【百科知識(shí)】中國(guó)鐵路公益性問(wèn)題的原則及對(duì)策

1、中國(guó)鐵路公益性問(wèn)題的原則及對(duì)策由于中國(guó)的國(guó)情和路情決定了中國(guó)鐵路必須承擔(dān)公益性運(yùn)輸責(zé) 任，但同時(shí)鐵路重組又必須解決鐵路提供公益產(chǎn)品由誰(shuí)付費(fèi)的問(wèn)題， 在此基礎(chǔ)上提出了解決公益性問(wèn)題的原則及對(duì)策。關(guān)鍵詞：中國(guó)鐵路；公益性運(yùn)輸；準(zhǔn)公共產(chǎn)品；對(duì)策解決鐵路行業(yè)經(jīng)營(yíng)性與公益性的矛盾，妥善處置鐵路的公益 性，一直是各國(guó)政府致力解決的問(wèn)題，尤其是對(duì)鐵路行業(yè)實(shí)施市場(chǎng)化、 公司化改革的一些國(guó)家，更是將這一問(wèn)題作為鐵路行業(yè)市場(chǎng)機(jī)制建立 過(guò)程中必須予以解決的先行內(nèi)容。一、鐵路公益性概念的界定目前大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)可鐵路應(yīng)當(dāng)是部分的自然壟斷性， 鐵路 產(chǎn)品是私人物品和公共物品的混合， 是公益性與市場(chǎng)性的混合。鐵路 在某種程

2、度上具有公益性是由其基本屬性所決定的。1從準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性看根據(jù)排他性和競(jìng)爭(zhēng)性的定義，對(duì)于鐵路運(yùn)輸為旅客和貨主提 供的服務(wù)，如果旅客不買(mǎi)票或貨主不付費(fèi)就不能乘用運(yùn)輸工具，從這個(gè)意義上說(shuō)，鐵路運(yùn)輸工具對(duì)旅客和貨主提供的服務(wù)具有排他性。 但 從鐵路路網(wǎng)的通過(guò)能力來(lái)看，在通過(guò)能力的許可范圍內(nèi)，開(kāi)行列車(chē)之 間是非排他的，也就是說(shuō)增加一列列車(chē)并不影響其他列車(chē)的運(yùn)營(yíng)。細(xì) 化到一列客車(chē)可以同時(shí)容納許多人，在車(chē)廂擁擠之前增加一個(gè)旅客并 不影響其他人的使用，從這個(gè)意義上看，鐵路運(yùn)輸服務(wù)又具有非排他 性和非競(jìng)爭(zhēng)性，說(shuō)明鐵路運(yùn)輸產(chǎn)品在一定條件下是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。 也就 是說(shuō)，鐵路運(yùn)輸產(chǎn)品的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性隨著擁擠度的變化而

3、變化。 由 于鐵路運(yùn)輸在不同地區(qū)、不同時(shí)期的擁擠狀況是不同的，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá) 地區(qū)和運(yùn)輸高峰期，運(yùn)輸產(chǎn)品具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性；在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地 區(qū)和運(yùn)輸?shù)凸绕?，運(yùn)輸產(chǎn)品往往擁有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。對(duì)于鐵路線(xiàn)路等基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)說(shuō)，主要服務(wù)于鐵路運(yùn)輸工具，其排他性和競(jìng)爭(zhēng)性也可能由于地域的不同而不同。 這是因?yàn)?，在?jīng)濟(jì) 發(fā)達(dá)地區(qū)，存在替代性運(yùn)輸方式（如發(fā)達(dá)的公路運(yùn)輸），鐵路運(yùn)量也相 對(duì)飽和，擁擠性大；而在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，其他運(yùn)輸方式也可能不發(fā) 達(dá)，鐵路運(yùn)能有可能過(guò)剩，運(yùn)量少，從而具有較強(qiáng)的公共性（公益性）。 如位于落后地區(qū)的國(guó)家路網(wǎng)干線(xiàn)、國(guó)防線(xiàn)、落后地區(qū)的國(guó)土開(kāi)發(fā)線(xiàn)、 落后地區(qū)支線(xiàn)等往往具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和

4、不可分性，公共性較 強(qiáng)，接近純公共產(chǎn)品。而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)鐵路干線(xiàn)（如廣深線(xiàn)等）、支線(xiàn)、 企業(yè)專(zhuān)用線(xiàn)，公共性較弱，私人性較強(qiáng)，接近私人產(chǎn)品。總之，鐵路從公共產(chǎn)品屬性看，在一定程度上某些鐵路是準(zhǔn) 公共產(chǎn)品，決定了這類(lèi)鐵路具有公益性。但并不意味著鐵路運(yùn)輸產(chǎn)品 都具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。2.從外部性屬性看和其他運(yùn)輸工具相比較，鐵路快捷、安全、大運(yùn)量，既節(jié)能又環(huán) 保，負(fù)外部性極小，正外部性很大，即鐵路具有遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)負(fù)外部性的 正外部性。首先，鐵路能夠降低其他行業(yè)的生產(chǎn)成本，提高生活水平。由于鐵路的低成本運(yùn)輸，可以使相關(guān)產(chǎn)業(yè)的要素價(jià)格降低，例如發(fā)電 廠，通過(guò)鐵路全天候、大容量的運(yùn)輸，使發(fā)電廠的主要生產(chǎn)要素煤炭 的

5、價(jià)格很低，體現(xiàn)了鐵路的正外部性。其次，鐵路能夠拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)， 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。鐵路的發(fā)展可以帶動(dòng)如鋼鐵、機(jī)械等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通 過(guò)帶動(dòng)這些相關(guān)產(chǎn)業(yè)，鐵路拉動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。尤其是目前處于 世界性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，更加需要鐵路的拉動(dòng)作用。第三，鐵路拓寬了社 會(huì)交往和文化交流，使原來(lái)孤立的城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村居民可以接觸大千世 界，使人們可以觀察其他國(guó)家和民族的世界。第四，鐵路一直是政治 與軍事的主要服務(wù)者，是國(guó)防、國(guó)土開(kāi)發(fā)等公共產(chǎn)品的重要組成部分， 良好的鐵路系統(tǒng)，可以使國(guó)家能夠更有效地保衛(wèi)國(guó)土， 也可以提高國(guó) 家和民族的凝聚力。第五，鐵路是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是現(xiàn)代國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì) 社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)不可缺少的重要組成部分，具有很大

6、的社會(huì)效益。鐵路的這種正外部性，一般在政府作為提供者的條件下，才 能充分顯現(xiàn)出來(lái)，但如果鐵路產(chǎn)品的提供者是私人，由于經(jīng)濟(jì)人的理 性，會(huì)將這些外部性?xún)?nèi)化為內(nèi)部性，如果內(nèi)化后無(wú)法得到補(bǔ)償，則會(huì) 選擇犧牲外部性的行為?？傊?，鐵路從外部性屬性看，表現(xiàn)為較強(qiáng)的外部性的鐵路具 有公益性，但同樣并不意味著鐵路全部具有公益性。對(duì)鐵路公益性的概念，不同的學(xué)者有不同的界定。許文輝 (2003)從鐵路項(xiàng)目是否為商業(yè)性項(xiàng)目角度進(jìn)行界定，認(rèn)為鐵路領(lǐng)域有 一部分項(xiàng)月同時(shí)具有公益性和收費(fèi)性的特征， 由于具有公益性，說(shuō)明 其產(chǎn)品個(gè)人邊際效用小于社會(huì)邊際效用，或者供給這類(lèi)產(chǎn)品能實(shí)現(xiàn)社 會(huì)再分配的功能，不能完全依靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供

7、這些商品，不能完全 商業(yè)化，這些項(xiàng)目叫做非商業(yè)性項(xiàng)目。鐵路領(lǐng)域的非商業(yè)性項(xiàng)目可分 為公益性客運(yùn)和貨運(yùn)、低運(yùn)輸密度地區(qū)貨物和旅客運(yùn)輸，以及鐵路對(duì) 戰(zhàn)略性開(kāi)發(fā)區(qū)的服務(wù)三部分。馮飛(2004)從鐵路運(yùn)輸服務(wù)提供者是否得到補(bǔ)償角度進(jìn)行 界定，認(rèn)為鐵路的公益性是指鐵路系統(tǒng)提供的部分服務(wù)可以使國(guó)家或 公眾整體獲得利益，而此類(lèi)服務(wù)的提供者卻沒(méi)有獲得足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ) 償。呂振宇(2005)從公益性鐵路和公益性運(yùn)輸角度分別進(jìn)行了 界定，將形成的社會(huì)效益高于經(jīng)濟(jì)效益的鐵路稱(chēng)為公益性鐵路，如主要服務(wù)于政治穩(wěn)定、軍事安全、國(guó)土開(kāi)發(fā)、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)公平等的 鐵路。將鐵路承擔(dān)的社會(huì)性運(yùn)輸稱(chēng)為公益性鐵路運(yùn)輸，大體包括：貨 運(yùn)中

8、對(duì)搶險(xiǎn)、救災(zāi)、支農(nóng)、低價(jià)值貨物和軍用物資實(shí)行的優(yōu)惠運(yùn)價(jià)或 無(wú)償運(yùn)輸；客運(yùn)中對(duì)軍人、學(xué)生的半價(jià)優(yōu)惠、專(zhuān)列運(yùn)輸和國(guó)際運(yùn)輸。總之，無(wú)論從什么角度對(duì)鐵路公益性進(jìn)行界定， 學(xué)者們統(tǒng)一的結(jié) 論是：中國(guó)鐵路具有較強(qiáng)的公益性特征，正是鐵路的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)為社 會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一個(gè)低的社會(huì)成本基礎(chǔ)，為其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域和經(jīng) 濟(jì)主體產(chǎn)生更高的經(jīng)濟(jì)效益創(chuàng)造了條件， 或者說(shuō)是鐵路公益性的外溢 導(dǎo)致了其他生產(chǎn)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)主體的高收益， 甚至犧牲自身利益為國(guó)家 的政治經(jīng)濟(jì)生活提供了某種前提條件。在公益性鐵路建設(shè)和經(jīng)營(yíng)存在 極強(qiáng)的正外部性的條件下，它的社會(huì)效益一般高于自身的經(jīng)濟(jì)效益。 這種特征會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)存在，由于公益性的存在

9、，將導(dǎo)致鐵路運(yùn) 輸企業(yè)的收益損失。二、中國(guó)鐵路公益性的構(gòu)成及現(xiàn)狀1中國(guó)鐵路公益性基本情況中國(guó)鐵路的公益性從總體上可以分為兩類(lèi)： 一類(lèi)是公益性運(yùn) 輸，一類(lèi)是公益性線(xiàn)路。公益性運(yùn)輸主要包括如下內(nèi)容：搶險(xiǎn)和救災(zāi)物資運(yùn)輸、支農(nóng) 物資運(yùn)輸、軍用物資運(yùn)輸、軍用客運(yùn)運(yùn)輸、傷殘軍人和學(xué)生運(yùn)輸、市 郊旅客運(yùn)輸、特定物資運(yùn)輸?shù)取０凑宅F(xiàn)行規(guī)定，鐵路運(yùn)輸企業(yè)承擔(dān)上述公益性運(yùn)輸， 意味著 必須以低于正常運(yùn)價(jià)甚至完全免費(fèi)的形式給予公益性運(yùn)輸請(qǐng)求方優(yōu) 惠。具體方式見(jiàn)表1所示。表1中國(guó)鐵路公益性運(yùn)輸情況表項(xiàng)目公益性?xún)?nèi)容搶險(xiǎn)、救災(zāi)物資運(yùn)輸優(yōu)先保證運(yùn)輸，后付運(yùn)費(fèi)或免運(yùn)費(fèi)支農(nóng)物資運(yùn)輸?shù)陀谡＿\(yùn)價(jià)運(yùn)輸，減免鐵路建設(shè)基金 軍用物資運(yùn)輸

10、約40%的運(yùn)價(jià)優(yōu)惠折扣率，后付運(yùn)費(fèi) 傷殘軍人、學(xué)生運(yùn)輸半價(jià)，50%的優(yōu)惠市郊旅客運(yùn)輸 地方政府指令性開(kāi)行的列車(chē)，低運(yùn)量運(yùn)輸，無(wú)權(quán) 關(guān)閉特定物資運(yùn)輸降低運(yùn)價(jià)或減收鐵路建設(shè)基金20032007年，鐵路因承擔(dān)學(xué)生運(yùn)輸、 三農(nóng)”物資運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)費(fèi)減 免和支付鐵路公檢法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)等為國(guó)家貢獻(xiàn)資金 1957億元。其中僅 運(yùn)輸糧食、棉花、化肥農(nóng)藥、磷礦石等涉農(nóng)物資，就減免鐵路建設(shè)基金和實(shí)行低運(yùn)價(jià)，共減少收入763億元公益性線(xiàn)路主要是指政府出于政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、國(guó)防以及國(guó)土 開(kāi)發(fā)、消除地區(qū)差距等目的而興修的鐵路項(xiàng)目， 這些線(xiàn)路的收益難于 彌補(bǔ)建設(shè)成本或運(yùn)輸成本，即使虧損也必須維持運(yùn)營(yíng)。在我國(guó)鐵路網(wǎng) 中，有很多這種出

11、于國(guó)土開(kāi)發(fā)、鞏固邊疆、加強(qiáng)國(guó)防等目的而建設(shè)的 線(xiàn)路，社會(huì)效益非常好，對(duì)沿線(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的拉動(dòng)作用相當(dāng)明顯， 而運(yùn)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益卻比較差， 虧損嚴(yán)重。最典型的案例是已投入 運(yùn)行多年的南疆鐵路以及目前的青藏鐵路。 南疆鐵路交付運(yùn)營(yíng)后的實(shí) 際運(yùn)量很小，而且面臨管道等其他運(yùn)輸方式的競(jìng)爭(zhēng)。1997年庫(kù)爾勒至鄯善的輸油管道建成后，南疆鐵路的運(yùn)量減少了60%。盡管南疆鐵路采取措施加強(qiáng)管理，嚴(yán)控成本，并實(shí)行了特殊運(yùn)價(jià)，鐵道部和烏 魯木齊局也給予了一定的補(bǔ)償，但終因運(yùn)量小、成本高而虧損嚴(yán)重。 20032007年，南疆鐵路虧損30億元，青藏鐵路從2004年至2007 年也已累計(jì)虧損55. 6億元。2.中國(guó)鐵路公

12、益性的特征同世界上許多國(guó)家一樣，中國(guó)鐵路承擔(dān)了大量公益性運(yùn)輸， 不同的是中國(guó)鐵路運(yùn)輸企業(yè)還承擔(dān)了巨額的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼支出，鐵路承擔(dān)公益性運(yùn)輸蒙受的經(jīng)濟(jì)損失，只能由鐵路自身承受。(1) 中國(guó)鐵路由于公益性運(yùn)輸產(chǎn)生大量的內(nèi)部轉(zhuǎn)移支付為了貫徹國(guó)務(wù)院西部大開(kāi)發(fā)、振興東北的戰(zhàn)略而修建的西部 鐵路以及原有的東北鐵路，與東部鐵路相比具有投資大、成本高、運(yùn) 量相對(duì)少的特點(diǎn)，大部分屬于公益性鐵路，社會(huì)效益明顯而企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差，虧損嚴(yán)重。為了保持鐵路大動(dòng)脈的暢通，鐵道部只能對(duì)西部、 東北鐵路實(shí)施國(guó)鐵內(nèi)部轉(zhuǎn)移支付。2003-2006年鐵道部通過(guò)內(nèi)部轉(zhuǎn)移 支付對(duì)這些線(xiàn)路進(jìn)行補(bǔ)貼達(dá)356億元。(2) 中國(guó)鐵路負(fù)擔(dān)了大量應(yīng)該由

13、政府承擔(dān)的支出由于鐵道部的政企合一，中國(guó)鐵路在承擔(dān)一般性公益性運(yùn)輸 外，還負(fù)擔(dān)了大量應(yīng)該由政府承擔(dān)的支出，主要是政府和社會(huì)職能支出，包括鐵路公檢法以及已經(jīng)移交地方的中小學(xué)、醫(yī)院等。20032006年，鐵路用于支付鐵路公檢法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)、安全監(jiān)管費(fèi)和社會(huì)職能的補(bǔ)貼累計(jì)379億元。(3) 公益性鐵路投資形成的巨額債務(wù)帶來(lái)不斷增加的金融風(fēng)險(xiǎn)目前，無(wú)論是經(jīng)營(yíng)性鐵路的建設(shè)，還是公益性鐵路的建設(shè)，其投 資基本上由鐵路行業(yè)貸款、地方投資和收取的內(nèi)含于運(yùn)價(jià)的鐵路建設(shè) 基金構(gòu)成(2007年鐵路基本建設(shè)投資資金來(lái)源情況見(jiàn)表 2所示)。這樣， 鐵路貸款將形成巨額債務(wù)，而公益性鐵路的經(jīng)營(yíng)不可能獲得正?；貓?bào) 用于還貸，致使

14、債務(wù)累積越來(lái)越多，增加了鐵路未來(lái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。表22007年鐵路基本建設(shè)投資資金來(lái)源表單位：萬(wàn)元項(xiàng)目總計(jì)新建鐵路完成投資1492410410454070國(guó)債及財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金185000102000國(guó)內(nèi)銀行貸款 32732722827799資產(chǎn)變現(xiàn)資金 19429091724577外資 264965137390專(zhuān)項(xiàng)資金 1568193154330債券 46634853269000專(zhuān)項(xiàng)基金 27395382237323企事業(yè)自籌 2862801650其他462數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)鐵路統(tǒng)計(jì)資料匯編 2007三、解決中國(guó)鐵路公益性問(wèn)題的對(duì)策中國(guó)的國(guó)情和路情決定了中國(guó)鐵路將在較長(zhǎng)時(shí)期里擔(dān)負(fù)支 持新農(nóng)村建設(shè)、西部

15、大開(kāi)發(fā)、中部崛起、振興東北等重任，無(wú)論是從 國(guó)家利益角度，還是從公眾利益的角度，中國(guó)都需要鐵路系統(tǒng)提供各 種公益性服務(wù)，這也是由中國(guó)鐵路的基本屬性所決定的。為了彌補(bǔ)公益性運(yùn)輸所造成的損失，平衡各鐵路運(yùn)輸企業(yè)之 間因?yàn)楣嫘猿潭炔煌纬傻氖杖氩顒e， 鐵道部通過(guò)內(nèi)部轉(zhuǎn)移支付 的辦法，在運(yùn)輸收入的再分配過(guò)程中，對(duì)鐵路的公益性業(yè)務(wù)和經(jīng)營(yíng)性 業(yè)務(wù)實(shí)行交叉補(bǔ)貼。這種做法給鐵路進(jìn)一步重組改革造成了一定的障 礙。如果在不改變鐵路運(yùn)輸企業(yè)這種經(jīng)營(yíng)性”和 公益性”兩個(gè)目的相互交織的狀況下進(jìn)行市場(chǎng)化重組改革， 鐵路運(yùn)輸企業(yè)難以形成 有效的激勵(lì)約束機(jī)制，難以成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。不 解決公益性問(wèn)題，還會(huì)

16、影響鐵路運(yùn)輸企業(yè)吸引外部投資的能力，進(jìn)而影響鐵路可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從另一方面看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和較發(fā)達(dá)地區(qū)，由于運(yùn)輸需求較 大，鐵路運(yùn)輸往往表現(xiàn)為擁擠性鐵路，已經(jīng)具備了商業(yè)性質(zhì)。這類(lèi)鐵 路能夠采用市場(chǎng)化和商業(yè)化方式來(lái)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)。但由于交叉補(bǔ)貼”現(xiàn)象的存在，部分收入被轉(zhuǎn)移去補(bǔ)償公益性鐵路運(yùn)輸， 結(jié)果是嚴(yán)重地 扭曲了該類(lèi)鐵路的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，無(wú)法達(dá)到重組改革目的。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公益性、政策性運(yùn)輸實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼非常普遍， 政 府對(duì)鐵路承擔(dān)的公益性運(yùn)輸，如完成虧損性客運(yùn)業(yè)務(wù)、虧損性支線(xiàn)的 運(yùn)營(yíng)、遵守限價(jià)規(guī)定以及以?xún)?yōu)惠價(jià)格運(yùn)送物資等，均予以財(cái)政補(bǔ)償。 借鑒國(guó)外鐵路的經(jīng)驗(yàn)，充分考慮中國(guó)的國(guó)情和路情，可選擇的解決方

17、法不外乎有兩種：一是將能夠分離出來(lái)的公益性產(chǎn)品 （如純公益性線(xiàn)路）完全 由政府提供，將鐵路運(yùn)輸企業(yè)從這種公益性負(fù)擔(dān)中解脫出來(lái)；二是由鐵路運(yùn)輸企業(yè)提供公益性產(chǎn)品，由政府對(duì)公益性服務(wù) 進(jìn)行補(bǔ)償，這種做法下，又有兩種選擇： 鐵路運(yùn)輸企業(yè)完全市場(chǎng)化運(yùn)作，政府補(bǔ)貼外部受益者。允 許承擔(dān)公益性運(yùn)輸?shù)蔫F路運(yùn)輸企業(yè)完全市場(chǎng)化運(yùn)作，這種市場(chǎng)化運(yùn)作 既包括鐵路運(yùn)輸企業(yè)有權(quán)根據(jù)市場(chǎng)需求確定運(yùn)價(jià)，從而使外部經(jīng)濟(jì)形 成者與被影響者之間可以進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。 也包括允許鐵路運(yùn)輸企業(yè)按 照法律程序關(guān)閉處置虧損線(xiàn)路。在這種方式下，政府對(duì)外部經(jīng)濟(jì)受益 者提供補(bǔ)貼，其補(bǔ)貼數(shù)量應(yīng)等于所形成的外部受益總額。 政府購(gòu)買(mǎi)公益性運(yùn)輸產(chǎn)品。政府

18、與鐵路運(yùn)輸企業(yè)簽訂公益 運(yùn)輸合同/協(xié)議，明確雙方的權(quán)利和責(zé)任，企業(yè)提供公益性運(yùn)輸，并 獲得補(bǔ)償。具體的補(bǔ)償方法可參照世界各國(guó)鐵路通行的做法， 如以政 府撥款的方式彌補(bǔ)虧損；以軟貸款方式減輕累計(jì)債務(wù)的負(fù)擔(dān)； 豁免累 積債務(wù)等。需說(shuō)明的是，上述的政府既包括中央政府也包括地方政府， 應(yīng)根據(jù)受益對(duì)象，由中央政府和地方政府共同承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。對(duì)于第一種做法，難點(diǎn)在于不是全部公益性產(chǎn)品都能夠分離 出來(lái)，但對(duì)于諸如青藏鐵路則可以考慮選擇這種做法。對(duì)于第二種做法的第一種方式，難點(diǎn)在于對(duì)某些公益性產(chǎn)品 不容易界定外部受益者及其受益金額。如支農(nóng)物資運(yùn)輸，受益者應(yīng)為 全體農(nóng)民，但又不可能以此為依據(jù)給予全體農(nóng)民以補(bǔ)償。

19、當(dāng)然，對(duì)于 學(xué)生類(lèi)公益性產(chǎn)品，可以按照這種方法進(jìn)行補(bǔ)償。對(duì)于第二種做法的第二種方式，是世界各國(guó)所采取的通常的 做法。但這種方式也存在操作障礙。這種方式最大的問(wèn)題是，公益性 運(yùn)輸或線(xiàn)路不容易確定。公共產(chǎn)品體現(xiàn)的往往是社會(huì)效益，而不是私 人產(chǎn)品所體現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)于公益性的衡量，往往是一些質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)， 缺之在量的方面的標(biāo)準(zhǔn)，因此，在具體界定公益性產(chǎn)品時(shí)會(huì)存在一定 的困難。中國(guó)鐵路公益性運(yùn)輸中的搶險(xiǎn)和救災(zāi)物資運(yùn)輸、 支農(nóng)物資運(yùn) 輸、軍用物資運(yùn)輸、傷殘軍人和學(xué)生運(yùn)輸、特定物資運(yùn)輸?shù)鹊墓ぷ髁?比較容易確定。但市郊旅客運(yùn)輸以及公益性線(xiàn)路，可能不容易確定其 公益工作量。尤其是目前的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，可能形成很多線(xiàn)路的虧損，如 何確定是經(jīng)營(yíng)性虧損還是公益性虧損， 會(huì)存在一定的問(wèn)題，這主要是由鐵路系統(tǒng)的成本確認(rèn)的復(fù)雜性所決定的。無(wú)論是一般的經(jīng)營(yíng)運(yùn)輸還 是公益運(yùn)輸，都共同使用線(xiàn)路、機(jī)車(chē)車(chē)輛等設(shè)備，共同接受各種輔助 服務(wù)，哪些成本由公益運(yùn)輸承擔(dān)，哪些成本由經(jīng)營(yíng)運(yùn)輸承擔(dān)，需要制 定相應(yīng)