對高校政府采購內(nèi)部控制體系的構(gòu)建探索

1、對高校政府采購內(nèi)部控制體系的構(gòu)建探索行政管理對高校政府采購內(nèi)部控制體系的構(gòu)建探索蘇立恒（廣東工業(yè)大學(xué)廣東廣州）摘要：本文以企業(yè)內(nèi)部監(jiān)控5要素的內(nèi)容為參考，對我國高校政府采購內(nèi)部控制現(xiàn)狀進行分析，并歸納總結(jié)了加強高校政府采購內(nèi)部控制建設(shè)的重要意義，最后以行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）（財會201221號）為指引，提出了探索構(gòu)建我國高校政府采購內(nèi)部控制體系的思路。關(guān)鍵詞：高校；政府采購；內(nèi)部監(jiān)控體系政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織,使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。近年隨著國家對高校建設(shè)投入力度的不斷增強，高校已成為財政性資金

2、的重要使用者，其采購貨物、工程和服務(wù)的行為必須嚴格遵循政府采購法以及教育部等部門相關(guān)文件要求。本文以2014年1月1日施行的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）（財會201221號）為指引，研究探索構(gòu)建高校政府采購的內(nèi)部控制體系的思路，以使高校的政府采購行為始終處于陽光、公正、可控的內(nèi)部監(jiān)控體系管理之中，最大限度地提高財政資金的使用效益和杜絕采購活動中的腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。一、我國高校政府采購內(nèi)部控制現(xiàn)狀分析1 .內(nèi)部監(jiān)控制度不健全（1）政府采購范圍界定模糊,采購模式執(zhí)行隨意。按相關(guān)規(guī)定，高校政府采購應(yīng)實行集中采購和分散采購相結(jié)合的模式，只要使用財政性資金采購集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準以上的采

3、購項目必須執(zhí)行相應(yīng)的采購模式。然而，由于高校實施政府采購的時間不長，普遍對政府采購重要性不夠重視,在制定采購監(jiān)管制度時，對集中采購目錄以及標(biāo)準的界定模糊化，為學(xué)校按自身需求隨意選擇采購模式、違規(guī)自行采購提供可能性。另外某些項目負責(zé)人由于自身利益或者設(shè)備技術(shù)性能、時效性等方面的考慮，為了規(guī)避政府的采購限額標(biāo)準,將項目分拆立項，違規(guī)自行采購的現(xiàn)象更是屢禁不止。(2)現(xiàn)行政府采購預(yù)算計劃制度與高校采購特點不相適應(yīng)。根據(jù)政府采購法，高校在實施政府采購前必須及時根據(jù)采購計劃上報年度政府采購的預(yù)算，而高校采購項目普遍具有采購計劃來源分散、資金來源廣、設(shè)備技術(shù)指標(biāo)與時效要求高等特點，這造成專項建設(shè)資金和專項

4、科研設(shè)備投入經(jīng)費很難做出準確年度預(yù)算和采購計劃，難以符合政府采購預(yù)算的計劃性要求，使得政府采購監(jiān)督在預(yù)算計劃監(jiān)督方面難以有效執(zhí)行。(3)學(xué)校內(nèi)部政府采購部門的工作制度建設(shè)相對落后。現(xiàn)時高校普遍對采購活動的決策和業(yè)務(wù)流程缺乏明確的制度指引，而校內(nèi)相互制約監(jiān)督機制的缺失更讓審計、紀檢等內(nèi)控部門無法對采購部門的日常工作程序進行有效監(jiān)督，導(dǎo)致腐敗事件的頻繁發(fā)生。2 .部門組織體系不科學(xué)，人員隊伍素質(zhì)參差部分高校未能實現(xiàn)采購監(jiān)管機構(gòu)與采購執(zhí)行部門間的完全分離，這種不科學(xué)的采購管理組織體系容易造成采購方式選擇上的隨意性,某些高校采購人員和采購部門還同時兼管簽訂合同、驗收、付款，影響監(jiān)督部門的客觀、公正性。

5、另外，高校在政府采購部門人員設(shè)置上普遍要求不高,導(dǎo)致許多“門外漢”進入到了這個本應(yīng)具備極強政策把握能力和業(yè)務(wù)實操能力的部門。機構(gòu)設(shè)置的不科學(xué)和隊伍素質(zhì)參差難免會影響采購政策的執(zhí)行效果。3 .對采購風(fēng)險缺少必要的評估與控制機制政府采購過程包括論證立項、組織實施招標(biāo)、簽訂采購合同、履行采購合同、驗收、結(jié)算和績效評價等主要環(huán)節(jié)，采購風(fēng)險普遍存在于采購過程中的各個環(huán)節(jié)。以采購的首要環(huán)節(jié)"論證立項"為例，很多項目負責(zé)人往往出于盡早花光到賬經(jīng)費的需要，向儀器設(shè)備主管部門提出大量重復(fù)多余設(shè)備的需求方案，而目前相當(dāng)多的高校政府采購主管部門沒有把好組織論證這一關(guān)鍵防線，對采購的必要性和合理性

6、缺少必要的評估，造成財政資金的大量浪費。4 .信息溝通的缺乏與滯后,難以形成有效監(jiān)管目前，高校的政府采購過程中常常會出現(xiàn)執(zhí)行與監(jiān)督脫節(jié)、監(jiān)督機構(gòu)介入滯后、難以實施有效監(jiān)督等現(xiàn)象，這主要與高校采購信息管理制度建設(shè)落后、信息溝通渠道不暢有關(guān)。另外,很多高校采購工作透明度不高，未能及時公開披露政府采購活動有關(guān)信息和相關(guān)法規(guī)、流程，導(dǎo)致廣大師生無法參與監(jiān)督。5 .采購監(jiān)督流于形式，缺乏實質(zhì)性的內(nèi)部控制監(jiān)督檢查機制按照政府采購法的要求,高校監(jiān)察和審計部門應(yīng)對政府采購活動實施全程監(jiān)督?，F(xiàn)行高校監(jiān)督部門普遍會依法參與到評標(biāo)、驗收等個別流程中，但由于缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督機制與科學(xué)的監(jiān)督手段，監(jiān)督人員往往僅以現(xiàn)場監(jiān)督

7、員的身份參與，這種臨時性質(zhì)的非系統(tǒng)監(jiān)督方式容易使監(jiān)督人員無法了解采購項目的前因后果，產(chǎn)生監(jiān)督死角，影響監(jiān)督效果。二、加強高校政府采購內(nèi)部控制的重要意義(1)能夠有效地預(yù)防政府采購過程中腐敗行為的發(fā)生。完善的內(nèi)部控制制度可以通過授權(quán)審批、不相容崗位分離、會計記錄等手段對關(guān)鍵崗位實施監(jiān)控,通過審計監(jiān)督部門的強勢介入，大大減少采購過程中走關(guān)系、吃回扣、假招標(biāo)、隨意變更預(yù)算等腐敗行為的發(fā)生。(2)能夠促進高校政府采購相關(guān)部門間的相互制衡。目前高校進行內(nèi)部政府采購業(yè)務(wù)主要集中在少數(shù)幾個部門，權(quán)利的相對集中容易滋生腐敗。因此，需要加強內(nèi)部控制，發(fā)揮相關(guān)部門間的相互監(jiān)督和制約，把政府采購部門的權(quán)力始終關(guān)在內(nèi)

8、部控制全面監(jiān)控體系的"籠子"里。(3)能夠保障政府采購工作的合法合規(guī)，促進校內(nèi)采購規(guī)章制度自我完善。(4)能搞保證采購資金的使用效果，保障國有資產(chǎn)的安全。三、構(gòu)建我國高校政府采購內(nèi)部控制體系1 .加快推進高校政府采購制度建設(shè)，完善相關(guān)工作機制(1)建立采購的領(lǐng)導(dǎo)議事決策機制。首先,高校應(yīng)設(shè)立采購活動的決策機構(gòu)其形式一般為設(shè)立由校長牽頭、其他相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為成員的采購工作領(lǐng)導(dǎo)小組。其次要建立集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機制。其中大宗設(shè)備采購、重大特殊建設(shè)項目的認定標(biāo)準應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定和本校實際情況確定，經(jīng)相關(guān)專家進行科學(xué)而充分的論證后提出參考建議，由高校領(lǐng)導(dǎo)班子集體

9、研究決策。(2)建立與高校發(fā)展相適應(yīng)的政府采購預(yù)算管理制度。完善的政府采購預(yù)算管理制度應(yīng)該包括明確的預(yù)算編制主體和內(nèi)容、清晰的預(yù)算編審和預(yù)算調(diào)整程序等。具體來說可根據(jù)高校項目實際需求和標(biāo)準編制政府采購計劃并進行細化，以提高政府采購預(yù)算編制的科學(xué)性。政府采購計劃制定必須遵照已批復(fù)的預(yù)算，確保政府采購預(yù)算被嚴格有效執(zhí)行。以項目負責(zé)人規(guī)避政府采購故意拆分項目為例，學(xué)校必須加強采購計劃的監(jiān)管，對于臨時改變采購計劃的行為應(yīng)要求項目負責(zé)人提供理據(jù)充分的說明，如發(fā)現(xiàn)存在故意規(guī)避政府采購等違法行為的要堅決進行問責(zé)，維護年度采購計劃的嚴肅性。(3)完善學(xué)校自行采購的相關(guān)制度。考慮到高校政府采購種類多、專業(yè)性強等

10、特點，上級部門往往賦予高校較多采購自主權(quán)，因此，高校應(yīng)依法完善有關(guān)自行采購的規(guī)章制度，進一步規(guī)范政府采購行為，維護學(xué)校的利益。2 .建立政府采購人員的從業(yè)資格管理制度和互不相容的崗位責(zé)任制政府采購業(yè)務(wù)是一項專業(yè)、系統(tǒng)、嚴謹?shù)臉I(yè)務(wù)，其從業(yè)人員除了需要熟悉掌握招投標(biāo)與經(jīng)濟法等相關(guān)專業(yè)知識外，是否具備過硬的政治素質(zhì)亦應(yīng)作為任職考察的重要參考條件。高校要培育一支高素質(zhì)的政府采購管理隊伍，必須建立起一套完善的人員從業(yè)資格管理制度,包括：制定詳細人員從業(yè)資格標(biāo)準,提供充足的職業(yè)培訓(xùn)機會制定嚴格的考核制度，逐步實現(xiàn)持證上崗的從業(yè)規(guī)范要求等。根據(jù)相關(guān)政府采購法規(guī)和內(nèi)部控制的要求，學(xué)校應(yīng)當(dāng)建立采購活動不相容崗位

11、相互分離、制約和監(jiān)督的崗位責(zé)任制。該制度要求每項采購業(yè)務(wù)都要經(jīng)過兩個或以上部門或人員的處理，即每項業(yè)務(wù)的完成都處于不同部門或個人的相互監(jiān)督和制約當(dāng)中，大大降低出錯或腐敗的機會。具體來說,高校政府采購過程中應(yīng)要注意以下工作的不相容分離：申請與審批；詢價與采購；采購合同的起草與審核；付款的申請、審批與執(zhí)行；采購與驗收。3 .建立采購活動風(fēng)險評估工作機制高校開展采購活動風(fēng)險評估應(yīng)當(dāng)成立專門的采購風(fēng)險評估工作小組，并由單位負責(zé)人或分管財務(wù)工作的校領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長。風(fēng)險評估工作小組可以設(shè)置在內(nèi)控部門或者牽頭部門。政府采購風(fēng)險評估至少每年進行一次；外部環(huán)境、政府采購活動或管理要求等發(fā)生重大變化的，應(yīng)及時對政府

12、采購活動風(fēng)險進行重估。風(fēng)險評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)形成書面報告并及時提交學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子，作為制定風(fēng)險應(yīng)對措施的依據(jù)。風(fēng)險評估程序包括目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析和風(fēng)險應(yīng)對。通過對相關(guān)風(fēng)險的評估，高校不但能識別采購活動中是否存在國家政策變化、制度改革、價格變動等因素產(chǎn)生的外部風(fēng)險，還能識別各種內(nèi)部風(fēng)險，如采購程序不規(guī)范、采購信息不公開、監(jiān)督不完善等。其次，通過對風(fēng)險的識別，評估?口預(yù)測風(fēng)險發(fā)生的可能性。最后根據(jù)自身風(fēng)險的承受能力制定風(fēng)險應(yīng)對略，一般有風(fēng)險規(guī)避、風(fēng)險降低、風(fēng)險分擔(dān)和風(fēng)險承受四種。4 .建立政府采購信息溝通及披露控制機制高校的信息與溝通監(jiān)控機制是其實施內(nèi)部控制的重要條件,要強化學(xué)校政府采購各職能部

13、門與監(jiān)督部門的信息溝通，需從信息質(zhì)量、溝通制度、信息系統(tǒng)、反舞弊機制等方面人手。(1)建立定期匯報上級的溝通制度。高校的政府采購部門要定期把已完成政府采購項目及執(zhí)行中或即將執(zhí)行的重大采購項目情況向?qū)W校政府采購領(lǐng)導(dǎo)小組及紀監(jiān)審等部門報告，以便學(xué)校政府采購領(lǐng)導(dǎo)小組及有關(guān)部門可以根據(jù)掌握的情況，及時進行預(yù)防性和針對性的內(nèi)部監(jiān)控。(2)設(shè)立并完善政府采購信息管理系統(tǒng)。借助現(xiàn)代發(fā)達的網(wǎng)絡(luò)信息通訊技術(shù)，高校應(yīng)該早日完成政府采購信息系統(tǒng)的電子化，逐步實現(xiàn)不同政府采購模式下信息的查詢、統(tǒng)計、交易等功能，保證政府采購活動信息公開準確、安全高效。(3)建立嚴格的信息公開和信息保密制度。在高校政府招標(biāo)采購的過程中，

14、一味片面強調(diào)信息公開或者信息?？站荒鼙ＷC采購過程的公平公正。要建立嚴格的信息管理制度，必須先明確相關(guān)公開和?？盏氖马椧约皸l件，落實好相關(guān)采購部門負責(zé)人的權(quán)利與義務(wù)。例如招標(biāo)公告、中標(biāo)結(jié)果、驗收報告等信息的發(fā)布，其目的是讓所有符合條件的競標(biāo)者都能獲取公平參與采購競爭的機會，所以應(yīng)及時完整地公布到指定信息平臺；而在招投標(biāo)信息發(fā)布前，采購內(nèi)容、投標(biāo)人信息、評標(biāo)專家人員名單、評標(biāo)過程等信息則需要進行嚴格保空,一旦泄露則要對相關(guān)人員調(diào)查問責(zé)。5 .建立貫穿采購全程的內(nèi)部監(jiān)控機制高校政府采購活動一般需要經(jīng)過申購立項、組織采購、驗收付款等多個環(huán)節(jié)，經(jīng)由采購管理部門、財務(wù)、審計、監(jiān)察等多部門聯(lián)合參與，因此必

15、須明確各部門的監(jiān)督職權(quán)，建立貫穿采購全程的監(jiān)督體系和長效的反舞弊機制。(1)事前監(jiān)督。事前監(jiān)督指采購管理部門通過對采購的立項論證、需求審核、預(yù)算編制等關(guān)鍵環(huán)節(jié)實施重點監(jiān)控，以達到保證采購項目的必要性、成本預(yù)算的合理性等目的。監(jiān)督的重點包括：采購項目資金的到位情況、購置計劃的執(zhí)行情況、采購立項過程的依法睛況等。(2)事中監(jiān)督。事中監(jiān)督指對采購方式和供貨商的選擇、采購決策與招標(biāo)、合同履行等關(guān)鍵環(huán)節(jié)實施重點的監(jiān)控，是政府采購項目取得預(yù)期效果與采購流程合法合規(guī)的重要保證。監(jiān)督審查的重點包括：招標(biāo)文件的是否具有排他性內(nèi)容；投標(biāo)單位的資質(zhì)情況；評標(biāo)專家選取過程的合規(guī)性；評標(biāo)標(biāo)準與方法的科學(xué)性；開標(biāo)評標(biāo)工作

16、是否做到公平、公正、公開。(3)事后監(jiān)督。事后監(jiān)督主要指對采購項目驗收、付款審查、合同履約情況等關(guān)鍵環(huán)節(jié)實施重點的監(jiān)控和跟蹤。驗收是檢驗整個采購項目質(zhì)量的重要手段，驗收小組應(yīng)包括項目單位代表、審計、監(jiān)察、招投標(biāo)管理部門，重大設(shè)備的驗收還應(yīng)邀請相關(guān)獨立專家參與。另外為了保證采購項目的質(zhì)量，驗收小組必須現(xiàn)場對設(shè)備安裝調(diào)試進行全程監(jiān)控，逐項查驗設(shè)備相關(guān)來源質(zhì)量等資料證明。對付款環(huán)節(jié)的監(jiān)督主要是通過翻閱會計記錄和憑證審查采購的授權(quán)控制情況。另外，高校應(yīng)對政府采購預(yù)算和計劃的落實情況進行監(jiān)控和跟蹤。對沒有按時落實的預(yù)算采購項目，要及時追查原因并審查是否存在失職舞弊的行為。(4)協(xié)同監(jiān)督。高校政府采購執(zhí)行

17、過程中參與的部門廣、步驟多、政策性強為相關(guān)部門開展監(jiān)控活動帶來難度，因此高校應(yīng)該建立包括采購管理部門、財務(wù)、監(jiān)察、審計以及使用部門等各職能部門協(xié)同監(jiān)管的制約機制。通過定期召開部門間聯(lián)席交流會議，促進相互工作中的了解、協(xié)調(diào)與配合,充分調(diào)動監(jiān)管部門的積極性，提升監(jiān)督效率，對采購業(yè)務(wù)實施無死角的立體監(jiān)控。6 .建立高校政府采購績效評價的運行反饋機制通過建立人均采購額、預(yù)算編制率、政府采購周期、采購合格率、售后服務(wù)滿意率、政府采購節(jié)約指標(biāo)、公眾滿意度指標(biāo)等一系列的指標(biāo),對政府采購的社會效益與經(jīng)濟效益進行綜合評價，運用專門的分析方法評價政府采購活動的經(jīng)濟性、效率性與有效性。目前主流的政府采購績效評價方法主要包括：平衡計分卡、層次分析法、杜邦分析等，高?？筛鶕?jù)自身條件選擇運用。另外需要明確的是，績效評價本身不是目的，如何合理運用績效評價的結(jié)果提高學(xué)校的管理水平和財政資金的使用效益才是關(guān)鍵。具體做法如下：把