均衡發(fā)展視域下學區(qū)制實施的制度隱憂與突圍

1、均衡發(fā)展視域下學區(qū)制實施的制度隱憂與突圍以新中華人民共和國義務教育法的頒布為標志,義務教育均衡發(fā)展政策作為由國家教育單項法所確立的法定政策,全面進入操作實施層面并開始了制度化進程。在此背景下,各區(qū)域政府也結合本地實際,相繼通過硬件均衡、師資均衡、生源均衡、政策均衡等舉措來實現(xiàn)義務教育發(fā)展的整體均衡。2014年教育部關于進一步做好小學升入初中免試就近入學工作的實施意見進一步明確提出,我國下一階段要“試行學區(qū)化辦學”,希望“按照地理位置相對就近、辦學水平大致均衡的原則”,“通過將初中和小學結合成片進行統(tǒng)籌管理,提倡多校協(xié)同、資源整合、九年一貫”的方式,推動學區(qū)內學校之間校長和教師的均衡配置,促進設

2、施、設備和運動場地等教育教學資源充分共享,達到“全面提升學區(qū)內教學管理、教師培訓、學生活動、課堂改革、質量考核等工作水平”,促進義務教育均衡發(fā)展的目標。這表明“學區(qū)制”將成為今后教育治理體系改革的重大方向,凸顯“協(xié)同、共享、優(yōu)質、均衡”,謀求以教育治理現(xiàn)代化促進教育公平的深度推進。然而,政策的制訂只是政策生命歷程的起點,其成效如何,能否實現(xiàn)預設目標取決于政策執(zhí)行、政策監(jiān)控、政策評價、政策反饋等多個環(huán)節(jié)的有效性,更取決于新政策對原有政策制度安排的修補、完善甚至是批判性重構的能力。反觀當下,盡管我國義務教育均衡發(fā)展迄今取得了許多可喜成就,但這種發(fā)展主要是數(shù)量規(guī)模的發(fā)展,成績也多是靠提升硬件水平?！?/p>

3、學區(qū)制”的推行需要的則是打破現(xiàn)有利益格局的平衡局面,引發(fā)原有義務教育發(fā)展制度體系的深層變革,而唯有確保足夠、恰切的制度供給才能確保政策順利實施,實現(xiàn)預期目標。一、“學區(qū)制”有利于推進義務教育均衡發(fā)展“學區(qū)制”是在區(qū)域范圍內教育行政與學校管理之間形成的新型教育治理關系,通過建立區(qū)域層面系統(tǒng)籌劃、資源融合、多元治理的教育管理格局,在現(xiàn)代學校制度原則指導下形成共享融通、均衡持續(xù)的治理體系。如趙新亮所述:“學區(qū)制”是一種基于學區(qū)自主辦學的組織管理制度變革,是建立在現(xiàn)代學校制度基礎上的現(xiàn)代化教育治理體系,是追求區(qū)域內學校間優(yōu)質、特色、均衡發(fā)展的制度設計和安排。新制度主義理論指出,在新舊制度發(fā)生沖突的時候

4、,新制度能否代替舊制度,實現(xiàn)制度變遷,既取決于新制度本身有無更高的配置效率,也取決于制度主體的動力、能力以及舊制度依賴能否消除?！皩W區(qū)制”需要通過制度變革才能激發(fā)教育者身上的巨大能量,利益分配調整之后的體制才更具活力。在特定的經濟條件下,“學區(qū)制”蘊含某種改變現(xiàn)有行為規(guī)則和所有制結構的沖動,其探求制度變革的結果必然是在新的規(guī)則下重新調整利益關系,而其所體現(xiàn)的制度努力需具備如下價值。(一)“學區(qū)制”可以優(yōu)化區(qū)域學校布局生態(tài)“制度總是處在由均衡到非均衡再到均衡這樣一種演變的過程之中,而制度演變的動力因素就在于主體希望獲取最大的潛在利潤。正是獲利能力無法在現(xiàn)存的制度內實現(xiàn),才導致了制度的不均衡狀態(tài)的

5、出現(xiàn),從而產生了制度變革的要求?！痹谥贫炔贿m應的情況下,由于路徑依賴和制度慣性,我國原有義務教育發(fā)展制度單純注重效率,忽略了教育的公平原則。當前義務教育階段,舊有公共政策的影響導致了學校等級化發(fā)展,人為地干擾了義務教育所具有的全民性、公益性和公平性等屬性,也曲解了中華人民共和國教育法中公民享受平等教育權利的主張。原有制度背景下所出臺的調整政策對于擇?，F(xiàn)象只是隔靴搔癢,無法真正起到作用。從法制倫理角度講,均衡政策是為了追求教育的公平正義,也是使義務教育發(fā)展回歸教育法律法規(guī)框架的過程。而真正意義上的治理在于通過“學區(qū)制”改變當前的不均衡狀態(tài),實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展的規(guī)范化。以學區(qū)為基本單元的管理體系

6、,可以有效促進學區(qū)內學校之間的公平競爭和辦學特色的形成,使校長樹立危機意識,促進學校努力提高辦學水平,進而破解擇校、教師流失等難題,且能夠在一定程度上擴大家長、學生的教育選擇,提升教育的公眾滿意度?？梢云诖?在“學區(qū)制”推行成熟時,學區(qū)內的學校布局將從政策分層后的差距溝壑變成政策保障條件下的差異共榮。(二)“學區(qū)制”可以促進教育資源共享近年來,許多城市不斷加大教育均衡發(fā)展的力度。中考狀元出自普通學校,正是義務教育均衡發(fā)展的必然結果。但是每年中考剛剛放榜,有些媒體為了迎合社會需求便開始炒作中考狀元,這本來是不該炒作的。由于應試教育觀念的影響,一些片區(qū)學校教育資源太差或者口碑不好,家長不得不舍近求

7、遠,根據升學率或中考分數(shù)線進行擇校。受擇校風險、政績觀念等多重因素影響,五花八門的校外教育培訓機構日漸興起并且需求旺盛,以致“部分校外培訓機構夸大其詞,宣稱為社會提供多樣性、個性化、差異化教育資源,以不讓孩子輸在起跑線上為名,行應試教育之實,迎合了部分家長學生升學和擇校的需求,吸引了眾多學生投身其中”。其實,最佳的義務教育生態(tài)并不是過早地“以分數(shù)論英雄”,人為地將學生區(qū)分為三六九等,將學校層次等級化分類。這與素質教育目標、教育公平理念背道而馳,也加重了學生負擔,不利于學生的全面發(fā)展?！皩W區(qū)制”強調“學區(qū)內各中小學及駐區(qū)單位各級各類資源共建共享,盤活資源存量,打破資源壁壘,優(yōu)化資源配置,幫扶、帶

8、動薄弱校,強化優(yōu)質校特色建設,實現(xiàn)學校共同發(fā)展和學區(qū)整體提升”。因此,“學區(qū)制”能夠保障優(yōu)質教育資源在整個學區(qū)的統(tǒng)籌利用,一方面促進辦學群體水平提高和校際均衡發(fā)展,實現(xiàn)學區(qū)內師資隊伍、硬件資源、課程資源的學區(qū)共享;另一方面,可以有效盤活資源存量,形成有限教育資源的聚集效應,實現(xiàn)優(yōu)質學校對薄弱學校的指導與幫扶,從而縮小區(qū)域內學校間的差距?？梢云诖?“學區(qū)制”推進成熟時,資源的共享與優(yōu)質的均衡將成為常態(tài),校際合作與共贏將成為現(xiàn)實,共同進步又不乏特色凸顯與個性突出將成為必然。(三)“學區(qū)制”可以滿足不同利益主體對教育需求的彈性變化社會經濟發(fā)展水平越高,老百姓對優(yōu)質教育資源的需求就愈加強烈,義務教育需

9、要滿足不同發(fā)展時期、不同地域社會群體對教育的彈性需求。而伴隨著人們收入提高,其對優(yōu)質教育的要求會有所提升。這就要求各類學校通過差異化的競爭途徑來滿足多元的教育需求,要求區(qū)域教育發(fā)展水平的多元特色和全面提高。事實上,義務教育均衡發(fā)展中的“均衡”是相對的,是螺旋上升的動態(tài)過程;不同的時段、不同的地域具有不同的任務目標。一個國家的地區(qū)之間各種要素及稟賦條件的差異性是絕對的,而地區(qū)間發(fā)展均衡只是一個相對概念,絕對的平均是不現(xiàn)實的。但是,公眾對于教育的彈性需求又是城市化進程中不可避免的利益訴求。隨著區(qū)域發(fā)展規(guī)模擴大和人口增長的周期性變化,人們對義務教育學位需求量日益增多,這給當?shù)亟逃┙o提出嚴重的挑戰(zhàn)。

10、如果不能有效應對,提供合理的學位需求,滿足公眾的多元教育需求,將對社會發(fā)展產生不利影響。“學區(qū)制”將學區(qū)治理與學校管理有機統(tǒng)一起來,建立教育與政府、社會的治理機制,有利于增強教育與社會的交流互動,及時化解教育供給側與教育需求側之間的矛盾沖突。值得期許的是,在“學區(qū)制”推進成熟時,不同利益主體的訴求將得到更為及時的關照,個性、特長不同的學生也將擁有更多“因才受教”的機會,并獲得更加充分的發(fā)展。二、“學區(qū)制”推行中可能的制度隱憂盡管“學區(qū)制”的施行具有很強的現(xiàn)實針對性和積極意義,但一項新制度代替一項舊制度,既非一日之功,又不得不面對制度變革過程中必然存在的隔閡與障礙,因為舊制度路徑依賴的廣泛存在,

11、能否消除這些制度隱憂甚至決定了新制度生命力的強弱,而“學區(qū)制”推行中可能存在的制度隱憂能否消除更是從根本上決定了這一政策的生命力與相關制度建構的可能性。(一)教育資源分配機制的城鄉(xiāng)差異近年來教育經費投入向農村傾斜的政策初見成效,多數(shù)區(qū)縣中小學生均教育事業(yè)費支出和生均公用經費支出的城鄉(xiāng)差距逐步縮小。但是,伴隨著我國市場經濟的發(fā)展以及城市化進程的加快,越來越多的農村勞動力涌入城市,流動人口中的兒童數(shù)量急劇增加,城區(qū)學?？焖贁U張,導致城區(qū)教師嚴重不足。流動兒童即第二代、第三代移民的教育問題日益成為流入地城市,特別是一線城市發(fā)展面臨的民生大事,成為影響整個國家社會治理和教育制度變革的重要環(huán)節(jié)。這些流動

12、兒童被迫跟隨父母繼續(xù)留在城市,與其父輩同樣面臨著城鄉(xiāng)不同的生活方式、文化背景壓力的同時,也面臨著如何被城市教育系統(tǒng)接受以及真正融入城市文化的壓力。與此同時,許多發(fā)達城市如北京、上海、深圳等每年還會吸引大批海外歸國人員子女或外籍兒童涌入,如何滿足這些孩子擁有與本地戶籍孩子一樣的免費、均衡、高質量教育的訴求,也日益成為困擾這類城市的“心病”。“兒童是祖國的未來”,這些兒童的教育問題不僅關系到流動人口家庭的生活質量,也反映出城市的管理水平,還影響著地區(qū)乃至國家未來的發(fā)展路向。“由于歷史形成的優(yōu)質教育資源并不是按地域均衡分布的,因此,學區(qū)劃分難以與地域劃分保持完全均衡。這樣就難以滿足某些群眾對不在其所

13、屬學區(qū)的優(yōu)質名校的教育需求。”由于我國城鄉(xiāng)二元分化的教育制度,城市與農村之間的教育資源實行內部分割,同一城市的城鄉(xiāng)之間各教育階段不均衡發(fā)展,最終導致分屬不同區(qū)域的受教育者在教育方面得到差別化的待遇。然而人們只能接受,或者通過增加成本以獲取更優(yōu)質的教育。(二)既得利益群體影響下的教育機會偏差根據新制度主義代表學者道格拉斯諾斯的研究,一種新的制度能否代替原有制度取決于多方面的因素,而主體的有效性,即主體是否愿意變革并有能力實現(xiàn)變革是制度變遷的關鍵。與此同時,在新制度經濟學看來,利益關系的變化會影響利益相關者之間的供求結構和協(xié)商效果,最終導致制度規(guī)則的重新調整或全面改革。換言之,當一種制度已經確立并

14、形成了相對穩(wěn)定的利益制衡關系,要“以一種新的制度代替該制度,勢必要制度主體有足夠的動力與能力去打破這種利益制衡關系,通過談判、博弈去建立一種新的利益制衡,制度變遷才可能發(fā)生”。假如利益受損,制度變遷的過程中,既得利益主體會成為新制度構建的強烈反對力量。義務教育是一種純公共產品,均衡發(fā)展是一種以教育公平為旨歸、以改革原有非均衡發(fā)展模式下的教育權利與教育利益關系為手段的新型教育發(fā)展制度。在2006年新中華人民共和國義務教育法頒布,正式確立了均衡發(fā)展政策的法定地位之后,十年間,各區(qū)域政府在加大教育投入建設標準化學校、加大薄弱學校改進力度等方面作了很多的探索。但一方面,均衡發(fā)展政策實施的成就更多地體現(xiàn)

15、在辦學硬件的改善上,區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、區(qū)域內學校之間義務教育發(fā)展的差距依舊明顯;另一方面,“擇校”之風依舊屢禁不止。其深層次的原因則是作為均衡發(fā)展政策主體的省級政府、區(qū)(縣)政府、學校與作為政策目標群體的家長、社區(qū),在系統(tǒng)變革發(fā)展制度體系的過程中缺乏足夠的變革動力、變革能力或談判能力。教育部辦公廳關于做好2016年城市義務教育招生入學工作的通知明確提出:各地教育行政部門要科學確定劃片方式,進行“學區(qū)制”招生。但該項政策的推行與新的均衡發(fā)展制度的構建勢必受限于當下許多區(qū)域義務教育不均衡現(xiàn)象仍舊比較明顯,校際辦學條件、辦學質量差異依舊較大的客觀現(xiàn)實,更受限于“學區(qū)制”政策各利益相關主體(政府、學校、

16、家庭、社區(qū))在政策認知、政策認同、政策執(zhí)行、政策評價等方面的動力與能力。如何打破原有制度模式下政府過度關注優(yōu)質學校的政策傾向,消解優(yōu)質學校與薄弱學校之間各自為政的局面,合理化家長及社區(qū)對優(yōu)質教育追求的范疇,提高各利益相關主體對“學區(qū)制”政策的認知程度、理解水平、支持力度,是“學區(qū)制”能否真正建立并實現(xiàn)制度目標的關鍵。(三)辦學主體間的地位差異所產生的待遇區(qū)別國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(20102020年)明確把均衡發(fā)展作為義務教育的戰(zhàn)略任務,要求切實縮小校際差距,均衡配置教師等資源,實現(xiàn)縣(區(qū))域內教師交流,推進義務教育學校標準化建設。許多地區(qū)積極采取各種制度化手段促進教師有序流動,成為

17、體現(xiàn)教育公平、促進均衡發(fā)展的實質性舉措。義務教育作為公共產品,其提供主體是政府公共部門,目的在于保障適齡人口的基本受教育權利。為確保義務教育階段校際均衡,幫助薄弱學校實現(xiàn)轉型升級,許多地區(qū)采取民辦學校和薄弱學校扶持措施,極大地改善了這些學校的辦學條件,一定程度上保證了優(yōu)質學位供給。而且,民辦學校提供的教育服務日漸多樣化,能夠填補地方政府在教育服務上的“缺位”,也發(fā)揮了民辦學校應有的公共教育職能。但是,公民辦學校由于辦學主體之間的差異,導致其人事權、財權分屬于不同的管理機構：公辦學校統(tǒng)一歸地方教育行政部門管理;民辦學校服從于學校董事會或舉辦單位,涉及教育行政機關、民政機構和企事業(yè)部門等多頭管理,

18、使地方教育行政部門難于對公民辦學校之間進行資源優(yōu)化配置。由此可見,辦學主體間的地位差異是阻礙“學區(qū)制”推行的主觀因素,假如公民辦學校的這種差別待遇不能改變,教育行政部門不能有效吸納企事業(yè)單位、社會力量等參與辦學,打破單一辦學體系,形成多元化的辦學治理體系,那么,民辦學校和公立學校在政策上的區(qū)別待遇將會持續(xù),均衡面貌的實現(xiàn)將會更加艱難。三、“學區(qū)制”制度設計的關鍵性突破教育的深層次變革往往以教育制度的變革為標志。“學區(qū)制”作為義務教育均衡發(fā)展過程中的重要舉措,有利于規(guī)范教育場域中各類主體的行為選擇。但面對上述這些制度隱憂,還需通過教研共同體、財力、師資、評估等四體一位的制度保障,形成義務教育供需

19、活動的內在調適機制。(一)構建學區(qū)教研共同體運行機制“共同體”作為一個社會學概念,在教育領域中可理解為知識建構、意義協(xié)商的平臺,是創(chuàng)生知識和協(xié)調創(chuàng)新的社會基礎。區(qū)域教研共同體是指由參與區(qū)域教學研究中的組織或個人所聯(lián)結形成的多元開放、互惠共享的教研網絡。其構建目的在于使多方教育力量發(fā)揮各自的優(yōu)勢開展學區(qū)教研活動,以學校的均衡發(fā)展和促進每個教師的專業(yè)成長為宗旨,以學校面臨的教育教學問題為對象,以促進每個學生的發(fā)展為歸宿,最終促進學區(qū)內教育的均衡發(fā)展和特色發(fā)展。建設學區(qū)教研共同體的運行機制,首先要建立共同愿景,主要圍繞學習資源、教學資源、教研資源等進行建設,為不同學習者搭建共同的學習場域,實現(xiàn)學區(qū)內

20、教師、學生、學校的共同發(fā)展。教育科研是學校發(fā)展的理論支撐,“活動或項目的設計要使共同體成員感到有意義且富有挑戰(zhàn)性,能激發(fā)參與者實踐的興趣,并且在實踐過程中共同體內部要有持續(xù)的交流、反饋和反思”。這樣才有利于創(chuàng)造自覺的校際交流氛圍,從而使教研活動類型從零散走向系統(tǒng)生成。其次,建立比較完善的管理機制,包括共同體的管理機構、共同體的章程、共同體的管理制度、教研工作手冊,保證教研共同體的可持續(xù)發(fā)展。最后,建設學區(qū)教研共同體的設施管理系統(tǒng)和教研互動平臺,形成學區(qū)內學校之間優(yōu)勢互補、資源共享和教師伙伴合作的成長空間。例如,利用名校在教育科研方面的優(yōu)勢,成立由名校的特聘專家、各校分管教研的行政領導、各年級教

21、研組長組成的教研團隊,根據學區(qū)內學校之間的實際需要,采取集體備課、教學案例交流觀摩、教學設計與方法交流、互相聽評課、教學科研課題實驗等形式開展校際教研活動。(二)推進學區(qū)范圍內師資均衡配置機制建設學區(qū)的任務是通過提供有效支持與協(xié)調,促進學校發(fā)展,學校彼此之間是共存、共生的關系。而師資是推動“學區(qū)制”科學有效運行的根本力量。但是,當前教師聘任制、職稱聘任制是實施教師流動政策面臨的主要制度性障礙,再加上教師的學校單位歸屬性很強,更加影響教師的流動。為了促進優(yōu)質師資的合理流動,許多地區(qū)主要采取了引導性和鼓勵性的教師流動政策,雖說有一定的成效,但是受家庭因素、價值取向、經濟條件等影響,不能從根本上解決

22、問題。因此,要進一步落實和完善“學區(qū)制”下師資流動制度,首先要明確流動教師的人事關系,由教育行政部門統(tǒng)一聘任,在區(qū)域內統(tǒng)一配置師資,統(tǒng)一管理人事、工資,區(qū)域內教師“同工同酬”,實現(xiàn)教師人事關系的“去單位化”,淡化“單位人”身份,教師全部由“單位人”變?yōu)椤跋到y(tǒng)人”。其次,在流動方向上,堅持雙向選擇優(yōu)先、隨機配選為輔的原則,沒有選擇到學校的教師,或者沒有選擇到教師的學校(尤其是骨干教師),再以搖號、競聘等方式隨機選擇,這樣既解決了自由流動的問題,又體現(xiàn)了公平對待。同時對于輪崗流動中表現(xiàn)突出的教師,在業(yè)務進修、晉升提拔等方面,在同等條件下優(yōu)先考慮。這樣教師才樂于流動,師資質量也才有保證,“學區(qū)制”健

23、康發(fā)展也就具備根本的動力基礎。(三)完善學區(qū)內各類學校公平發(fā)展的財力保障制度合理配置義務教育經費是促進義務教育均衡發(fā)展的重要保障。從生均教育撥款上看,許多“學區(qū)制”管轄下的優(yōu)質校和普通校的數(shù)額沒有差別,但是優(yōu)質校可以獲得的擇校費、共建費、專項撥款等教育資源遠多于普通校。“在學區(qū)化管理改革中,如果不能賦予學區(qū)一定的人事權和財政權,卻要它對學區(qū)內的教育負責,對學區(qū)內的教育改革結果承擔責任,這既不合理,也很難落實?！币鉀Q辦學主體之間的條件差異，一方面，需要進一步完善區(qū)域內義務教育經費投入標準、辦學條件標準等,加強對普通學校在一般財政撥款外獲得的各種專項財政撥款的管理,保證義務教育經費?？顚Ｓ?。其中,經費應當向新建學校、城中村學校和薄弱學校等三類學校傾斜。對新建學校,執(zhí)行經費一次到位的政策,確保新校在起點上均衡；對由于歷史原因在教育資源配置上欠賬的城中村學校,要加