關(guān)于地方立法中部門(mén)利益傾向的若干思考

1、關(guān)于地方立法中部門(mén)利益傾向的若干思考(2006-09-25 09:39:47)轉(zhuǎn)載胡玉強(qiáng)(華中科技大學(xué)法學(xué)院, 湖北 武漢430074)文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)10084738(2006)03004403 地方立法是我國(guó)立法體系的一個(gè)組成部分。然而，地方立法的質(zhì)量關(guān)系到當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。當(dāng)前，我國(guó)地方立法中還存在著不少問(wèn)題。其中一個(gè)突出問(wèn)題是部門(mén)利益傾向問(wèn)題。地方立法中的部門(mén)利益傾向會(huì)破壞法制的統(tǒng)一，妨礙社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，降低立法效率和行政效率，損害公民、法人和其他組織的正當(dāng)權(quán)益，滋生腐敗。如何有效地防止地方立法中的部門(mén)利益傾向，不僅是人民群眾普遍關(guān)心的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，也是立法工作者

2、面臨的一個(gè)難題。 一、 地方立法中部門(mén)利益傾向的主要表現(xiàn)及其危害 所謂部門(mén)利益是指政府各部門(mén)獨(dú)立于政府本身利益和人民利益的特殊集團(tuán)利益或行業(yè)利益。1部門(mén)利益傾向表現(xiàn)為政府部門(mén)借起草法規(guī)草案之機(jī)，不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大本部門(mén)的權(quán)力，熱衷于設(shè)置行政許可、行政審批、罰款等職權(quán)。其實(shí)質(zhì)是沒(méi)有正確處理立法中的公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系。有地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的參與，并以地方性法規(guī)的形式確認(rèn)、肯定，可使部門(mén)利益固定化、合法化，其他任何機(jī)關(guān)、組織及個(gè)人都不得干預(yù)。目前地方立法中部門(mén)利益的傾向主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 1.以地方立法的形式不適當(dāng)?shù)卦鲈O(shè)行政機(jī)構(gòu)行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)該取決于行政管理工作的實(shí)際需要。然而，一些行政部門(mén)不是出于實(shí)

3、際工作的需要，而是為了達(dá)到增加行政編制和經(jīng)費(fèi)的目的，通過(guò)地方立法來(lái)增設(shè)行政機(jī)構(gòu)。這些行政部門(mén)通常強(qiáng)調(diào)某項(xiàng)工作的重要性，進(jìn)而要求地方性法規(guī)對(duì)開(kāi)展這項(xiàng)工作的機(jī)構(gòu)作出明確規(guī)定，如增設(shè)政府部門(mén)內(nèi)的二級(jí)處室，增設(shè)下屬事業(yè)單位，或者給已有的部門(mén)內(nèi)二級(jí)處室增加一塊事業(yè)單位的牌子等等。這類(lèi)做法，其目的主要是以地方性法規(guī)的外衣增強(qiáng)新設(shè)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性和權(quán)威性，也方便在今后政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)改革時(shí)保留編制、機(jī)構(gòu)和人員。這樣做既降低了地方立法的重要程度，又會(huì)給編制管理和機(jī)構(gòu)改革帶來(lái)困難。 2.地方立法中設(shè)立的行政機(jī)關(guān)的職權(quán)與責(zé)任失衡制定地方性法規(guī)的目的不僅僅是要規(guī)范廣大公民、法人和其他組織的行為，更重要的是要規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)

4、法行為，使其能夠依法行政，避免行政權(quán)力的濫用。因此，地方性法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)使行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與義務(wù)相一致，職權(quán)與責(zé)任相平衡。但是，一些地方立法，給政府部門(mén)規(guī)定了很大的行政權(quán)力和處罰權(quán)力，但對(duì)行政部門(mén)行使權(quán)力和進(jìn)行處罰的程序和條件卻疏于規(guī)定。大多數(shù)地方性法規(guī)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任通常是一筆帶過(guò)，只籠統(tǒng)地規(guī)定“工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，由其所在單位或者監(jiān)察部門(mén)給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，這樣的規(guī)定十分空洞，形同虛設(shè)。 3.權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)利益化、利益法規(guī)化現(xiàn)象嚴(yán)重即靠帶有強(qiáng)烈的部門(mén)色彩、帶有保護(hù)部門(mén)利益、擴(kuò)大部門(mén)權(quán)力傾向的法律、法規(guī)獲取部門(mén)利益。有些國(guó)家主管部門(mén),利用

5、部門(mén)掌握的國(guó)家政策資源和立法資源,在協(xié)助國(guó)家制定有關(guān)政策和有關(guān)法律草案時(shí),千方百計(jì)為部門(mén)爭(zhēng)權(quán)力、爭(zhēng)利益，通過(guò)這種途徑獲取的部門(mén)利益,雖然看起來(lái)符合國(guó)家的政策和法律,但它是通過(guò)不恰當(dāng)、不公正地運(yùn)用國(guó)家政策資源和立法資源而獲取的,不公正的政策和不公平的立法可以使人們對(duì)政策和立法本身產(chǎn)生懷疑,對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的制度性因素產(chǎn)生不信任。2 4.通過(guò)立法實(shí)行部門(mén)或行業(yè)的壟斷政府各部門(mén)在工作中都有自己的職責(zé)范圍，但在地方立法中,各有關(guān)部門(mén)在起草法規(guī)草案時(shí),總是盡可能地將自己的管轄權(quán)力伸向相鄰的部門(mén),以求擴(kuò)充部門(mén)權(quán)力。這樣,一是對(duì)共同擁有管轄權(quán)的問(wèn)題,在立法時(shí)都試圖將另一方排斥在外,或是對(duì)執(zhí)法中有

6、利可圖的事情爭(zhēng)著管,無(wú)利可圖的事情就“踢皮球”,如爭(zhēng)管轄權(quán)、審批權(quán)、罰款權(quán),而推卸責(zé)任和減少義務(wù)等,以期實(shí)現(xiàn)部門(mén)或行業(yè)壟斷。二是對(duì)社會(huì)改革實(shí)踐中出現(xiàn)的一些新的行業(yè)在管理部門(mén)尚未明確的情況下,有關(guān)部門(mén)就通過(guò)地方立法先行奪取,使之既成事實(shí),之后即使相關(guān)部門(mén)想涉足也無(wú)可奈何。 地方立法中部門(mén)利益的危害，主要是導(dǎo)致了法律規(guī)范的失衡，執(zhí)法部門(mén)的權(quán)力相對(duì)過(guò)大、過(guò)寬，造成重權(quán)力輕義務(wù)、重管理輕服務(wù)的傾向。部門(mén)利益的主要危害性在于:一是部門(mén)利益不可避免地引發(fā)權(quán)力尋租。在部門(mén)利益的作用下,公共權(quán)利墮落為一些部門(mén)牟取私利的工具,這種公權(quán)私用的現(xiàn)象如果得不到遏制,其危害不可估量。2二是部門(mén)利益會(huì)降低行政效率。行政效

7、率是政府管理的核心概念，指政府在實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)過(guò)程中的產(chǎn)出與投入的比率。4帶有部門(mén)利益傾向的地方性法規(guī)除了會(huì)降低立法效率，同樣會(huì)降低行政效率。一些帶有部門(mén)利益傾向的地方性法規(guī)不是從實(shí)際工作需要出發(fā)來(lái)設(shè)定某些條款的內(nèi)容，而是背離便民利民的原則因人設(shè)事，不合理地增設(shè)機(jī)構(gòu)，必然造成機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的后果,增加了政府的負(fù)擔(dān),降低了行政效率。三是部門(mén)利益影響了地方立法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，影響了人民群眾對(duì)法制的信心，也不利于培養(yǎng)人民群眾的守法自覺(jué)性。同時(shí)，地方立法過(guò)多過(guò)濫，還可能反過(guò)來(lái)影響人民群眾對(duì)國(guó)家法律的理解和把握。 二、地方立法中部門(mén)利益傾向產(chǎn)生的原因 地方性法規(guī)中產(chǎn)生部門(mén)利益傾向的現(xiàn)象，有著深刻的認(rèn)

8、識(shí)上和立法程序方面的原因，主要表現(xiàn)在以下幾方面： 1.立法觀念的滯后和偏差 這個(gè)缺陷容易導(dǎo)致地方立法者在價(jià)值判斷和選擇上發(fā)生錯(cuò)誤，將行政部門(mén)的利益看得過(guò)重，從而在制定地方性法規(guī)時(shí)自覺(jué)或不自覺(jué)地帶有部門(mén)利益傾向。當(dāng)前，地方立法在觀念上缺乏服務(wù)的觀念。立法觀念過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政干預(yù)和介入，片面強(qiáng)調(diào)和突出本部門(mén)的利益。這種滯后的管理理念在一些立法工作者思想中存在，最突出的表現(xiàn)就是缺乏為經(jīng)濟(jì)服務(wù)的觀念。他們普遍認(rèn)同以行政方式處理各類(lèi)事務(wù)最為快捷這一觀點(diǎn)，注重賦予行政機(jī)關(guān)各種權(quán)力，忽視行政機(jī)關(guān)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)所應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)。在這種觀念指導(dǎo)下所制定出來(lái)的地方性法規(guī)必然會(huì)帶有比較明顯的部門(mén)利益傾向。 2.利益驅(qū)

9、動(dòng) “經(jīng)濟(jì)關(guān)系首先表現(xiàn)為利益，利益決定著法，法一旦形成又會(huì)對(duì)利益有能動(dòng)的反作用?！?5(P64)立法的過(guò)程是一個(gè)權(quán)力和利益的分配和平衡的過(guò)程。行政部門(mén)這一利益主體總是在不斷追求其利益存在的合理性和利益最大化，這是地方立法中產(chǎn)生部門(mén)利益傾向最主要和最根本的原因。同時(shí)，立法機(jī)關(guān)和立法人員在立法過(guò)程中受到自身利益的驅(qū)動(dòng)，往往也放任部門(mén)利益的存在，對(duì)部門(mén)利益傾向起到了推波助瀾的作用。地方性法規(guī)設(shè)立帶有部門(mén)利益傾向的條款后，能夠給有關(guān)行政部門(mén)帶來(lái)各種利益。行政部門(mén)通過(guò)地方立法取得不合理的行政許可權(quán)、行政收費(fèi)權(quán)、行政處罰權(quán)等職權(quán)后，就可以借此直接或間接地獲取經(jīng)濟(jì)利益。 3.地方立法起草渠道單一，使得法規(guī)草

10、案中的部門(mén)利益傾向嚴(yán)重目前，大多數(shù)法規(guī)由政府有關(guān)部門(mén)起草。政府部門(mén)起草法規(guī)，有一定的有利條件，比較了解實(shí)際情況，熟悉有關(guān)業(yè)務(wù)，經(jīng)費(fèi)也有保障；但也有很大弊端，部門(mén)起草往往將本部門(mén)狹隘的執(zhí)法目的和利益作為起草工作的指導(dǎo)思想,使立法機(jī)關(guān)在起草階段陷于被動(dòng),導(dǎo)致部門(mén)利益膨脹,損害了立法利益的整體性。6這種單一的起草方式使所立法規(guī)草案程度不同地帶有濃厚的部門(mén)利益傾向。 4.對(duì)地方立法缺少有力的監(jiān)控機(jī)制 我國(guó)現(xiàn)行的立法體制不是很完善。我國(guó)的立法體制是“一元多層次”，立法主體較多，客觀上為部門(mén)利益的地方立法創(chuàng)造了一定的條件。在我國(guó)現(xiàn)行的立法體制中，對(duì)地方立法的監(jiān)控規(guī)定不是很完善，不論是事前的監(jiān)督，還是事后的

11、監(jiān)督，具體的監(jiān)督部門(mén)、監(jiān)督措施甚至監(jiān)督程序無(wú)法落實(shí)，從而使得帶有部門(mén)利益傾向的地方立法紛紛出臺(tái)。三、防止地方立法部門(mén)利益傾向的對(duì)策 部門(mén)利益傾向不僅給公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成直接、明顯的損害，還會(huì)使管理者高高在上，不能正確貫徹以人為本的原則，不能正確對(duì)待執(zhí)法者與公民間的平等關(guān)系，有悖于社會(huì)主義法治的平等原則。部門(mén)利益是與我們依法行政,打造責(zé)任政府、服務(wù)型政府的理念完全是背道而馳的。防止和克服部門(mén)利益傾向需要采取一些對(duì)策，主要有以下幾個(gè)方面： 1.轉(zhuǎn)變立法觀念，樹(shù)立服務(wù)觀念，強(qiáng)化以人為本的意識(shí)針對(duì)地方立法觀念過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政干預(yù)和介入這一問(wèn)題，地方立法工作者應(yīng)牢固樹(shù)立服務(wù)觀念，不斷強(qiáng)化公權(quán)

12、意識(shí)。立法作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職權(quán)，理應(yīng)是人民的事業(yè)。地方立法的目的，歸根結(jié)底就是必須要體現(xiàn)本行政區(qū)域人民的共同意志，維護(hù)人民的利益，保障人民當(dāng)家作主。立法法第五條明確規(guī)定:“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過(guò)多種途徑參與立法活動(dòng)?！眹?guó)家機(jī)關(guān)作為民意執(zhí)行機(jī)關(guān)行使公權(quán)力、履行職責(zé)，都要追求為人民謀利益，真正做到權(quán)為民所用，而不是為部門(mén)所用。地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作為地方性法規(guī)的制定者，應(yīng)該從傳統(tǒng)的權(quán)力本位、官本位的觀念中解脫出來(lái)，樹(shù)立以人為本的新觀念。地方立法應(yīng)把握行政機(jī)關(guān)的管理權(quán)最終來(lái)源于人民的信任和委托，其權(quán)力運(yùn)用的惟一價(jià)值取向是為人民服務(wù)這一基本原理，正確選擇利益出發(fā)點(diǎn)，使

13、地方性法規(guī)充分表達(dá)人民的意志和利益，而不是將某部分人、某集團(tuán)或者某部門(mén)的利益合法化。 2.確立立法公開(kāi)制度,保證公民最大限度地參與到立法過(guò)程中來(lái)我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)規(guī)定地方立法采取立法公開(kāi)的方式，但是現(xiàn)代立法發(fā)展的一個(gè)主要特征或趨勢(shì)就是要使公民廣泛參與立法。因此，立法實(shí)踐中可以適當(dāng)?shù)卦O(shè)置一些立法的公開(kāi)措施。要廣泛聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn)，特別要注意聽(tīng)取和征集人大代表、專(zhuān)家學(xué)者、法規(guī)相關(guān)人的意見(jiàn)，對(duì)關(guān)系人民群眾切身利益的法規(guī)草案要適時(shí)舉行立法論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)。同時(shí)，媒體可以公開(kāi)報(bào)道立法機(jī)關(guān)討論法規(guī)的情況。起草地方性法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)廣泛征詢(xún)社會(huì)各界意見(jiàn)。要認(rèn)真貫徹立法法要求，把立法過(guò)程變成廣大公民參與和監(jiān)

14、督立法的過(guò)程，變成法規(guī)宣傳教育的過(guò)程，變?yōu)槊裰髦贫然⒁?guī)范化、程序化的凝練過(guò)程，使法規(guī)具有更廣泛的群眾基礎(chǔ)。立法公開(kāi)制度能在一定程度上避免立法的部門(mén)利益傾向。 3.拓寬地方性法規(guī)案的起草渠道，重視發(fā)揮專(zhuān)家、學(xué)者在起草工作中的作用，改變單純由部門(mén)起草的做法拓寬法規(guī)案的起草渠道，就是要打破由政府主導(dǎo)法規(guī)起草權(quán)的局面，改變法規(guī)案由政府起草的單一局面。多年來(lái)，絕大多數(shù)法規(guī)都是由政府部門(mén)來(lái)起草，較少注意發(fā)揮專(zhuān)家、學(xué)者在立法中的作用。對(duì)涉及改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的全局性的或難度較大的法規(guī)起草，尤其需要專(zhuān)家、學(xué)者的參與。要在日常的法規(guī)起草工作中，經(jīng)常組織召開(kāi)有關(guān)專(zhuān)家和學(xué)者參加多層次的座談會(huì)、論證會(huì)、研討會(huì)，從理論上和實(shí)踐上，對(duì)一些涉及改革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析論證，避免立法的部門(mén)利益傾向。 4.加強(qiáng)對(duì)地方立法的監(jiān)督，對(duì)地方立法實(shí)施有力的監(jiān)督要加強(qiáng)地方立法的事前監(jiān)督，在立法起草過(guò)程中防止部門(mén)利益傾向，發(fā)現(xiàn)有部門(mén)利益傾向的立法條款要及時(shí)修改或者開(kāi)聽(tīng)證會(huì)及時(shí)討論。在地方性法規(guī)通過(guò)后，事后的監(jiān)督主要表現(xiàn)在其實(shí)施的過(guò)程中，具體的監(jiān)督部門(mén)、監(jiān)督措施是否能夠認(rèn)真貫徹執(zhí)行，防止有法不依的現(xiàn)象出現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中，應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)上級(jí)立法機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)立法機(jī)關(guān)的立法監(jiān)督，完善監(jiān)督的程序，發(fā)揮監(jiān)督的效力，從而在一定程度上使地方立法的部門(mén)利益傾向有所收斂。 參考文獻(xiàn)1王源擴(kuò).地方立法中部門(mén)