淺議我國基金會管理條例

1、淺議我國基金會管理條例一、我國基金會立法的歷史演變1988年，國務(wù)院頒布的基金會管理辦法是我國第一部關(guān)于基金會的立 法。該辦法第2條規(guī)定：本辦法所稱基金會是指對國內(nèi)外社會團(tuán)體和其他組織以 及個人自愿捐贈資金進(jìn)行管理的民間非營利組織，是社會法人團(tuán)體。該管理辦法第一次通過立法的形式明確了基金會的法律性質(zhì)和法律地位。1989年，國務(wù)院常務(wù)會議通過的社會團(tuán)體登記管理條例再次確認(rèn)了基金會作為社會團(tuán)體的法 律性質(zhì)和法律地位。1999年以前，我國對基金會的登記管理主要依據(jù)上述兩項 法規(guī)，實行業(yè)務(wù)主管單位、人民銀行和民政部門三方負(fù)責(zé)的管理體制， 即業(yè)務(wù)主 管單位同意，人民銀行審查批準(zhǔn)和民政部門登記注冊。 實際

2、上是把基金會視為金 融機(jī)構(gòu)或準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)。十多年來，基金會管理辦法對于規(guī)范基金會的行為，促進(jìn)基金會的健康 發(fā)展起到了重要的保障作用。但是，這個辦法對基金會的組織形式、內(nèi)部決策程 序、財務(wù)會計制度、資產(chǎn)使用管理、社會監(jiān)管機(jī)制等許多環(huán)節(jié)未作規(guī)定，其它一 些規(guī)定內(nèi)容也都打上了當(dāng)時經(jīng)濟(jì)體制的烙印， 不完全符合基金會作為獨立法人應(yīng) 當(dāng)具有的法律地位。隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，基金會管理辦法已經(jīng)不適應(yīng)基金會發(fā)展和管理工作的實際需要。與此同時，基金會的管理體制也發(fā)生了變化。1999年開始，中國人民銀行不再參與對基金會的管理， 基金會的登記管理統(tǒng)一歸口民政部門?；饡芾磙k法中確定的基金會的管

3、 理體制不再予以適用，民政部門不能依據(jù) 基金會管理辦法 繼續(xù)登記注冊基金 會?；谝陨显颍瑥?0XX年開始，民政部開始對基金會管理辦法進(jìn)行全 面修訂，多次召開座談會和專題研討會， 經(jīng)過反復(fù)論證，借鑒和吸取其他國家有 關(guān)基金會管理方面的有益經(jīng)驗，幾易其稿。經(jīng)過一系列的充分準(zhǔn)備，基金會管理條例（以下簡稱條例）終于于20XX年6月正式頒布實施。二、基金會管理條例的主要特征條例共設(shè)7章48條。與1988年頒布的基金會管理辦法相比，條 例不僅內(nèi)容更加豐富，而且體系更加完整，可以說是對基金會登記管理法規(guī)的 一次重新起草。條例至始至終貫穿了重培育發(fā)展，以規(guī)范管理促進(jìn)基金會健 康發(fā)展的指導(dǎo)原則。在這一指導(dǎo)原

4、則下，條例著重體現(xiàn)了以下八個方面的重 要特征。1. 條例明確了基金會的公益性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)了公益目的的重要性。公益性 是基金會的本質(zhì)特征，是基金會設(shè)立的唯一目的。保障基金會的公益性，是條 例的根本任務(wù)。公益組織的受益對象通常為不特定的個人和群體，任何個人或 群體只要符合其宗旨和業(yè)務(wù)范圍要求， 都可接受其資助?；饡幕饋碓从谏?會，服務(wù)于社會，為了實現(xiàn)這個目的，條例作了許多明確規(guī)定。如將基金會 定義為“利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人”， 強(qiáng)調(diào)基金會的公益性質(zhì)，使基金會與 其他管理信托投資基金、以營利為目的的基金管理組織以及其他民間互

5、益組織區(qū) 別開來?；饡墓嫘再|(zhì)決定了其財產(chǎn)必須用于公益目的，也必須受到保護(hù)?！钡跅l例第27條第1款規(guī)定：“基金會的財產(chǎn)及其他收入受法律保護(hù)，任何單 位和個人不得私分、侵占、挪用。”第33條又規(guī)定：“基金會注銷后的剩余財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按照章程的規(guī)定用于公益目的； 無法按照章程規(guī)定處理的，由登記管理機(jī) 關(guān)組織捐贈給與該基金會性質(zhì)、宗旨相同的社會公益組織，并向社會公告。”2. 條例確立了分類管理的原則，鼓勵社會各方面的力量參與公益事業(yè)。條例將基金會分為“公募基金會”，即面向公眾募捐的基金會（目前我國已 登記的基金會大都是公募基金會）。和“非公募基金會”，即不得面向公眾募捐 的基金會兩類，增設(shè)了非公募基金

6、會這個新種類。允許以和個人的名義命名非公 募基金會；對于用私人財產(chǎn)設(shè)立的非公募基金會，允許捐贈人的親屬可以在限定 的比例內(nèi)在理事會擔(dān)任職務(wù)。根據(jù)國外的經(jīng)驗，非公募基金會是一種引導(dǎo)個人和 組織的財產(chǎn)流向社會，特別是流向弱勢人群的有效形式，也是社會財富實現(xiàn)再分 配的一種途徑，可以最大限度地調(diào)動和個人的捐贈積極性， 吸引更多的社會資源 從事公益事業(yè)，使公益事業(yè)的資金來源多渠道。對于非公募基金會，條例規(guī)定，國家應(yīng)當(dāng)采取扶持鼓勵的政策，在基金會的名稱、登記條件、資金使用等方 面的規(guī)定相對比較寬松。為了規(guī)范面向公眾開展的募捐活動， 保護(hù)愛心資源，減 輕公眾負(fù)擔(dān)，維護(hù)社會平穩(wěn)安定，對公募基金會的行為管理則相

7、對嚴(yán)格。3. 條例適應(yīng)改革開放的新形勢，將涉外基金會納入基金會法律規(guī)定的 管理范圍。條例適應(yīng)涉外民間組織管理的新形勢，將涉外基金會納入國內(nèi)民 間組織管理法律框架，依法進(jìn)行登記管理。條例對基金會的設(shè)立主體沒有做 國別、境內(nèi)外限制。允許外國人和港澳臺居民在華設(shè)立基金會， 允許境外基金會 在我國內(nèi)地設(shè)立代表機(jī)構(gòu)，鼓勵境外資金進(jìn)入境內(nèi)開展公益活動。 這些規(guī)定，既 解決了涉外基金會的設(shè)立和管理問題，為我國公益事業(yè)的發(fā)展?fàn)幦「嗟耐獠恐?持，也為今后進(jìn)一步修改出臺社會團(tuán)體登記管理條例和民辦非單位登記管 理暫行條例，確定涉外民間組織的設(shè)立和管理以及法律地位等問題，作了有益 的政策和實踐探索。條例將境外基金會

8、在華活動的管理納入國內(nèi)民間組織的管理框架，規(guī) 定境外基金會代表機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從事符合我國公益事業(yè)性質(zhì)的公益活動。境外基金會對其在我國內(nèi)地代表機(jī)構(gòu)的民事行為， 依照我國法律承擔(dān)民事責(zé)任?？紤]到我國 是發(fā)展我國家，公益負(fù)擔(dān)重，募捐資源有限，條例還要求境外基金會代表機(jī)構(gòu)不得在我國境內(nèi)組織募捐、接受捐贈。4. 條例對基金保值、增值的方式做了開放性規(guī)定。基金會的保值增值， 是基金會運作的重點。規(guī)定得過嚴(yán)，基金會缺乏活力；規(guī)定得過松，基金會保值增值風(fēng)險增大，這是一個很難把握的政策兩難問題。 基金會的情況千差萬別，具 體保值增值規(guī)定很難適應(yīng)每個基金會。因此，條例按國際慣例制定規(guī)則，不對基金會的保值增值行為做具體要

9、求， 只做了原則的、開放性規(guī)定，力圖通過社 會監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督來解決對基金會投資行為的約束， 同時增加了“失誤賠償”的 條款。規(guī)定因決策不當(dāng)致使基金會財產(chǎn)損失的， 參加決策的理事應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的 賠償責(zé)任，以保障基金會對投資行為慎重行事。5. 條例鼓勵基金會募集資金，從事公益活動，形成自身資金運行的良性循環(huán)機(jī)制。基金會募集資金、運作資金的能力是保證其生存和發(fā)展的關(guān)鍵所在。 基金會只有募集大量的資金，才能最大限度地實現(xiàn)其章程所要追求的公益目的。 目前，不少基金會不擅募捐，很少開展有影響的公益活動，因缺乏活力而逐漸萎 縮。而一些成功的基金會往往是通過樹立起良好的社會形象來形成自身的良性循 環(huán)機(jī)制。為了

10、逐步實現(xiàn)這個目標(biāo)，條例從制度上作了保障性的規(guī)定，將基金 會每年的公益支出作為衡量基金會是否完成了公益任務(wù)的重要標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%非公募基金會每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的 8%不按規(guī)定完成公益事業(yè)支出額度的，將被處罰直至予以撤銷。由此可見，只 徒有虛名、不從事實際的公益活動的基金會今后很難再有法律上生存的依據(jù)和條件。6. 條例確立了公開、透明的原則，進(jìn)一步完善監(jiān)督管理機(jī)制。條例第5條明確“基金會依照章程從事公益活動， 應(yīng)當(dāng)遵循公開、透明的原則”。條 例還對政府監(jiān)督和社會監(jiān)督等做了相應(yīng)的規(guī)定。例如，條

11、例明確了登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位在登記、日常監(jiān)督和年檢等方面各自的職責(zé)， 規(guī)定了各類 非法活動的詳細(xì)情形和相應(yīng)的法律責(zé)任。與此同時，條例還規(guī)定，基金會要接受年度檢查，要接受稅務(wù)、會計主管部門依法實施的稅務(wù)監(jiān)督和會計監(jiān)督； 金會在通過登記管理機(jī)關(guān)的年度檢查之后，要將年度工作報告在登記管理機(jī)關(guān)指 定的媒體上公布，接受社會的查詢、監(jiān)督；公募基金會組織募捐，應(yīng)當(dāng)向社會公 布募得資金后擬開展的公益活動和資金的詳細(xì)使用計劃；基金會處理剩余財產(chǎn)應(yīng) 當(dāng)向社會公示等。7. 條例強(qiáng)調(diào)要在基金會內(nèi)部建立規(guī)范的內(nèi)部自律和約束機(jī)制。針對目前一些基金會內(nèi)部規(guī)范不夠、自律機(jī)制不健全的狀況，條例要求基金會建立以章程為核心的

12、各項自律制度，并從公益法人組織機(jī)構(gòu)的特點出發(fā)， 專門設(shè)立了 基金會“組織機(jī)構(gòu)” 一章，明確規(guī)定了理事會是基金會的決策機(jī)構(gòu)， 規(guī)范了理事 會的組成和議事決策程序、監(jiān)事的設(shè)置和職能，制定了防止基金會內(nèi)部人員與基 金會公益宗旨發(fā)生利益沖突行為的規(guī)則，通過限制在基金會領(lǐng)取報酬的理事數(shù)量，規(guī)定監(jiān)事和未在基金會擔(dān)任專職工作的理事不得從基金會獲取報酬，基金會的法定代表人不得同時擔(dān)任其他組織的法定代表人等， 引導(dǎo)基金會建立自律和自 身約束機(jī)制，規(guī)范基金會的行為。8. 條例明確稅收優(yōu)惠原則，加大稅收監(jiān)管力度。利用稅收手段扶持和監(jiān)管基金會，對基金會及其捐贈人實行稅收優(yōu)惠是各國通行的做法。減稅、免稅措施構(gòu)成基金會和其他組織發(fā)展的重要政策環(huán)境。 我國目前在這方面還處于探索 階段。為了鼓勵公益事業(yè)的發(fā)展，我國已陸續(xù)出臺了一些稅收優(yōu)惠政策， 對于公 益事業(yè)的發(fā)展起到了促進(jìn)作用，不過這些政策性規(guī)定還不系統(tǒng)，散見在多個相關(guān) 文件中，在實施過程中也遇到了不少實際問題。條例第26條規(guī)定“基金會及 捐贈人、受益人可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定享受稅收優(yōu)惠”，此項規(guī)