養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)發(fā)展、問(wèn)題及規(guī)制(共8頁(yè))

1、精選優(yōu)質(zhì)文檔-傾情為你奉上養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)發(fā)展、問(wèn)題及規(guī)制 摘要：公建民營(yíng)是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的主要方式。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)改革的推進(jìn)過(guò)程中，出現(xiàn)了目標(biāo)性偏離、功能性質(zhì)不明、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判及防范不足、權(quán)益保護(hù)措施欠缺、國(guó)有資產(chǎn)安全存在隱患等問(wèn)題。可以運(yùn)用產(chǎn)權(quán)制度改革以及基于產(chǎn)權(quán)的委托代理理論來(lái)解釋養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)問(wèn)題和實(shí)際操作。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)制，引導(dǎo)非營(yíng)利法人機(jī)構(gòu)承接運(yùn)營(yíng)，明確公建民營(yíng)后機(jī)構(gòu)的公益屬性和職能、風(fēng)險(xiǎn)防范措施、設(shè)施使用費(fèi)的計(jì)算和收益屬性以及國(guó)有資產(chǎn)管理辦法等，以保障各方權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革預(yù)期。 關(guān)鍵詞：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；公建民營(yíng)；產(chǎn)權(quán)；委托代理；規(guī)制 中圖分類號(hào)：C913.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：

2、A 文章編號(hào)：1003-0751（2016）05-0071-06 當(dāng)前，我國(guó)正在深化推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，其中公建民營(yíng)被認(rèn)為是較為有效的方式。在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)過(guò)程中，一些實(shí)際問(wèn)題逐漸浮出水面，引發(fā)社會(huì)疑慮。因此，有必要從理論上進(jìn)行研究并在實(shí)踐中切實(shí)加強(qiáng)規(guī)制。 一、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)的發(fā)展及其現(xiàn)實(shí)背景 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)是指政府將其投資建設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，包括民政部門(mén)直屬的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府下屬的農(nóng)村敬老院，通過(guò)招投標(biāo)方式，委托給社會(huì)主體運(yùn)營(yíng)管理，以切實(shí)提高績(jī)效的做法。類似的提法還有“公辦民營(yíng)”，它指的是“在盤(pán)活存量領(lǐng)域?qū)σ呀?jīng)辦起來(lái)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行改制改革”，這與“發(fā)展增量領(lǐng)域”的公

3、建民營(yíng)有所不同。但無(wú)論是“公辦民營(yíng)”還是“公建民營(yíng)”，二者的相同之處都是引入社會(huì)力量運(yùn)營(yíng)管理公辦機(jī)構(gòu)，政策取向一致。因此，可用“公建民營(yíng)”進(jìn)行統(tǒng)指。 作為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的一種主要方式，公建民營(yíng)始于20世紀(jì)80年代的承包制。其最初的動(dòng)機(jī)是提高效率，由機(jī)構(gòu)實(shí)行內(nèi)部員工承包制，獎(jiǎng)勤罰懶，打破“大鍋飯”。其后，有個(gè)別地方將農(nóng)村敬老院承包給外來(lái)人員，出現(xiàn)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)的雛形。2000年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)民政部等11個(gè)部門(mén)制定的關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)200019號(hào)）后，各地大力推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化，開(kāi)始推動(dòng)公辦機(jī)構(gòu)社會(huì)化。2002年4月，湖北省枝江市社會(huì)福利院率先在全國(guó)啟動(dòng)實(shí)施“一院

4、兩制”改革；2003年5月，該市社會(huì)福利院推出整體租賃經(jīng)營(yíng)，實(shí)施公建民營(yíng)。在地方實(shí)踐的基礎(chǔ)上，2013年國(guó)務(wù)院在關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)（國(guó)發(fā)201335號(hào)）中，把公辦民營(yíng)列為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制的主要方式。民政部隨后下發(fā)了關(guān)于開(kāi)展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知（民函2013369號(hào)），對(duì)此提出了明確要求。此后，各地加大工作力度，公建民營(yíng)無(wú)論數(shù)量還是規(guī)模，都有了明顯變化。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2015年上半年，全國(guó)實(shí)行公建民營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已有120余家，涉及床位5萬(wàn)多張，主要分布在北京、浙江、上海、河北、江蘇、福建、湖北、湖南、安徽等地區(qū)，東北僅吉林省1例，西部省份沒(méi)有案例；機(jī)構(gòu)成立時(shí)間主要集中在

5、2010年后，占調(diào)查總數(shù)的70%；在運(yùn)營(yíng)方式上，機(jī)構(gòu)前期大多采取直接委托的方式，近年來(lái)多按國(guó)家招投標(biāo)的有關(guān)規(guī)定，公開(kāi)由專家組從應(yīng)標(biāo)單位中擇優(yōu)確定。實(shí)施公建民營(yíng)后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在床位利用率、專業(yè)護(hù)理人員配比、護(hù)理質(zhì)量提高等方面均有明顯改善，社會(huì)各方總體上給予較為正面的評(píng)價(jià)。 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)近年來(lái)得到大力推進(jìn)，有其重要的現(xiàn)實(shí)背景。 1.公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不斷深化改革的需要 我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老源于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。至今，公辦機(jī)構(gòu)床位已占到全國(guó)機(jī)構(gòu)床位總量的60%以上。但一直以來(lái)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被認(rèn)為效率不高，服務(wù)質(zhì)量欠佳。其中，床位空置率高是其突出表現(xiàn)，一直保持在40%以上，2013年達(dá)到48%。對(duì)此，政府按照事業(yè)單

6、位改革的總體部署，加大改革力度，強(qiáng)力推進(jìn)社會(huì)福利社會(huì)化，在管理體制、決策機(jī)制、人事管理、分配和獎(jiǎng)懲等方面采取了許多措施，也取得了一定成效，但總體上效果并不明顯。可以說(shuō)，對(duì)公辦機(jī)構(gòu)存在的這些問(wèn)題，現(xiàn)有體制框架內(nèi)的改革已難以奏效，需要另辟蹊徑，建立新的經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，公建民營(yíng)改革恰逢其時(shí)。 2.引導(dǎo)鼓勵(lì)社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的需要 社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，直辦直營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是其主要方式。政府的支持主要體現(xiàn)在財(cái)政補(bǔ)助、稅收減免、土地保障等方面。但相對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較大的建設(shè)成本、較弱的贏利能力、較長(zhǎng)的回收周期來(lái)說(shuō)，扶持力度總體上尚顯不足。從現(xiàn)有各省公布的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)以及市以下配套的情況來(lái)看

7、，國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助總額還不足機(jī)構(gòu)建設(shè)總成本的十分之一?？梢?jiàn)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)著一筆可觀的基礎(chǔ)建設(shè)費(fèi)用。如果政府將建好的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)移交出來(lái)，無(wú)論是對(duì)弱勢(shì)化的社會(huì)主體還是對(duì)有實(shí)力的機(jī)構(gòu)，這都意味著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以免去基礎(chǔ)建設(shè)的后顧之憂，集中力量加強(qiáng)管理和服務(wù)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在20世紀(jì)80年代就開(kāi)始推進(jìn)公建民營(yíng)，使民間機(jī)構(gòu)節(jié)省硬體房舍建設(shè)成本，促進(jìn)了福利產(chǎn)業(yè)模式發(fā)展。 3.創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)特別是機(jī)構(gòu)供給模式的需要 多年來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的供給模式主要局限于機(jī)構(gòu)服務(wù)、居家服務(wù)兩類。從供給主體劃分，要么是政府直辦直營(yíng)，要么是社會(huì)力量直辦直營(yíng)。這兩類供給模式都存在一定的局限性：前者效率較低，后者運(yùn)營(yíng)困難。公建民營(yíng)是在兩者之

8、間尋找一種整合的解決方案。這既是對(duì)我國(guó)21世紀(jì)初倡導(dǎo)的社會(huì)福利社會(huì)化的深化，也是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府應(yīng)對(duì)不斷加快的人口老齡化采取的多元主體混合供給養(yǎng)老服務(wù)新模式的嘗試。它和西方福利多元主義倡導(dǎo)的“非政府化”有著本質(zhì)的不同，是在重新定位政府、市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的基礎(chǔ)上，由社會(huì)主體按照市場(chǎng)機(jī)制的原則對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，不涉及產(chǎn)權(quán)的變動(dòng)。走通這一條路，對(duì)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)供給模式的創(chuàng)新具有重要意義。 4.政府轉(zhuǎn)變職能和工作方式的需要 一直以來(lái)，轉(zhuǎn)變政府職能是我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的主要內(nèi)容之一。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步就政府職能轉(zhuǎn)變提出了新的要求，明確了加強(qiáng)宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。學(xué)界也從

9、新公共管理理論出發(fā)，提出政府要轉(zhuǎn)變管理方式，建設(shè)服務(wù)型政府。這一理念落實(shí)到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)上，就是政府不能統(tǒng)包統(tǒng)攬，而要分清責(zé)任，區(qū)分“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”，承擔(dān)組織者、監(jiān)管者的角色，做好規(guī)劃布局、保障基本、政策扶持、制訂標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督檢查服務(wù)質(zhì)量等，成為行業(yè)管理者。同時(shí)，讓渡市場(chǎng)，從已有的公辦機(jī)構(gòu)中退出直接管理服務(wù)，把它交給社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)管理方式的轉(zhuǎn)變。 4.明確風(fēng)險(xiǎn)防范措施 第一，要簽訂合同。招標(biāo)完成后，公辦機(jī)構(gòu)和中標(biāo)的社會(huì)主體要簽訂合同，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)。民政部門(mén)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府可作為監(jiān)管方，即第三方；合同主體平等，政府回歸行業(yè)管理職能。然后，政府要督促社會(huì)主體，以機(jī)構(gòu)名義和老年人簽署入住服務(wù)

10、協(xié)議（合同），明確雙方責(zé)任，特別是機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)中的行政、民事等責(zé)任。 第二，要交納履約保證金。社會(huì)主體交納的保證金數(shù)額，可按機(jī)構(gòu)規(guī)模和政府投資額度來(lái)確定，用于入住老年人意外傷亡、國(guó)有資產(chǎn)流失、未按合同規(guī)定解約等賠償。 第三，要定期開(kāi)展績(jī)效評(píng)估。應(yīng)規(guī)定公建民營(yíng)機(jī)構(gòu)定期向政府提交自查報(bào)告。民政、財(cái)政部門(mén)組織有關(guān)專家、學(xué)者等組成評(píng)估組定期進(jìn)行評(píng)估，形成評(píng)估報(bào)告。評(píng)估報(bào)告包括合同履行情況、入住老人權(quán)益落實(shí)、設(shè)施設(shè)備管理、財(cái)務(wù)管理、服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)滿意度等。 5.明確國(guó)有資產(chǎn)管理辦法 公辦機(jī)構(gòu)屬于非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，側(cè)重于實(shí)物形態(tài)的安全性、完整性以及自身所承擔(dān)的公共利益效能的發(fā)揮。因此，將它交給社會(huì)主體經(jīng)營(yíng)，尤

11、其要加強(qiáng)監(jiān)管，以防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。除交納履約保證金外，還應(yīng)采取一些具體的辦法：一是建立資產(chǎn)管理委員會(huì)，委員會(huì)由民政、財(cái)政、國(guó)資管理部門(mén)人員、有關(guān)專家組成，對(duì)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的使用和處置實(shí)行指導(dǎo)和監(jiān)管。浙江寧波市已成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。二是在招標(biāo)完成后、合同簽訂前，應(yīng)請(qǐng)第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，合同雙方共同清點(diǎn)資產(chǎn)并記錄在案。三是每年定期進(jìn)行檢查并記錄，同時(shí)報(bào)民政、國(guó)資管理、財(cái)政等部門(mén)備案。 注釋 閆青春：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“公辦民營(yíng)”與“公建民營(yíng)”，社會(huì)福利2011年第1期。 陳良瑾：中國(guó)社會(huì)工作百科全書(shū)，中國(guó)社會(huì)出版社，1994年，第423頁(yè)。 2014年，浙江外國(guó)語(yǔ)學(xué)院組織養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)課題組

12、，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電話問(wèn)詢和直接調(diào)研等方式收集到全國(guó)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的數(shù)量。 參見(jiàn)中華人民共和國(guó)民政部：2014中國(guó)民政統(tǒng)計(jì)年鑒，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2014年，第340346頁(yè)。年鑒顯示，到2013年底，全國(guó)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位493.7萬(wàn)張，其中社會(huì)福利院床位張、農(nóng)村敬老院床位張，兩者合計(jì)占總床位數(shù)的62.3%。 中國(guó)老齡科學(xué)研究中心：中國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究報(bào)告，北京晚報(bào)2015年7月17日。 董紅亞：基于主體弱勢(shì)化的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究，中州學(xué)刊2013年第5期。 官有垣等：社會(huì)企業(yè)：臺(tái)灣與香港的比較，巨流圖書(shū)公司（高雄），2012年，第72頁(yè)。 彭華民、黃葉青：福利多元主義：福利提供從國(guó)家到多元部門(mén)的轉(zhuǎn)型，南開(kāi)學(xué)報(bào)2006年第6期；王家峰：福利國(guó)家改革：福利多元主義及其反思，經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較2009年第5期。 楊團(tuán)：公辦民營(yíng)與民辦公助加速老年人服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的政策分析，人文雜志2011年第11期。 于新循：養(yǎng)老服務(wù)的權(quán)益維護(hù)與保障，重慶社會(huì)科學(xué)2011年第7期。 B11王琛瑩、堯強(qiáng)：55.4%受訪者希望養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費(fèi)不超過(guò)家庭收入的1/4，中國(guó)青年報(bào)2015年9月7日。 B1