督機構(gòu)有相應的地位。要讓監(jiān)督機構(gòu)位高、權(quán)重、手段強，目前來說，“一把手”抓監(jiān)督，抓法制是比較有效的辦法。行政許可法實施一年多的實踐證明