俄羅斯社會福利制度改革

1、俄羅斯社會福利制度改革盛世良【內(nèi)容提要】 俄羅斯決心徹底改革蘇聯(lián)時期延續(xù)下來的社會福利體制，用貨幣取代各種實物優(yōu)惠，促使多數(shù)居民通過貸款購房，用“明補”取代住房公用事業(yè)收費人人有份的“暗補”，用醫(yī)療保險取代全民公費醫(yī)療，讓職工通過自我積累來改善退休后的經(jīng)濟狀況。社會福利領(lǐng)域改革的本意是體現(xiàn)社會公正、提高資金使用效益和減輕財政負擔(dān)，但這些舉措并沒有得到相當(dāng)大部分居民的理解，甚至對普京總統(tǒng)的支持率產(chǎn)生了負面影響。 2004年8月上旬，俄羅斯議會下院和上院先后通過了用貨幣取代實物優(yōu)惠的法案。醞釀已久、廣受褒貶、甚至造成普京支持率驟降的俄羅斯社會福利改革，終于要進入攻堅戰(zhàn)階段，俄羅斯人將告別蘇聯(lián)留下的

2、福利“大鍋飯”。 徹底告別蘇式社會主義 從上世紀80年代和90年代之交到現(xiàn)在，俄羅斯經(jīng)歷了漫長而艱難的社會經(jīng)濟制度轉(zhuǎn)型過程。從1991年到1994年，葉利欽“破字當(dāng)頭”，逐一拋棄了社會主義制度、聯(lián)盟體制和蘇維埃政體，頒布了俄羅斯新憲法。他執(zhí)政8年，雖然也搞了放開價格和私有化這兩項涉及經(jīng)濟體制的變革，但他的這幾項動作破除的主要還是蘇聯(lián)的表征。 普京在第一任期對行政區(qū)、所得稅率和政府機構(gòu)實施了改革，把可能影響他連任的社會福利制度改革這一蘇聯(lián)留下的老大難，放到第二任期解決?，F(xiàn)在，他要否定的是蘇式社會主義一項最重要的實質(zhì)內(nèi)涵80年的福利“大鍋飯”和凡事依賴國家的心態(tài)。 當(dāng)初蘇聯(lián)人標(biāo)榜社會主義優(yōu)越性的一

3、句口頭禪是：“房租1921年以來沒提過，基本食品價格1947年以來沒漲過”。其實，這種脫離了經(jīng)濟規(guī)律的“優(yōu)越性”不僅違背了社會主義分配原則，而且成了國民經(jīng)濟難以承受的重負，是拖垮蘇聯(lián)的因素之一，而且其后果在一定程度上延續(xù)至今。由于工資和退休金低、健康狀況差(殘疾人超過1100萬，近1/6的居民有心血管疾病，比1990年增長一倍)，身為發(fā)達國家“八國集團”成員的俄羅斯，目前在人文發(fā)展指數(shù)上排名世界第61位俄勞動報2004年2月10日。 在蘇聯(lián)時期，龐大的住房建設(shè)和維修及公用事業(yè)費用，耗去財政收入的1/4。房租低于房屋維修費，以至于上世紀80年代末當(dāng)局鼓勵居民對自住的未超標(biāo)房無償私有化時，許多人連

4、這種白給的房也不要。國家用高價的工業(yè)用電用氣用水和貨運費，補貼超低價的民用電、氣、水和客運，以所謂“交叉補貼”維持全民福利，直到今天。 蘇聯(lián)殘留的公費醫(yī)療制度既浪費，又低效，還不平等，同樣是住院，享受免費伙食，但平民的伙食標(biāo)準(zhǔn)僅為高級干部的五分之一。 全國1.45億人口中共有1.03億人享受各種優(yōu)惠人人有份的國家非物質(zhì)獎勵，同俄羅斯今天實行的市場經(jīng)濟原則格格不入。 普京在第二任期伊始就實施各項社會福利改革，徹底告別蘇式社會主義，是一個大膽而有風(fēng)險的舉動。實物優(yōu)惠：暗補改明補俄羅斯現(xiàn)在優(yōu)惠體制的特點，是覆蓋面廣、數(shù)額巨大、類別繁復(fù)、效率低下。共約30項各種優(yōu)惠幾乎被覆全民，總價值達兩三萬億盧布(

5、29盧布合1美元)，相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的1/4或全年財政收入，但這些優(yōu)惠中真正實用的僅約1/5。 享受優(yōu)惠的包括多類居民：低收入者、有功勞者、惡劣地區(qū)居住者(極北地區(qū)、核輻射地區(qū))、某些特定職業(yè)從業(yè)人員(海關(guān)和“公檢法”工作者)，而且每類人享受好多項優(yōu)惠(民警和蘇聯(lián)時期“受迫害者”分別享受45項和33項優(yōu)惠)。其中，有的優(yōu)惠合理，例如，強力部門工作人員有權(quán)享受優(yōu)質(zhì)的免費醫(yī)療；有的不見得合理，例如，強力部門工作人員還享受國家免費提供住房、免費乘坐交通工具、享受各項服務(wù)時不必排隊等優(yōu)惠。 由于受地區(qū)、交通、家庭和身體等各方面條件的影響，有資格享受每年一次免費療養(yǎng)的人，僅10%使用了這項優(yōu)惠，而免費

6、公交也僅使用了30%。免費藥品雖然品種和數(shù)量都不少，但相當(dāng)大部分被偷盜、倒賣和克扣，該享受優(yōu)惠的人沒有得到實惠。 總之，福利體制早已到非改不可的地步了。但由于此舉涉及面太大，僅條法領(lǐng)域就要修改155項法律，撤銷41項法律，連素來行事果斷的葉利欽，雖然早在90年代中期就開始考慮“暗補改為明補”的方案，但也不敢貿(mào)然實施。 根據(jù)新通過的法律，將獲得貨幣補償?shù)膬?yōu)惠者共有17類，對其中14類約1400萬人的貨幣補償，由聯(lián)邦財政撥款1720億盧布實施；對其余3類約1700萬人的貨幣補償，由地方財政撥款約1000億盧布解決。96.7萬衛(wèi)國戰(zhàn)爭傷殘軍人每月可獲得1550盧布，近10萬名衛(wèi)國戰(zhàn)爭參加者1050盧

7、布，14.7萬名參加過作戰(zhàn)行動的退休軍人和25.2萬名列寧格勒圍困幸存者650盧布，900萬名一、二、三級傷殘軍人分別為950、550和350盧布，64萬名殘疾兒童和自幼殘疾人550盧布。同時，為這些人提供價值450盧布的“一攬子福利”，包括優(yōu)惠乘坐市郊火車、免費藥品、一年一次療養(yǎng)及路費；從2006年起，優(yōu)惠者可自由選擇保留“一攬子福利”或獲得450盧布的現(xiàn)金。這些貨幣補償，將根據(jù)物價逐年按比例提高俄俄通社-塔斯社電訊2004年8月5日。 。對4240名蘇聯(lián)英雄、俄羅斯英雄和社會主義勞動英雄稱號獲得者、獨得三個級別光榮勛章的功臣的補償，原先曾提出過每月3000-4000盧布的貨幣補償方案，但爭

8、議較大，這次通過的法律中暫未涉及。 議會之所以在夏季休會期緊急開會審議這一法案，是因為優(yōu)惠貨幣化所需的1712億盧布資金應(yīng)列入正在制訂的2005年預(yù)算案。此外，2003年通過的劃分中央和地區(qū)權(quán)限的法律從2005年1月1日起實施，而優(yōu)惠貨幣化的負擔(dān)將由地方同中央財政分擔(dān)。 俄羅斯的社會福利改革也考慮到軍人的利益。據(jù)普京對軍人說，他們失去免費城市公交的優(yōu)惠后，將獲得1000盧布補償；年輕軍官原先獲得的相當(dāng)于月薪12倍的安家費將由貸款改為贈款；他們原先享有的休假免路費、療養(yǎng)優(yōu)惠和退休金補助都將保留 俄論據(jù)與事實周報2004年第26期。住房：讓多數(shù)居民買按揭房 俄羅斯人的居住條件在逐漸改善，城市人均住

9、房使用面積從1990年的16.4平方米，增加到2003年的20.7平方米；等待分房的家庭從蘇聯(lián)時期的20%，降為現(xiàn)在的10%。但還有1200萬戶居民的住房條件亟待改善。 俄羅斯國家杜馬將通過的住房法典包括有關(guān)住房改革的27項法律，徹底修改1983年制訂的蘇聯(lián)有關(guān)法律。從蘇聯(lián)后期開始實行的居民自住的未超標(biāo)房無償私有化的做法，將在兩年后取消，符合無償私有化條件的住房目前僅剩6.4億平方米。 改革將通過不同的方案解決不同類型居民的住房問題。第一類是無錢用抵押貸款購房的貧困者(貧困標(biāo)準(zhǔn)由各地自定)，他們可以獲得國家免費分配的福利房。福利房只租不售，而且人均面積不得大于15平方米；即使是福利房，半年不交

10、房租的房客，也將被強行遷居到人均6平方米的集體宿舍，而且5年內(nèi)無權(quán)改善居住條件。第二類是軍人、切爾諾貝利核災(zāi)難受害者、極北地區(qū)居民、危房拆遷戶和難民，國家有責(zé)任免費為他們分配住房。第三類是絕大多數(shù)居民，他們將主要買按揭房，首付款比例將降到1/6，按揭期可延長到25年。 目前制約居民改善居住條件的主要因素有兩個，一是住房竣工量太小，2003年僅3660萬平方米；二是房價過高，政府定的每平方米住房標(biāo)準(zhǔn)市場價，全國為11050盧布，莫斯科為17500盧布，實際價格幾乎要高一倍。因此只有約9%的居民買得起按揭房俄俄羅斯報2004年7月21日；勞動報2004年7月6日。 為降低房價，政府將取消房屋買賣和

11、辦理房產(chǎn)過戶手續(xù)的增值稅，兩年內(nèi)把抵押貸款提供者的年利潤稅率從13%降到6%；買房者要付的抵押貸款年利率從目前的17%降到9%。預(yù)計到2010年，抵押貸款額將從目前的105億盧布增加到3440億盧布，讓1/3的居民買得起按揭房。屆時，住房年竣工量將達1.3億-1.5億平方米(蘇聯(lián)時期最高也只達到7600萬平方米)，無房戶將從目前的430萬戶減少到220萬戶。再過7-10年，買得起按揭房的居民將達到70%俄俄羅斯報2004年6月2日；共青團真理報2004年6月8日；勞動報2004年7月6日。 國家發(fā)起成立了開放式的抵押住房貸款股份公司，并提供了65億盧布的保障基金俄勞動報2004年7月9日。住房

12、公用事業(yè)：明補加社會化 在水、電和燃氣收費方面，蘇聯(lián)時期開始實行的“交叉補貼”基本上維持至今。民用水、電和燃氣雖然幾經(jīng)提價，但仍然僅為實際成本的70%。俄羅斯民房普遍不裝水表，莫斯科水費不計量，每人每月冷水47.6盧布，熱水44.84盧布，致使人均生活用水比西歐大城市高三倍。公用設(shè)施普遍年久失修，平均磨損率達到70%，跑冒滴漏，浪費嚴重。 這方面改革的初步考慮是，到2007年居民將百分之百承擔(dān)住房公用事業(yè)付費。對這項費用超過家庭收入22%的家庭，國家將發(fā)放“明補”?？們r值300億美元的住房公用事業(yè)將推向市場，包括外國公司在內(nèi)，所有投資者都可涉足這一領(lǐng)域 俄共青團真理報2004年6月17日。醫(yī)療

13、改革：治病主要靠醫(yī)保 蘇聯(lián)遺留下來的醫(yī)療模式嚴重扭曲。發(fā)達國家的醫(yī)療模式首先是早期檢查、預(yù)防，然后才是住院治療。俄羅斯相反，等病入膏肓?xí)r才讓人入院全面檢查，花大錢長期治療，發(fā)現(xiàn)無可救藥后就聽天由命。結(jié)果，俄羅斯的住院治療費用在衛(wèi)生保健開支中占70%。其中一個重要原因是，從蘇聯(lián)時期起，只有住院才有公費藥品，而且住院費，甚至連伙食都是國家承擔(dān)，平時門診開的藥要患者到藥房去買。 醫(yī)療改革的初步方案是建立新的醫(yī)療社會保險體制，目的是讓公民不僅要力所能及地承擔(dān)維護自己健康的費用，而且要改變不重視防病健身的心態(tài)。 目前俄羅斯存在強制醫(yī)療保險和社會保險這兩套平行的體制，前者的資金用于治療和給醫(yī)生發(fā)工資，后者

14、用于支付病假工資和工傷與職業(yè)病相關(guān)費用。 新的醫(yī)療社會保險體制將只覆蓋在職公民，不僅支付治療費，還支付病假工資和工傷與職業(yè)病相關(guān)費用。對醫(yī)院的撥款將不再取決于病床數(shù)量和醫(yī)務(wù)人員人數(shù)，而是直接取決于醫(yī)療服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量：治愈病人數(shù)目、治療效果、治療是否符合國際標(biāo)準(zhǔn)。統(tǒng)一的電腦數(shù)據(jù)庫網(wǎng)絡(luò)有助于對此實施監(jiān)督。這樣，醫(yī)院將不愿意把本可出院或無須住院的病人留在住院部。據(jù)估算，由此可節(jié)約的60億-80億盧布治療費，將用于為貧困病人支付昂貴的高難手術(shù)費。 根據(jù)醫(yī)療改革方案，還將為非在職公民建立一個醫(yī)療保險體制，資金由各地根據(jù)這部分公民的人數(shù)直接劃撥。對貧困地區(qū)，不足的資金將由聯(lián)邦預(yù)算專項基金(150億盧布)

15、和優(yōu)撫基金補貼。 目前，在莫斯科等地已經(jīng)開始的醫(yī)療體制改革遵循四項原則：藥品品名標(biāo)準(zhǔn)化，同一成分和同一化學(xué)分子式的藥品按國際通用非處方藥標(biāo)準(zhǔn)名稱統(tǒng)一，杜絕老藥取新名賣高價；統(tǒng)一藥品價格政策，國家同藥品生產(chǎn)商和經(jīng)銷商簽訂限價合同，國家據(jù)此補償其開支；嚴格逐人登記，何時給何人發(fā)送何種藥品，都要有明晰記載，對享受免費藥品的公民，嚴格核實名單；監(jiān)督治療進程，治療重結(jié)果，不重過程。 為了全面推行醫(yī)療改革，政府在2004年內(nèi)還要制訂強制醫(yī)療保險法和國家保障免費醫(yī)療法，在議會通過后，于2007年前逐步實施。退休金：自我積累改善晚年生活 葉利欽統(tǒng)治時期，特別是1998年俄金融危機后，退休金降到不足20美元的水

16、平，且經(jīng)常拖欠。普京執(zhí)政后，退休金迅速增加，但直到不久前仍低于貧困線，也趕不上通貨膨脹率。由于俄羅斯人口老齡化，每1.8名勞動者平均要負擔(dān)1名退休者，即使維持目前這種不高的退休金水平，財政也不堪重負。 2002年，俄羅斯開始退休金制度改革。從相當(dāng)于工資基金35.6%的統(tǒng)一社會稅中，拿出28個百分點作為退休基金。其中14個百分點用作國家保障的基本退休金，不取決于工齡和工資；另外11-14個百分點作為保險退休金，數(shù)額主要取決于工齡，其次取決于工資；1952年后出生的男職工和1956年后出生的女職工還有2-3個百分點的積累退休金，數(shù)額取決于工資和年齡。 2004年，政府決定進一步改革退休金制度。為避

17、免企業(yè)因統(tǒng)一社會稅率過高而發(fā)“灰色工資”以逃稅，從2005年起，統(tǒng)一社會稅降低到相當(dāng)于工資基金26%的水平，其中8個百分點將作為保險退休基金，14個百分點為強制性的退休金提成，作為基本退休金。此外，職工可自愿將4%的工資作為積累退休金，國家再補貼2%，但一年不 超過2000盧布。也就是說，今后對大部分人來說，退休金的多寡，晚年生活的好壞，將主要取決于這6個百分點的個人積累部分。 到2004年第二季度，俄平均退休金相當(dāng)于工資的1/3，合61美元，比貧困線高8%；實行改革后，退休金可以逐步增加到相當(dāng)于工資的55%。改革總有得失利弊 上述各項改革的核心思路是把暗補改為明補，把社會福利負擔(dān)由國家獨挑轉(zhuǎn)

18、為個人與國家共同承受，用市場經(jīng)濟手段解決社會保障問題。 普京作為高票連任的強勢總統(tǒng)，擁有較高的社會支持率，他在第二任期開始時實施這些難度極大的社會改革，應(yīng)當(dāng)說，時機選得合適。 俄羅斯議會早就由擁護普京的政治力量控制，當(dāng)局在實行“不得人心”的社會改革時已無須擔(dān)心反對派作梗。這次，在國家杜馬表決用貨幣取代實物優(yōu)惠的法案時，贊成票高達309票，反對票僅118票；在聯(lián)邦委員會表決時贊成票和反對票分別為156票和5票。 目前，俄羅斯處于經(jīng)濟快速發(fā)展期，國際市場上石油以及其他燃料和原材料價格連年上漲，又為俄羅斯財政每年多提供數(shù)百億美元的收入。這種經(jīng)濟環(huán)境下，國家擁有較充裕的資金，便于解決社會福利問題，實施

19、改革就相對容易些。 總的說來，社會福利改革有不少好處。政府認為，第一，補助落實到具體人，有助于避免官員侵吞；第二，需求者得到的是實實在在的錢，而不是缺乏財源保障的空口許愿；第三，社會福利領(lǐng)域停止“實物交易”，有助于遏制服務(wù)費用上漲；第四，節(jié)約預(yù)算開支，優(yōu)惠貨幣化可使2005年財政預(yù)算節(jié)約1.8萬億盧布；第五，有助于明確劃分中央和地方財政在社會福利方面的不同責(zé)任 俄俄羅斯報2004年7月3日；消息報2004年6月2日。 但是，這些改革措施也會帶來當(dāng)局不愿看到的某些消極后果。首先，這項改革措施并沒有得到絕大多數(shù)居民的理解。羅米爾輿論調(diào)查公司2004年6月底對45個地區(qū)兩千多名居民的抽樣調(diào)查表明，58%的被調(diào)查者主張保留現(xiàn)有的社會福利制度，25%主張保留部分福利，其余用貨幣補償，主