三網(wǎng)融合試點(diǎn)方案解析

1、“三網(wǎng)融合”試點(diǎn)方案利弊分析王春暉 梁曉燕 “三網(wǎng)融合”試點(diǎn)方案特別強(qiáng)調(diào)了“統(tǒng)籌規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)和資源共享”以及 “網(wǎng)絡(luò)信息安全和文化安全監(jiān)管” 兩大基本原則。 這與國(guó)務(wù)院發(fā)布的 推進(jìn)三網(wǎng)融合的總體方案中提出的基本原則基本相符。但“三網(wǎng) 融合”試點(diǎn)方案仍面臨諸多亟待解決的問(wèn)題， 如三網(wǎng)融合產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng) 格局、最后一公里、重復(fù)投資、資源壟斷、分業(yè)監(jiān)管、農(nóng)村盲點(diǎn)和消 費(fèi)者選擇權(quán)等。一、“三網(wǎng)融合”的實(shí)質(zhì)在于網(wǎng)絡(luò)資源的共享 目前，我國(guó)“三網(wǎng)”的概念主要包括電信網(wǎng)（固定電話網(wǎng)和移動(dòng) 通信網(wǎng)）、有線電視網(wǎng)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)，這些網(wǎng)絡(luò)格局相互獨(dú)立，且每種 網(wǎng)絡(luò)資源的組成方式也相互獨(dú)立， 這種網(wǎng)絡(luò)相互獨(dú)立的格局已暴露出 諸多

2、的弊病，最大的問(wèn)題就是網(wǎng)絡(luò)的重復(fù)建設(shè)和資源利用的低效。 “三 網(wǎng)融合”的實(shí)施不但可以促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)資源的共享， 最重要的是可以大幅 度地減少重復(fù)建設(shè)，進(jìn)而提高資源的利用率。實(shí)質(zhì)上，當(dāng)今的三網(wǎng) 融合已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的電信、 互聯(lián)網(wǎng)和有線電視網(wǎng)絡(luò)物理狀態(tài)的 三網(wǎng)合一，而是指電信、廣電、互聯(lián)網(wǎng)主要運(yùn)營(yíng)企業(yè)在業(yè)務(wù)上的相互 開(kāi)放，相互可以進(jìn)入對(duì)方的領(lǐng)域， 而逐漸都成為若干個(gè)具有三大業(yè)務(wù) 全牌照經(jīng)營(yíng)的同類企業(yè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)層上互聯(lián)互通，業(yè)務(wù)層上 互相滲透和交叉， 應(yīng)用層上趨向使用統(tǒng)一的 IP 協(xié)議， 在經(jīng)營(yíng)上層 上既互相競(jìng)爭(zhēng)，又互相合作，最終實(shí)現(xiàn)為大眾提供多樣化、多媒 體化和個(gè)性化的基本通信和內(nèi)容服務(wù)。二、

3、廣電負(fù)責(zé) IPTV 和手機(jī)電視集成播控平臺(tái)建設(shè)的利弊 試點(diǎn)方案明確了，廣電部門負(fù)責(zé) IPTV 、手機(jī)電視集成播控平臺(tái) 的建設(shè)和管理，這其中包括電子節(jié)目指南（EPG）、用戶端、計(jì)費(fèi)、 版權(quán)等管理?？梢?jiàn)，廣電部門的功能是“蓄水” ，即內(nèi)容的集成播控， 電信部門的功能是“修渠” ，即做管道傳輸。這意味著 IPTV 和手機(jī) 電視的集成播控大權(quán)仍由廣電掌握。 這與廣電和電信原有的業(yè)務(wù)和運(yùn) 營(yíng)格局相比， 并沒(méi)有實(shí)質(zhì)的改變。 試點(diǎn)方案讓廣電統(tǒng)一管理內(nèi)容的集 成播，可能主要考慮的是 IPTV 和手機(jī)電視的播出安全問(wèn)題，但是與 國(guó)務(wù)院印發(fā)的推進(jìn)三網(wǎng)融合總體方案的精神差距甚遠(yuǎn)。按照總體 方案的指導(dǎo)思想， 三網(wǎng)融合

4、應(yīng)當(dāng)從廣大人民群眾的根本利益出發(fā)， 大 力推進(jìn)廣電和電信業(yè)務(wù)的雙向進(jìn)入，構(gòu)建適度競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)格局。盡管試點(diǎn)方案提出了在確保播出安全的前提下， 廣電部門和電信 企業(yè)可以探索多種合資、合作經(jīng)營(yíng)模式，這僅僅停留在“探索”的層 面上，這與廣電總局于 2010 年 4 月 12 日發(fā)布的“ 41 號(hào)文”的內(nèi)容 基本吻合，即除了電視臺(tái)以及具備 IPTV 牌照資質(zhì)的企業(yè)外，電信企 業(yè)基本被排斥在門外，這不但與國(guó)家推進(jìn)“廣電、電信業(yè)務(wù)的雙向進(jìn) 入”政策要求相悖，也不利于形成適度競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)格局。三、“三網(wǎng)融合”應(yīng)當(dāng)從消費(fèi)者的利益出發(fā)，避免形成“最后一公里” 的壟斷 從媒體關(guān)于“三網(wǎng)融合”試點(diǎn)方案的報(bào)道看，大都認(rèn)為

5、廣電是三網(wǎng)融 合最大的贏家。筆者認(rèn)為， “三網(wǎng)融合”必須從有利于消費(fèi)者和滿足 最廣大的人民群眾的基本利益出發(fā)，堅(jiān)決杜絕部門利益和行業(yè)壟斷， 認(rèn)真從體制上研究三網(wǎng)融合的模式和標(biāo)準(zhǔn)， 使消費(fèi)者成為真正最大的 贏家。試點(diǎn)方案提出了在每一個(gè)試點(diǎn)地區(qū)， IPTV 傳輸業(yè)務(wù)原則上由一家 電信企業(yè)經(jīng)營(yíng)，大致是根據(jù)南北劃分，南方以中國(guó)電信為主，北方以 中國(guó)聯(lián)通為主，這意味著 IPTV 的“最后一公里”是一種地區(qū)壟斷經(jīng) 營(yíng)的模式， 這不僅剝奪了用戶對(duì)運(yùn)營(yíng)商的選擇權(quán)， 也從根本上制約了 公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序的形成。根據(jù)電信業(yè)務(wù)分類目錄有關(guān)用戶駐 地網(wǎng)的定義：“用戶駐地網(wǎng)是指用戶網(wǎng)絡(luò)接口到用戶終端之間的相關(guān) 網(wǎng)絡(luò)設(shè)施

6、?！?這里的用戶駐地可以是一個(gè)居民小區(qū)，也可以是一棟 或相鄰的多棟寫字樓。 用戶駐地網(wǎng)絡(luò)接口只有與用戶終端之間的相關(guān) 網(wǎng)絡(luò)設(shè)施相聯(lián)方能實(shí)現(xiàn)信息的交流。 如果政府只允許一家電信企業(yè)經(jīng) 營(yíng) IPTV 的傳輸業(yè)務(wù)，將會(huì)形成 IPTV 駐地網(wǎng)接入的天然壟斷。近年來(lái)，電信業(yè)務(wù)的駐地網(wǎng)壟斷現(xiàn)象愈演愈烈。在一些城市中， 房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為了減少建設(shè)成本， 將本應(yīng)列入建設(shè)綜合造價(jià)范圍的用 戶駐地網(wǎng)建設(shè)讓與電信運(yùn)營(yíng)商承擔(dān)。為了搶占小區(qū)駐地網(wǎng)的接入權(quán)， 一些地方的電信運(yùn)營(yíng)商與小區(qū)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商或物業(yè)管理公司簽署 用戶駐地網(wǎng)獨(dú)家接入與建設(shè)方面的協(xié)議， 這類協(xié)議往往含有一些排他 性的內(nèi)容， 明確限制其他電信運(yùn)營(yíng)商再行接入

7、該用戶駐地網(wǎng)， 獨(dú)家壟 斷小區(qū)的固定電話或者寬帶業(yè)務(wù)。 那么，當(dāng)一家電信運(yùn)營(yíng)商與房地產(chǎn) 開(kāi)發(fā)商或物業(yè)管理公司簽訂駐地網(wǎng)建設(shè)協(xié)議后， 其他的電信服務(wù)商就 無(wú)法再進(jìn)入這個(gè)小區(qū)和樓宇； 該小區(qū)和樓宇的消費(fèi)者也就失去了選擇 其他電信運(yùn)營(yíng)商的權(quán)利。 這一縱向聯(lián)合限制競(jìng)爭(zhēng)的行為使得電信網(wǎng)絡(luò) 在進(jìn)入客戶終端的“最后一公里”時(shí)，形成了天然的壟斷?？梢?jiàn)，試 點(diǎn)方案只允許一家電信企業(yè)經(jīng)營(yíng) IPTV 傳輸業(yè)務(wù)涉嫌行政壟斷，值得 商榷。這不但限制了其他電信運(yùn)營(yíng)商的 IPTV 駐地網(wǎng)的接入權(quán)，也剝 奪了消費(fèi)者對(duì)運(yùn)營(yíng)商的選擇權(quán)，應(yīng)當(dāng)引起有關(guān)部門的高度重視。從物權(quán)法的角度分析， 用戶駐地網(wǎng)是指用戶網(wǎng)絡(luò)接口到用戶終端 之間的

8、相關(guān)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施， 其范圍是小區(qū)及商住樓規(guī)劃紅線內(nèi)的通信管道 和樓內(nèi)通信暗管、 暗線，預(yù)留用于安裝通信線路配線設(shè)備的集中配線 交接間等通信設(shè)施。 該部分的通信設(shè)施應(yīng)當(dāng)納入住宅小區(qū)建設(shè)項(xiàng)目概 算，并作為項(xiàng)目的配套設(shè)施， 屬于建筑物的附屬設(shè)施， 按照物權(quán)法 建筑物區(qū)分所有權(quán)的有關(guān)規(guī)定， 用戶駐地網(wǎng)的物權(quán)屬于業(yè)主的共有財(cái) 產(chǎn)。同時(shí)，按照物權(quán)法第七十六條的規(guī)定，制定和修改建筑物及 其附屬設(shè)施的管理規(guī)約以及改建、 重建建筑物及其附屬設(shè)施均由業(yè)主 共同決定。其中制定和修改建筑物及其附屬設(shè)施的管理規(guī)約應(yīng)當(dāng)經(jīng)專 有部分占建筑物總面積過(guò)半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過(guò)半數(shù)的業(yè)主同意； 改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部

9、分占建筑物總面積三分 之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意。 所以，三網(wǎng)融 合試點(diǎn)地區(qū)的“用戶駐地網(wǎng)”改建或重建當(dāng)然應(yīng)該由業(yè)主決定，用戶 駐地網(wǎng)的接入也應(yīng)由小區(qū)業(yè)主自主選擇， 任何組織和個(gè)人均不得進(jìn)行 壟斷經(jīng)營(yíng)。如果用戶對(duì)單一的或政府指定的運(yùn)營(yíng)商提供的服務(wù)不滿 意，有權(quán)對(duì)該運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行更換，這是有法可依的。四、“三網(wǎng)融合”要杜絕重復(fù)建設(shè)，提倡共建共享2010 年 4 月 8 日，工信部聯(lián)合六部委（發(fā)改委、科技部、財(cái)政 部、國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家稅務(wù)總局）下發(fā)了 105 號(hào) 文，提出要在 3 年內(nèi)投資 1500億元新增 5000 萬(wàn)寬帶用戶，到 2011 年城市用戶接入能力平

10、均達(dá)到 8 兆比特每秒以上，光纖入戶量達(dá)到 8000 萬(wàn)戶。筆者擔(dān)憂的是，如此巨大投資的背后所可能隱藏著巨大 的重復(fù)投資和資源浪費(fèi)的問(wèn)題。 按照國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)三網(wǎng)融合的總體 方案，符合條件的廣電企業(yè)可以經(jīng)營(yíng)增值電信業(yè)務(wù)、 比照增值電信業(yè) 務(wù)管理的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)、基于有線電視網(wǎng)絡(luò)提供的互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)、 互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)傳送增值業(yè)務(wù)、國(guó)內(nèi) IP 電話業(yè)務(wù)。對(duì)此，廣電企業(yè)希望 自建城域網(wǎng)、骨干網(wǎng)、國(guó)際出入口等網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，并對(duì)基礎(chǔ)電信企業(yè)實(shí) 施對(duì)等互聯(lián)。眾所周知，基礎(chǔ)電信企業(yè)擁有四通八達(dá)的城域網(wǎng)、骨干 網(wǎng)、國(guó)際出入口等網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，以中國(guó)移動(dòng)山西公司為例，該公司鋪設(shè) 的光纖總長(zhǎng)度已經(jīng)達(dá)到 22.7 萬(wàn)公里，覆蓋 1

11、00%的行政村。如果允許 廣電再自建城域網(wǎng)、骨干網(wǎng)、國(guó)際出入口等網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，就會(huì)造成巨大 的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)。筆者建議，廣電企業(yè)的“基于有線電視網(wǎng)絡(luò) 提供的互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)、 互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)傳送增值業(yè)務(wù)” 應(yīng)當(dāng)與電信企業(yè) 共享上述網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)共建共享。早在我國(guó)電信業(yè)第三次重組的時(shí)候， 工業(yè)和信息化部和國(guó)務(wù)院國(guó) 資委曾聯(lián)合發(fā)布了一份關(guān)于推進(jìn)電信基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的緊急通 知（工信部聯(lián)通 235 號(hào)文件，下稱：“聯(lián)合通知” ），“聯(lián)合通知”對(duì) 基礎(chǔ)電信設(shè)施的共建共享提出了嚴(yán)格的要求，并提出了以下具體目 標(biāo)，即：杜絕同地點(diǎn)新建鐵塔、 同路由新建桿路現(xiàn)象； 實(shí)現(xiàn)新增鐵塔、 桿路的共建；其他電信基礎(chǔ)設(shè)施共建共

12、享比例逐年提高。筆者認(rèn)為，三網(wǎng)融合試點(diǎn)地區(qū)也應(yīng)借鑒以上經(jīng)驗(yàn)， 實(shí)行網(wǎng)絡(luò)資源的共建共享，堅(jiān) 決杜絕不必要的重復(fù)建設(shè)。“三網(wǎng)融合”涉及廣電和電信運(yùn)營(yíng)商的網(wǎng)絡(luò)整合和資源共享等諸 多的物權(quán)法律問(wèn)題，我國(guó)物權(quán)法第一條明確：“為了維護(hù)國(guó)家基本經(jīng)濟(jì)制度，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，明確物的歸屬，發(fā)揮物的 效用，保護(hù)權(quán)利人的物權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！边@里“發(fā)揮物的 效用”可以理解為“發(fā)揮物的效力和作用”，這意味著不僅包括發(fā)揮 物的所有權(quán)人對(duì)其自物權(quán)的占有、使用、收益和處分之權(quán)能，而且包 括設(shè)置他物權(quán)，即在他人所有的物上設(shè)定或享有的權(quán)利， 以充分發(fā)揮 物的使用價(jià)值和交換價(jià)值的權(quán)能。國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)三網(wǎng)融合總體方

13、案明確提出了“提高網(wǎng)絡(luò)利用率，避免重復(fù)建設(shè)”，這是我國(guó)物 權(quán)法關(guān)于“發(fā)揮物的效用”的立法宗旨在三網(wǎng)融合建設(shè)中的具體體 現(xiàn)。筆者認(rèn)為，為了避免不必要的重復(fù)建設(shè)，提高基礎(chǔ)設(shè)施的利用率， 達(dá)到對(duì)傳輸資源的共享，三網(wǎng)融合應(yīng)當(dāng)貫徹共建共享的原則， 具體可 采用“共同共有”的物權(quán)模式對(duì)現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行改造。物權(quán)法第九十五條規(guī)定：“共同共有人對(duì)共有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)共同享有所有 權(quán)?！标P(guān)于共有物的管理問(wèn)題，物權(quán)法第九十六條規(guī)定：“共有人 按照約定管理共有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)；沒(méi)有約定或者約定不明確的， 各共有人都有管理的權(quán)利和義務(wù)?！彼裕O(jiān)管單位應(yīng)當(dāng)考慮制定三 網(wǎng)融合基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的管理辦法，規(guī)范共建共享后的物

14、權(quán)維護(hù)、 使用和利益相關(guān)者的協(xié)調(diào)。五、“三網(wǎng)融合”應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注產(chǎn)業(yè)鏈和行政壟斷行為三網(wǎng)融合實(shí)質(zhì)上是對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)鏈的再造。試點(diǎn)方案提到的 IPTV 和手機(jī)電視實(shí)質(zhì)上已經(jīng)是一種融合性極強(qiáng)的業(yè)務(wù)， 這條產(chǎn)業(yè)鏈承載著 不同的利益主體，諸如內(nèi)容（服務(wù)）提供商、內(nèi)容（服務(wù)）集成商、 信息服務(wù)提供商、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)（傳輸）商、終端制造商以及用戶。內(nèi)容 提供商主要是完成對(duì)信息內(nèi)容的編輯、制作、生產(chǎn)，通過(guò)市場(chǎng)渠道將 生產(chǎn)的信息服務(wù)產(chǎn)品銷售給內(nèi)容集成商； 內(nèi)容集成商將信息內(nèi)容重新 進(jìn)行組合， 再由信息服務(wù)提供商進(jìn)行業(yè)務(wù)集成， 并將多家內(nèi)容集成商 的產(chǎn)品以及相關(guān)的通信業(yè)務(wù)進(jìn)行集成， 然后再通過(guò)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商的管道 最終傳送給用

15、戶。 因此，在以上融合業(yè)務(wù)的產(chǎn)業(yè)鏈中極為形成縱向聯(lián) 合限制競(jìng)爭(zhēng)的行為， 即同一行業(yè)處于不同經(jīng)濟(jì)層次而有交易關(guān)系的企 業(yè)之間通過(guò)協(xié)議或其它共謀實(shí)施的限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。 比如，目前的三 大運(yùn)營(yíng)商的定制手機(jī)， 其內(nèi)置有手機(jī)電視、 多媒體業(yè)務(wù)和上網(wǎng)等的功 能，確實(shí)豐富了用戶觀看電視、使用數(shù)據(jù)和多媒體業(yè)務(wù)的空間，對(duì)運(yùn) 營(yíng)商網(wǎng)內(nèi)的消費(fèi)者是有益的。 但是我們也不得不承認(rèn)， 通信運(yùn)營(yíng)商可 以利用限制性或獨(dú)家交易協(xié)議的方式， 縱向地與手機(jī)終端制造商和內(nèi) 容提供商進(jìn)行聯(lián)合開(kāi)發(fā)定制手機(jī)終端， 并控制整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈。 這是是一 種排斥競(jìng)爭(zhēng)的行為， 至少可以認(rèn)為如果該縱向聯(lián)合協(xié)議不是為提高產(chǎn) 品質(zhì)量、降低成本、增進(jìn)效率，而是

16、以限制競(jìng)爭(zhēng)為目的，且三網(wǎng)融合 的業(yè)務(wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)造成實(shí)質(zhì)性影響，該類縱向聯(lián)合行為就應(yīng)當(dāng)予以禁 止。由于國(guó)務(wù)院三網(wǎng)融合的總體方案確認(rèn)了廣電和電信的分業(yè)監(jiān)管 模式，這可能導(dǎo)致廣電或電信行政主管部門憑借行政機(jī)關(guān)或其授權(quán)部 門擁有的行政權(quán)力， 而使其各自管轄的企業(yè)得以實(shí)現(xiàn)壟斷或限制競(jìng)爭(zhēng) 的行為。從反壟斷的角度講， 廣電或電信行政主管部門憑借行政權(quán)利 限制競(jìng)爭(zhēng)，主要涉及兩大行為，一類是具體的行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為，另 一類是抽象的行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為。 具體的行政限制競(jìng)爭(zhēng)行為， 主要指 廣電或電信行政監(jiān)管部門在廣電和電信的分業(yè)監(jiān)管活動(dòng)中行使行政 職權(quán)，針對(duì)特定的行政相對(duì)人（廣電企業(yè)或電信運(yùn)營(yíng)商） ，就特定的 事項(xiàng)作出有關(guān)限制該行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的單方行為。 抽象的行政限 制競(jìng)爭(zhēng)的行為，主要指限制競(jìng)爭(zhēng)行