英國應(yīng)對氣候變化的政策及其借鑒意義-

1、英國應(yīng)對氣候變化的政策及其借鑒意義王文軍內(nèi)容提要英國是世界上較早開始對低碳經(jīng)濟(jì)進(jìn)行探索的國家之一,在實(shí)踐中形成了比較系統(tǒng)和完善的氣候變化應(yīng)對政策,該政策具有全面性、系統(tǒng)性和整體性特點(diǎn),從宏觀立法到企業(yè)行動,各種措施相互呼應(yīng)。但是,其對外氣候政策偏離了“共同但有區(qū)別責(zé)任”的原則,對發(fā)展中國家不利。,中國一定能制定出符合本國國情的氣候政策,為經(jīng)濟(jì)社會和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。關(guān)鍵詞英國氣候政策國際關(guān)系氣候政治經(jīng)濟(jì)學(xué)作者介紹王文軍,重慶三峽學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師,中國社會科學(xué)院研究生院人口系2007級博士生,主要研究可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)。隨著京都議定書第一承諾期終結(jié),后京都時代全球中長期減排目標(biāo)、各國

2、減排任務(wù)、有效的減排途徑等,需經(jīng)各國討論并簽署新的協(xié)議加以確定。2009年底將在丹麥?zhǔn)锥几绫竟e行的國際氣候變化大會將討論后京都機(jī)制,國際社會對之寄予厚望。但是,目前各有關(guān)國家在許多關(guān)鍵性議題上還存在較大分歧,作為國際氣候協(xié)議積極推動者的歐盟有理由也正在努力為之發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。英國是歐盟主要經(jīng)濟(jì)體之一,近年來非常重視氣候變化問題,出臺了一系列相關(guān)研究報告和減排政策,引起了較大的國際反響。英國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和在歐盟內(nèi)的影響力決定了其在歐盟中的地位,它的意向在相當(dāng)程度上主導(dǎo)了歐盟的氣候變化立場和觀點(diǎn)。本文意在分析和解讀英國的國際氣候政策及其成因,以期有助于預(yù)判歐盟在哥本哈根氣候大會上的立場,同時汲取英

3、國在溫室氣體減排方面的成功經(jīng)驗,為國內(nèi)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供借鑒。一英國是世界上較早重視大氣治理的國家,也是當(dāng)今推動國際氣候變化進(jìn)程的主要力量。自1992年至2008年,英國政府共頒布了73項政策以應(yīng)對氣候變化帶來的挑戰(zhàn),取得了顯著的減排效果。京都議定書附件B為英國規(guī)定的減排義務(wù)是,到2012年前英國應(yīng)實(shí)現(xiàn)溫室氣體在1990年排放基礎(chǔ)上減排8%-12%。英國1990年溫室氣體排放量為776.3MT CO2-eq,以減排12.5%計算,到2012年溫室氣體排放應(yīng)減少為679.3MT CO2-eq。根據(jù)英國官方統(tǒng)計數(shù)據(jù),2008年英國溫室氣體排放總量2-eq,實(shí)現(xiàn)基年(1990年減排20%,已達(dá)到并超

4、過京都議定書的減排要求。英國對氣候問題的關(guān)注度和應(yīng)對力度日益增大,映射的是英國溫室氣體排放的嚴(yán)峻歷史情勢。縱向看,英國溫室氣體排放問題具有兩高一低特點(diǎn),I EA,Addressing C li m ate Change:Policy and M easures,2008, htt p://textbase/pm/?mode=cc&acti on=vie w&country =United%20Kingdom,2009年9月5日瀏覽。京都議定書規(guī)定到2012年英國減排任務(wù)至少為8%,根據(jù)歐盟內(nèi)部分?jǐn)倕f(xié)議,英國應(yīng)實(shí)現(xiàn)減排12%。htt p:/unfccc.in

5、t/ kyot o_p r ot ocol/a mendment_t o_annex_b/ite m s/4082.php,2009年9月5日瀏覽。CO2-eq是指二氧化碳當(dāng)量,二氧化碳當(dāng)量是以“全球變暖潛能質(zhì)”(Gl obalW ar m ing Potential,G W P表示,即:質(zhì)量為1噸的某種溫室氣體在100年內(nèi)對全球變暖的影響與同期內(nèi)等量二氧化碳造成的全球影響的對比值。Depart m ent of Energy&Cli m ate Change,D igest of U nited King2 do m energy statistics:2009,htt p:/www

6、..uk/en/content/c m s/ statistics/publicati ons/dukes/dukes.as px,2009年9月3日瀏覽。即歷史排放總量高、現(xiàn)實(shí)人均排放高、減排潛力低。英國是最早開始工業(yè)化的國家之一,煤炭在英國工業(yè)革命中是最重要的能源。1780-1880年間,英國利用自己的煤炭儲備建立了世界上技術(shù)最先進(jìn)、最有活力和最繁榮的經(jīng)濟(jì),但也付出了慘重的環(huán)境代價。燃煤作為一種高碳高硫能源,不僅污染環(huán)境,還是主要的溫室氣體排放源。在工業(yè)化早期和中期,英國的溫室氣體排放量在工業(yè)化國家中居于高位。由于工業(yè)化帶來了嚴(yán)重空氣污染,英國先后于1863年和1953年制

7、訂了工業(yè)大氣污染法和大氣清潔法。但是,早期的這類環(huán)境保護(hù)政策側(cè)重廢物處理和污染治理,并沒有專門對溫室氣體排放進(jìn)行控制,故英國溫室氣體歷史排放水平居于世界高位(表1,超出國際社會給其規(guī)定碳預(yù)算的近3倍。表11850-2004年主要發(fā)達(dá)國家溫室氣體排放(MTCO22004587.4808.9373.86050. 6英國溫室氣體的人均排放量也處于高位,在歐盟內(nèi)部位居第二。目前,英國人均溫室氣體排放大約是10-12t CO2-eq(世界上50個最貧窮國家的人均碳足跡僅為0.23t CO2-eq,要實(shí)現(xiàn)得到世界廣泛承認(rèn)的減排經(jīng)濟(jì)可行性報告斯特恩報告提出的2050年達(dá)到人均排放2t CO2當(dāng)量,需減排80

8、%-83%。斯特恩報告是英國對世界提出的要求,英國必須以身作則。但是,英國減排面臨較大壓力。英國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)比較優(yōu)化,服務(wù)業(yè)在整個產(chǎn)業(yè)中的比例達(dá)到了70%以上,通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行減排的可能性不大。同時,英國現(xiàn)在大幅減排的實(shí)際措施主要是調(diào)整能源結(jié)構(gòu),用天然氣替代燃煤進(jìn)行能源生產(chǎn),但是,隨著北海石油、天然氣資源產(chǎn)量的日漸減少,清潔能源的替代優(yōu)勢逐漸消失。另外,英國主要不是通過控制二氧化碳排放量而是通過減排其他溫室氣體,達(dá)到溫室氣體減排目標(biāo)。由于二氧化碳排放占英國溫室氣體總量的85%,長期的大規(guī)模減排必須依靠二氧化碳減排。如果不能找到大幅削減二氧化碳排放的途徑,英國進(jìn)一步減排的難度非常大。從溫室

9、氣體排放來源結(jié)構(gòu)分析,英國的主要排放來自于能源和交通(圖1,消費(fèi)型排放占總排放的近70%,除非徹底改變生活方式,否則消費(fèi)排放很難降下來。因此,要想降低國內(nèi)溫室氣體排放量、實(shí)現(xiàn)多渠道減排,就要求英國政府出臺一系列氣候政策。圖1英國溫室氣體排放結(jié)構(gòu)資料來源:Depart m ent of Energy&Cli m ate Change,A ct on Copenhagen:The U K Governm ents Am bition for Global D eal on C li m ate Change,htt p:/www.act .uk.美約翰R麥克

10、尼爾:“能源帝國:化石燃料與1580年以來的地緣政治”,學(xué)術(shù)研究,2008年第6期,第111頁。在倫敦,1873、1880、1892和1952年發(fā)生過四次毒霧事件,造成慘重死亡。如1952年發(fā)生的煙霧事件在四天內(nèi)就有4000多人死亡。引自梅雪芹:“工業(yè)革命以來英國城市大氣污染及防治措施研究”,北京師范大學(xué)學(xué)報,2001年第2期,第119頁。2008年,中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心對世界各國的溫室氣體排放的歷史責(zé)任與未來權(quán)利做了研究,結(jié)果顯示:從歷史全過程(1900-2050年看,英國的碳預(yù)算總額為18.8Gt2 CO2,歷史實(shí)際(1900-2004年已經(jīng)排放了54.8Gt CO2,超出

11、國家碳預(yù)算總額2.59倍。WDM,“Carbon Em issi on W arning f or UK”,January10, 2009,htt p:/ne ws/Home/UK-Ne ws/Cli m ate-Change-B rits-Cause-More-Carbon-Em issi ons-I n-N ine-Days -Than-Poorest-Countries-I n-W hole-Year/A rticle/ 200901215200436,2009年8月12日瀏覽。Sir N icolas Stern,S tern Revie w on the Econo m ics of

12、 C li m ate Change,2008,htt p:/webarchive.nati .uk/+/htt p:/ .uk/independent_revie ws/stern_revie w_econom2 ics_cli m ate_change/sternrevie w_index.cf m,2009年8月3日瀏覽。朱松麗等:“英國的能源政策和應(yīng)對氣候變化策略”,氣候變化研究進(jìn)展,2008年第5期,第273頁。與此同時,英國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)處于工業(yè)化后期,經(jīng)濟(jì)總量大,但是增速緩慢,目前更受世界金融危機(jī)拖累,需要新的增長點(diǎn)

13、。根據(jù)英國國家統(tǒng)計局公布的最新數(shù)據(jù),2009年第二季度英國經(jīng)濟(jì)同比萎縮5.6%,是1955年以來最大跌幅。英國國家經(jīng)濟(jì)和社會研究所近日預(yù)測,英國國內(nèi)生產(chǎn)總值2009年將萎縮4.3%。在經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下,英國就業(yè)形勢非常嚴(yán)峻,2009年3-5月失業(yè)人數(shù)增加了28.1萬,失業(yè)總?cè)藬?shù)達(dá)到238萬,創(chuàng)下了自1995年以來最高紀(jì)錄。目前,英國失業(yè)率高達(dá)7.6%,急需尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn),刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、創(chuàng)造新的工作機(jī)會、新的行業(yè)和機(jī)遇。低碳發(fā)展因此成為一種切合實(shí)際的選擇。一方面,過去10年間,英國實(shí)現(xiàn)了200年來最長的經(jīng)濟(jì)增長期,經(jīng)濟(jì)增長幅度高達(dá)28%,溫室氣體排放減少了8%。這表明,經(jīng)濟(jì)增長和低碳排放是

14、可以同時實(shí)現(xiàn)的。另一方面,英國一直得益于新型低碳技術(shù)和綠色產(chǎn)業(yè)的巨大創(chuàng)新潛力,已經(jīng)在許多綠色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域占據(jù)了領(lǐng)先地位,綠色產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員達(dá)88萬人,未來10年將新增120萬個工作機(jī)會,并且積累了從海上風(fēng)電到環(huán)境設(shè)備、從能源管理體系到碳交易市場建設(shè)各個階段低碳發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗。就當(dāng)下境遇而言,此次金融危機(jī)使英國的服務(wù)業(yè)受影響最大,而服務(wù)業(yè)占英國經(jīng)濟(jì)總量的2/3,因此金融危機(jī)對英國整體經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重沖擊。英國想要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),減輕對金融和服務(wù)業(yè)的依賴,只能將目標(biāo)指向工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),而傳統(tǒng)的高碳型工業(yè)已然不合時宜,只有實(shí)行全面低碳發(fā)展才能在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時達(dá)到減排目標(biāo)。另外,作為老牌大國,英國一直在尋找

15、機(jī)會重新崛起,以掌握國際事務(wù)尤其是世界經(jīng)濟(jì)事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)。兩個世紀(jì)之前,英國在當(dāng)時的工業(yè)化大潮中扮演著先鋒角色,借此由一座小島變成“世界工廠”和全球經(jīng)濟(jì)中心,建立起自己的殖民帝國,有“日不落帝國”之稱。隨著全球工業(yè)化的推進(jìn)和各殖民地的紛紛獨(dú)立,英國的先發(fā)優(yōu)勢逐漸消失,尤其在后來的信息技術(shù)革命中喪失了國際領(lǐng)導(dǎo)者地位,美國后來者居上。但是,英國并不甘心被排擠到國際舞臺的邊緣,而是一直在尋找機(jī)會重新崛起,以提高自身的國際地位,重拾國際話語主導(dǎo)權(quán)。美國布什政府在氣候問題上的消極態(tài)度為英國提供了新的機(jī)會,近幾年英國和歐盟日漸成為推動世界積極應(yīng)對氣候變化、建立低碳社會的政治明星。但是,隨著奧巴馬政府的氣候新

16、政出臺,美國顯示出奪回國際氣候政治主導(dǎo)權(quán)之意圖,英國的危機(jī)感有所增強(qiáng),故進(jìn)一步加強(qiáng)在氣候領(lǐng)域的行動,力圖突破現(xiàn)有的單邊主導(dǎo)型國際政治格局。正如布朗所說,氣候變暖很大程度上是由發(fā)達(dá)國家造成的,而貧窮國家所受傷害卻是最大的。因此,英國下大力氣控制溫室氣體排放、治理氣候問題,不僅是為了緩解英國的減排壓力和經(jīng)濟(jì)危機(jī),還能有助于英國在國際上塑造良好的道德形象,成為國際氣候政治領(lǐng)域的主導(dǎo)者。二一般而言,溫室氣體減排的有效途徑主要有三種:優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善能源結(jié)構(gòu)和提高能源效率。英國結(jié)合本國溫室氣體減排情況,在氣候變化應(yīng)對中注意政策的連續(xù)性,同時將政策側(cè)重點(diǎn)確定在能源領(lǐng)域,主要通過宏觀立法、制定各種中長期戰(zhàn)

17、略和各項經(jīng)濟(jì)工具的運(yùn)用,推動低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展;從立法到執(zhí)法、從政策制定到工具利用,減排措施既全面又具體,設(shè)計完善,而且能夠與其他政策如經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相呼應(yīng),具有整體性和系統(tǒng)性特點(diǎn)。一是在宏觀層面加強(qiáng)氣候立法,為溫室氣體減排制訂政策目標(biāo)與行動綱要。英國氣候變化法于2009年3月生效,4月該法的具體實(shí)施計劃得到國會正式批準(zhǔn),英國因此成為世界上首個以法律形式明確中長期減排目標(biāo)的國家。氣候變化法為英國應(yīng)對氣候變化的長期戰(zhàn)略提供了法律框架,確定了中陳文仙:“英國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇將是漫長過程”,新華每日電訊, 2009年8月19日。N I ESR,“UK G DP Forecast To Fall4.3%i

18、n2009”,htt p:/ www.ibti m orecast-t o-fall3-in -2009-niesr.ht m,2009年8月23日瀏覽。N I ESR,“UK G DP Forecast To Fall4.3%in2009”,htt p:/ www.ibti m orecast-t o-fall3-in -2009-niesr.ht m,2009年8月23日瀏覽。Gordon B r own,“Roadmap t o Copenhagen Speech”,htt p:/ .uk/Page19813,2009年8月23日瀏覽。Gordon B r

19、 own,“Roadmap t o Copenhagen Speech”,htt p:/ .uk/Page19813,2009年8月23日瀏覽。Gordon B r own,“Roadmap t o Copenhagen Speech”,htt p:/ .uk/Page19813,2009年8月23日瀏覽。長期減排目標(biāo),明確了在2020年前溫室氣體排放要在1990年排放水平上減少34%,2050年減排80%。這就為英國未來的減排行動指明了方向。同時,該法也是實(shí)現(xiàn)中長期減排目標(biāo)的行動綱要。它要求政府自2008年起公布五年碳預(yù)算,規(guī)定

20、每5年為一個周期制定排放上限,一次設(shè)定三個5年的碳預(yù)算,由此調(diào)控到2050年的排放路徑。該法還規(guī)定,設(shè)立獨(dú)立的排放監(jiān)管部門。據(jù)此,英國成立了專門的氣候變化委員會,主要評估減排行動進(jìn)展和相關(guān)碳預(yù)算的執(zhí)行情況。此前,英國已經(jīng)形成相對完整的氣候變化應(yīng)對政策體系,包括2000年和2006年兩次推出英國氣候變化國家方案,針對電力、工業(yè)、民用、交通等不同產(chǎn)業(yè)部門制定的大量鼓勵企業(yè)減排的政策措施,如氣候變化稅、國內(nèi)排放貿(mào)易體系、政府與企業(yè)間氣候變化協(xié)議、利用氣候變化稅部分收入創(chuàng)立的碳基金等。在此基礎(chǔ)上,氣候變化法作為一個綜合應(yīng)對氣候變化的法律框架,不僅涵蓋內(nèi)容廣泛,且法律地位大大提升,有助于協(xié)調(diào)和整合現(xiàn)有政

21、策體系、統(tǒng)領(lǐng)各項氣候變化應(yīng)對政策,同時賦予政府更大的權(quán)力,為未來制定更嚴(yán)格的氣候政策和引入新的政策工具提供便利,也為政策調(diào)整預(yù)留了空間。二是在中觀層面發(fā)表能源白皮書,為溫室氣體減排確定路線圖。由于英國政府將減排重點(diǎn)放在能源行業(yè),溫室氣體的減排路徑自然要從能源結(jié)構(gòu)低碳化和能源效率的提高展開。為確保減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),自2003年起,英國政府共發(fā)布了三份能源白皮書,劃定了減排行動的路徑和方向。2003年,英國政府發(fā)表了第一份能源白皮書構(gòu)建一個低碳社會,指出實(shí)現(xiàn)減排的路徑是發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì),建設(shè)低碳社會,并對如何構(gòu)建提出了初步設(shè)想。但是,第一份能源白皮書只設(shè)定了長期減排目標(biāo),沒有具體的中期減排計劃。2007

22、年5月,英國政府公布了第二份能源白皮書迎接能源挑戰(zhàn)。該白皮書重點(diǎn)對能源領(lǐng)域的減排進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)學(xué)分析,并探討了2012年后碳捕獲和存儲的價格機(jī)制,同時確定中期(2020年減排目標(biāo)為比基年(1990年減少排放26%-32%。2009年7月,英國政府公布了第三份能源白皮書低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃。該白皮書對前兩份白皮書提出的政策和措施進(jìn)行了修正和細(xì)化,將減排目標(biāo)分解到各部門,對英國主要能源部門的用能結(jié)構(gòu)和可再生能源開發(fā)提出了要求,以保證順利過渡到低碳社會。為了與氣候變化法的減排要求保持一致,2009能源白皮書將第二份白皮書提出的中期減排比例32%提高到34%,并對氣候變化法要求的航空、海運(yùn)減排計劃也提出了能效

23、措施。氣候變化法在法案形成過程中參考了已有的氣候和環(huán)境政策,包括它之前出臺的第一、第二份能源白皮書,因此這兩份白皮書也是法案的一個組成部分;在它之后面世的第三份能源白皮書更體現(xiàn)了氣候變化法的精神。所以,能源白皮書是確保氣候變化法落實(shí)的一個行動路線圖,負(fù)責(zé)將宏觀政策分解成若干具體可執(zhí)行的部門或行業(yè)政策,以確保減排政策能夠得到貫徹執(zhí)行。三是在微觀層面設(shè)計了一系列切實(shí)可行的政策工具和行動計劃,以確保溫室氣體減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。主要的政策工具有:氣候變化稅、碳預(yù)算計劃、排放貿(mào)易機(jī)制和碳基金;主要行動計劃有:低碳交通計劃、“清潔煤炭”計劃、碳預(yù)算計劃等。各種政策工具各具特色,但組成相互聯(lián)系的有機(jī)整體。例如,

24、在四種重要的政策工具中,碳預(yù)算計劃為減排提供了行動指南。為落實(shí)碳預(yù)算計劃,政府通過排放貿(mào)易機(jī)制鼓勵企業(yè)參與減排,并按照減排效果對其征收的氣候變化稅進(jìn)行一定比例的減免;為了確保減排的持續(xù)進(jìn)行,政府將氣候稅收的一部分撥付給碳基金,用于研發(fā)和孵化低碳技術(shù);低碳技術(shù)的推廣和應(yīng)用將進(jìn)一步降低企業(yè)減排成本,有利于實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。氣候變化稅是由英國率先推出并開始征收的。從2001年開始,英國所有工業(yè)、商業(yè)和公共部門都要繳納氣候變化稅,計征的依據(jù)是其煤炭、油氣及電能等高碳能源的使用量,如果使用生物能源、清潔能源或可再生能源則可獲得稅收減免。該政策在執(zhí)DECC,“Meeting the Energy Challe

25、nge”,Energy W hite Paper 2007,htt p:/.uk/en/content/c m s/publicati ons/white_ paper_07/white_paper_07.as px,2009年8月1日瀏覽。DECC,“The UK Low Carbon Transiti on Plan”,htt p:/www. .uk/en/content/c m s/publicati ons/lc_trans_p lan/lc_trans_ p lan.as px,2009年8月20日瀏覽。行中也體現(xiàn)出一定的靈活性,比如考慮到部分

26、能耗大戶的實(shí)際承受能力,在制定明確的減排目標(biāo)后給予適當(dāng)減免,這在維護(hù)企業(yè)競爭力的同時也有助于提升公眾的節(jié)能減排意識。類似的稅種還有燃料稅、車輛行駛稅和航空乘客稅等。此外,為低碳發(fā)電提供保護(hù)價格的措施也已體現(xiàn)在2008年修訂的能源法當(dāng)中,近期又提出了針對普通居民的用能累進(jìn)稅率,對碳排放設(shè)定更高交易價格的相關(guān)政策正在制定之中。碳基金是幫助英國走向低碳經(jīng)濟(jì)社會的另一個經(jīng)濟(jì)工具,其目的是幫助商業(yè)和公共部門減排二氧化碳。作為一個由政府投資、按企業(yè)模式運(yùn)作的商業(yè)化基金,碳基金有著明確的短期目標(biāo)和中長期規(guī)劃,其短期目標(biāo)是提高能源效率和加強(qiáng)碳管理,中長期目標(biāo)是投資低碳技術(shù)。碳基金的主要資金來源是英國的氣候變化

27、稅,現(xiàn)在每年大約有6600萬英鎊的氣候變化稅撥付給碳基金管理使用。碳基金用于投資性項目,主要投資方向為促進(jìn)低碳技術(shù)研究與開發(fā);投資對象的選擇以大企業(yè)為主,因為大企業(yè)(年能耗成本在300萬-400萬英鎊以上的排放量高、能源消耗高。碳基金雖然依靠公共財政建立,但由于采取商業(yè)化運(yùn)作而得到企業(yè)廣泛認(rèn)可,效果顯著。英國企業(yè)的排放貿(mào)易機(jī)制有兩種:英國排放貿(mào)易機(jī)制與歐盟排放貿(mào)易機(jī)制。英國排放貿(mào)易機(jī)制(UKETS于2002年啟動,是英國政府控制氣候變化行動計劃的一部分。歐盟排放貿(mào)易機(jī)制于2005年1月1日正式啟動,覆蓋的排放實(shí)體排放量占?xì)W盟地區(qū)排放總量的一半以上。兩種機(jī)制存在一定差別,英國企業(yè)必須參與歐盟排放

28、貿(mào)易機(jī)制,選擇性地參與英國排放貿(mào)易機(jī)制。但是,在兩種機(jī)制并存的情況下,為了協(xié)調(diào)運(yùn)行,歐盟規(guī)定,參與英國排放貿(mào)易機(jī)制的企業(yè),可以在第一階段(2005-2007年暫時退出歐盟排放貿(mào)易機(jī)制,但必須履行英國排放貿(mào)易機(jī)制的義務(wù)。企業(yè)可以通過直接參與、協(xié)議參與和項目參與三種途徑參與。英國碳預(yù)算計劃是按照氣候變化法規(guī)定的中長期減排目標(biāo)設(shè)定的短期和中期行動計劃。根據(jù)該法要求,英國財政大臣阿利斯泰爾達(dá)林2009年4月宣布了首批三個具有法律約束力的碳預(yù)算,即從2008到2012年末,排放要比1990年減少22%;從2013到2017年末在1990年排放水平上減排28%;2018年到2022年期間的排放至少要比19

29、90年減少34%。碳預(yù)算計劃為英國國內(nèi)減排提供了階段性目標(biāo),對政府和企業(yè)的減排進(jìn)行量化管理。不過由于它剛剛啟動,其效果如何尚不明確。四是在國際層面制造輿論,力促排放大國和發(fā)展中國家參與全球減排。京都議定書第一履約期已經(jīng)結(jié)束,但有關(guān)國家的減排效果并不理想,如果不對現(xiàn)有減排協(xié)議進(jìn)行變革,很難實(shí)現(xiàn)2050年全球地表溫度上升不超過2的目標(biāo)。在這種情況下,英國提出擴(kuò)大減排范圍,盡可能將溫室氣體排放大國納入未來氣候協(xié)議,以實(shí)現(xiàn)將溫室氣體濃度穩(wěn)定在“對人類社會不造成威脅”的水平上。爭取未來國際氣候協(xié)議能夠按照英國(歐盟的意愿順利達(dá)成,是英國對外氣候政策的立足點(diǎn),對確立英國在國際氣候政治領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者地位、繼而

30、掌握國際政治話語權(quán)具有深遠(yuǎn)意義。根據(jù)八國峰會達(dá)成的共識,全球溫室氣體排放到2050年將在1990年水平的基礎(chǔ)上至少降低50%。英國政府認(rèn)為,要實(shí)現(xiàn)這一“共同愿景”,僅靠發(fā)達(dá)國家的努力是不夠的,發(fā)展中國家作為一個整體也應(yīng)根據(jù)本國排放情況和經(jīng)濟(jì)能力參與全球減排行動,發(fā)展中大國和排放大國共同參與全球減排尤其責(zé)無旁貸。因此,英國建議,發(fā)展中國家作為一個整體,中期(2020年應(yīng)該將排放量在其“常規(guī)情景”(BAU水平的基礎(chǔ)上減少約15%到30%。同時,為了確保減排效果,英國還提轉(zhuǎn)引自潘家華、莊貴陽等:“英國氣候政策以激勵機(jī)制促進(jìn)低碳發(fā)展”,中國環(huán)境報,2006年2月8日。Darling:“First ev

31、er Carbon Budget”,htt p:/ne ws.bbc.co. uk/2/hi/business/8012524.st m,2009年7月24日瀏覽;Juliette Jowit,“Budget2009:Darling Pr om ises34%Em issi ons Cuts with Worlds First B inding Carbon Budgets”,htt p:/www.guardian.co.uk/ uk/2009/ap r/22/budget-2009-green-measures,2009年8月18日瀏覽。2009年6月,英國政府發(fā)布了一份名為“通往哥本哈根之

32、路”的文件,著重闡述了英國對未來氣候協(xié)議的政策和立場。De2 part m ent f or Envir onment Food and Rural Affairs,Act on Copenhagen: The U K Governm ents Am bition for a Global D eal on C li m ate Change,ht2 t p:/www.act .uk,2009年8月9日瀏覽。Depart m ent f or Envir onment Food and Rural Affairs,Act on Copenhagen:The U

33、K Governm ents Am bition for a Global D eal on C li m ate Change,htt p:/www.act .uk/en,2009年8月9日瀏覽。 現(xiàn)代國際關(guān)系 2009 年第 9 期 出了一個全面的監(jiān)測 , 匯報與核查 (MRV 方案 , 并 建議由發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家共同籌集應(yīng)對氣候變 化的資金 ,以幫助窮國減排 . 客觀地看 , 發(fā)展中大國參與減排行動頗具積極 意義 ,它首先對美國形成了壓力 .作為最大的發(fā)達(dá) 國家和排放大國 ,美國必須做出某種姿態(tài) ,推動后京 都國際氣候協(xié)議的形成 .這將推動美

34、國對其氣候政 策上的單邊主義做出調(diào)整 .但是 ,由于現(xiàn)實(shí)狀況 ,美 國即便參與減排也不能與英國的減排力度相比 , 只 能成為英國 (歐盟 的追隨者 ,英國 (歐盟 因此自然 就成為主導(dǎo)國際氣候政治的領(lǐng)導(dǎo)者 .同時 , 英國對 發(fā)展中國家提出的責(zé)任分?jǐn)傉卟环下?lián)合國氣 候變化框架公約 提出的" 共同但有區(qū)別責(zé)任 " 原 則 .但是 , 該公約 有區(qū)別責(zé)任 " 對" 表達(dá)比較含 糊 ,加之減排義務(wù)分?jǐn)偟恼咴O(shè)計又具有迷惑性 ,使 減排矛盾在發(fā)展中國家中內(nèi)化 , 將減排責(zé)任大部分 放在有限的幾個發(fā)展中大國和排放大國身上 , 既得 到了廣大發(fā)展中小國的支持和歡

35、迎 , 又達(dá)到了迫使 發(fā)展中大國和排放大國參與減排的目的 . 英國國際氣候政策建議中所指的" 發(fā)展中大國參與 減排 " 其實(shí)就是暗指中國 .就此而言 , 英國的國際 氣候政策對中國有不利的一面 .加上溫室氣體排放 的嚴(yán)峻形勢 ,對中國來說 , 開展減排行動勢在必行 . 目前 ,中國政府出臺了一系列政策措施應(yīng)對氣候變 化 .如 2008 年 10 月 ,中國發(fā)布 中國應(yīng)對氣候變化 的政策與行動 白皮書 , 提出了應(yīng)對氣候變化的戰(zhàn) 略和目標(biāo) ,并對減排 , 適應(yīng) , 資金和技術(shù)問題闡明中 國的立場 ; 2009 年 6 月 ,中國頒布中國應(yīng)對氣候變 化國家方案 .但是 , 中國

36、在應(yīng)對氣候變化上起步 較晚 ,相關(guān)政策還不成熟 ,要建立與現(xiàn)有環(huán)境和財政 政策相融的系統(tǒng) , 完善的氣候政策尚需時日 .從現(xiàn) 實(shí)情況看 ,中國在應(yīng)對氣候變化時應(yīng)從微觀層面做 起 ,結(jié)合現(xiàn)有氣候和環(huán)境政策進(jìn)行機(jī)制設(shè)計 ,選擇政 策效果好的方案為支點(diǎn) ,再進(jìn)行其他相關(guān)方案設(shè)計 , 由點(diǎn)到面最終形成一套完善的應(yīng)對氣候變化的政策 體系 . 參照英國的實(shí)踐 , 中國可以在以下幾個方面的 政策設(shè)計上有所突破 .首先 , 按照英國推廣節(jié)能的 路徑 ,推行從家庭領(lǐng)域向工業(yè)領(lǐng)域傾斜的節(jié)能政策 . 在英國 (如圖 1 所示 ,溫室氣體的排放中有 84. 6% 來源于能源生產(chǎn)和消費(fèi) , 10. 8%來源于工業(yè)和農(nóng)業(yè)

37、 部門 ,這表明其溫室氣體排放的主要責(zé)任者是消費(fèi) 者 ,所以英國出臺了家庭節(jié)能計劃 .與之相反 ,中國 的溫室氣體排放主要來源于生產(chǎn)部門 , 其中工業(yè)部 門排放占 43. 75% ,能源生產(chǎn)和加工轉(zhuǎn)換部門排放占 34. 40% .因此 ,中國未來減排的主要領(lǐng)域是工業(yè)企 三 科學(xué)研究表明 : 占溫室氣體 80%的二氧化碳主 要來自化石燃料的使用 ; 工業(yè)革命以來的人類活動 , 自 1750 年以來人為碳排放的逐漸增多 ,是導(dǎo)致全球 變暖的主要原因 ( 90%的可能性 . 發(fā)達(dá)國家在工 業(yè)化過程中大量消耗能源資源 , 導(dǎo)致大氣中溫室氣 體濃度增加 ,是 50 年來引起全球氣候變暖的主要原 因 .

38、如今大部分發(fā)展中國家也陸續(xù)開始工業(yè)化過 程 ,如果沿襲發(fā)達(dá)國家" 高投入 , 高污染 , 高排放 , 低 效益 " 的發(fā)展模式 , 地球環(huán)境將徹底崩潰 .英國在 應(yīng)對氣候變化 , 建設(shè)低碳社會方面積累了豐富的經(jīng) 驗 ,發(fā)展中國家可以借鑒英國應(yīng)對氣候變化的成功 經(jīng)驗 ,走以低碳技術(shù)取代高碳技術(shù)的新型工業(yè)化道 路 ,獲得經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的雙贏 .但是 ,在具體政策選擇 上 ,應(yīng)該根據(jù)本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平 , 能源結(jié)構(gòu) , 現(xiàn)有環(huán) 境政策等 ,有選擇地借鑒和參照 ,而不能盲目照辦或 者套用 . 作為發(fā)展中國家 ,中國面臨經(jīng)濟(jì)增長任務(wù) ; 作為 溫室氣體排放大國 ,中國面臨巨大的國際減排壓力

39、 , 34 業(yè) .但是 ,目前中國的節(jié)能政策主要針對能源消費(fèi) , 如峰谷分時電價 , 季節(jié)性電價 , 可中斷負(fù)荷電價等制 度 ,用意均在鼓勵電力用戶合理調(diào)整用電負(fù)荷 .對 于工業(yè)企業(yè)而言 ,能源成本在其產(chǎn)品價值構(gòu)成中所 占比例較低 ,從能源消費(fèi)者入手促進(jìn)企業(yè)節(jié)能收效 甚微 .因此 ,中國未來的節(jié)能政策應(yīng)該從能源生產(chǎn) 者入手 ,一方面鼓勵無碳或低碳能源的研發(fā)與生產(chǎn) ; IPCC Fourth A ssessment Report ( AR4 : C lim a te Change 2007: The Physica l S cience B asis, http: / /www. ipcc. c

40、h /publications_ and_data /publications_ ipcc_fourth _assessment_ report_wg1 _ report_ the_ physical_science_basis htm. . Gordon B rown, "Roadmap to Copenhagen Speech " http: / / , www. number10. gov uk / Page19813, 2009 年 8 月 23 日瀏覽 . . 1994-2009 China Academic Journal Electronic Publishi

41、ng House. All rights reserved. 現(xiàn)代國際關(guān)系 2009 年第 9 期 另一方面通過價格稅收政策 , 加大產(chǎn)品價值構(gòu)成中 的能源成本 ,實(shí)行碳稅控制排放 ,激勵企業(yè)實(shí)行低碳 生產(chǎn)方式 ,同時對鋼鐵 , 有色金屬 , , 建材 化工和其他 主要耗能行業(yè)的企業(yè) , 切實(shí)實(shí)行淘汰 , 限制 , 允許和 鼓勵的差別電價政策 . 其次 ,借鑒英國碳基金經(jīng)驗 , 優(yōu)化碳稅管理 , 為 低碳社會發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)激勵 .中國正在研究推出環(huán) 境稅 , 能源稅和碳稅 .碳稅和能源稅的主要征稅 對象是煤炭企業(yè) (石油企業(yè)征收的是消費(fèi)稅 , 如果 用碳稅取代能源稅 ,采用能源企業(yè)排放的" " 碳 作為 納稅的硬性指標(biāo)可以有針對性地降低溫室氣體排 放 .但是 , 中國對于如何使用碳稅尚無明確計劃 . 在此 ,可以借用英國的碳基金經(jīng)驗 ,將碳稅的一部分 用于支持節(jié)能技術(shù)的開發(fā)與推廣 , 重點(diǎn)節(jié)能工程的 實(shí)施 , 節(jié)能宣傳培訓(xùn)等 ,將目前用國家財政補(bǔ)貼支持 的節(jié)能照明器具等節(jié)能產(chǎn)品的推廣和使用統(tǒng)一納入 碳稅的支出計劃中 . (接第 7 頁 行政當(dāng)局在這種壓力下根據(jù)實(shí)際情況 再次 ,參照英國的排放貿(mào)易機(jī)制 ,設(shè)計國內(nèi)碳預(yù) 算機(jī)制 .結(jié)合碳稅進(jìn)行減排機(jī)制設(shè)計 , 根據(jù)本國節(jié) 能減排計劃 ,為大型能源企業(yè)規(guī)定強(qiáng)制性與非強(qiáng)制 性兩個減排目