交通管理的需求與架構(gòu)策略

1、交通管理的需求與架構(gòu)策略一、大交通時(shí)代城市交通管理的協(xié)同要求與架構(gòu)策略大交通時(shí)代城市交通系統(tǒng)管理架構(gòu)的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)系統(tǒng)的“綜合性”特 征,以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)要素的“協(xié)同”工作為目標(biāo)。 從這一目標(biāo)出發(fā)，厘清協(xié)同工作對(duì)城 市交通管理架構(gòu)的要求是進(jìn)一步完成架構(gòu)的基礎(chǔ)。（一）協(xié)同目標(biāo)下的城市交通管 理架構(gòu)要求1.交通系統(tǒng)與城市用地之間的協(xié)同研究表明 ，城市用地布局與交通 系統(tǒng)發(fā)展互為因果、息息相關(guān)：低密度蔓延式的用地形態(tài)必將帶來(lái)個(gè)體化出行需 求的上升,產(chǎn)生小汽車主導(dǎo)的城市交通系統(tǒng)發(fā)展模式。這一發(fā)展模式也極易帶來(lái) 交通擁擠、環(huán)境污染等一系列問(wèn)題，導(dǎo)致城市進(jìn)一步向更遠(yuǎn)的郊區(qū)低密度蔓延 ， 形成“攤大餅”式的用地發(fā)

2、展形態(tài)。而高密度集中式的用地形態(tài)必然產(chǎn)生集約化 的出行需求，這將限制小汽車交通的出行量，為公共交通提供更好的發(fā)展環(huán)境和 空間。與此同時(shí),公共交通模式的選擇也將反作用于城市用地形態(tài) ，決定用地開(kāi)發(fā) 的控制強(qiáng)度。城市交通系統(tǒng)與用地布局的密切相關(guān)決定著對(duì)兩者的協(xié)同管理應(yīng)當(dāng) 貫徹于從戰(zhàn)略制定、規(guī)劃到運(yùn)營(yíng)管理的全過(guò)程 ：在制定發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì) 兩者的一體化考慮，在運(yùn)營(yíng)管理階段建立對(duì)兩者發(fā)展適應(yīng)性的評(píng)估體系和監(jiān)控策 略。2.不同方式交通子系統(tǒng)之間的協(xié)同不同交通方式間技術(shù)參數(shù)、絡(luò)結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)功能等特征差異明顯，加之建設(shè)主體不同，管理部門(mén)不同，使得我國(guó)很多城市將不 同交通方式分割開(kāi)來(lái)，形成了分散式的管理架

3、構(gòu)。在這一架構(gòu)下，受限于部門(mén)利益 和職權(quán)范圍，各部門(mén)往往將所轄子系統(tǒng)的最優(yōu)作為制定相關(guān)規(guī)劃、政策時(shí)追求的 目標(biāo),而在尋求城市交通問(wèn)題的解決方案時(shí)也通常局限于子系統(tǒng)內(nèi)部，無(wú)法進(jìn)行更宏觀有效的考慮。然而，大交通時(shí)代的城市交通系統(tǒng)是一個(gè)由多式聯(lián)運(yùn)交通體 系為居民出行提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的系統(tǒng)，這一系統(tǒng)的總體目標(biāo)也應(yīng)是各交通子系統(tǒng)追 求的共同目標(biāo)，將其割裂開(kāi)來(lái)進(jìn)行分散管理的模式顯然是與交通系統(tǒng)的根本目標(biāo) 不相符的，極易導(dǎo)致追求局部利益大于整體利益的弊端 ，不利于系統(tǒng)整體利益的 最大化和交通問(wèn)題的有效解決。當(dāng)前管理架構(gòu)中對(duì)多種交通方式進(jìn)行統(tǒng)籌管理的 職能的缺失是造成分散式管理弊端的根本原因。大交通時(shí)代的管理應(yīng)當(dāng)

4、以居民出 行需求為導(dǎo)向，確定城市交通系統(tǒng)發(fā)展的總體目標(biāo)，再依據(jù)不同交通方式各自的 特征與優(yōu)勢(shì)完成從總體目標(biāo)到子系統(tǒng)目標(biāo)的分解。 各子系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)以分解的目標(biāo)作 為發(fā)展的方向，完成相關(guān)的規(guī)劃制定和管理、決策工作。在這一以共同目標(biāo)促進(jìn) 子系統(tǒng)協(xié)同的架構(gòu)下，對(duì)各分解目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行監(jiān)控并及時(shí)地反饋調(diào)整將成為保障各子系統(tǒng)始終沿正確的方向發(fā)展的有效手段。3.設(shè)施建設(shè)目標(biāo)與交通管理 之間的協(xié)同我國(guó)多數(shù)大城市的交通系統(tǒng)都先后經(jīng)歷了大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)主 導(dǎo)階段和以管理增效率、控需求的管理主導(dǎo)階段，而基礎(chǔ)設(shè)施擴(kuò)容空間的有限往往是交通擁堵問(wèn)題突出在后一階段出現(xiàn)的主要原因。這一發(fā)展歷程下，先建設(shè)、后管理的理念逐漸形

5、成，管理成為許多城市在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完成后，應(yīng)對(duì)再次出現(xiàn)的交通擁堵的核心方法。然而，交通管理的實(shí)施效果受交通基礎(chǔ)設(shè)施 條件的制約，在交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模日益擴(kuò)大、交通出行需求快速增長(zhǎng)的大交通時(shí) 代,這種先建設(shè)、后管理,將建設(shè)與管理在時(shí)間維度上分割開(kāi)來(lái)的傳統(tǒng)理念將導(dǎo)致 設(shè)施與管理的不協(xié)調(diào)，致使系統(tǒng)無(wú)法達(dá)到最優(yōu)的運(yùn)行狀態(tài)。因此，應(yīng)摒棄先設(shè)施、 后管理的傳統(tǒng)理念，從規(guī)劃階段就開(kāi)始對(duì)建設(shè)與管理的目標(biāo)進(jìn)行協(xié)同考慮。此外,交通基礎(chǔ)設(shè)施與交通管理的分割也體現(xiàn)在專業(yè)化分工下兩者運(yùn)營(yíng)管理部門(mén)的不 同上,在管理架構(gòu)中的運(yùn)營(yíng)管理階段，應(yīng)當(dāng)充分考慮兩者的協(xié)同工作機(jī)制，以城市 交通的目標(biāo)來(lái)統(tǒng)籌建設(shè)和管理的協(xié)同。（二）

6、城市交通管理的架構(gòu)策略綜合考慮上 述系統(tǒng)組成要素（子系統(tǒng)）間的關(guān)系和協(xié)同需求，如圖1所示。圖1的要點(diǎn)在于:1. 全過(guò)程體現(xiàn)系統(tǒng)要素的協(xié)同需求在系統(tǒng)架構(gòu)中增加統(tǒng)籌管理層（即系統(tǒng)總體層）, 為管理提供高于系統(tǒng)要素（子系統(tǒng)）的更高平臺(tái)和系統(tǒng)化分析視角；將交通系統(tǒng)與 城市用地協(xié)同、不同方式交通子系統(tǒng)協(xié)同、設(shè)施建設(shè)與管理協(xié)同貫穿于從戰(zhàn)略制 定、系統(tǒng)規(guī)劃到運(yùn)營(yíng)管理的全過(guò)程，尤其是不再遵循以往先建后管、面向單體項(xiàng) 目的傳統(tǒng)理念，將管理提升到戰(zhàn)略制定階段。2.建立科學(xué)的目標(biāo)制定與評(píng)估體系 發(fā)展目標(biāo)的制定是戰(zhàn)略制定階段的重點(diǎn)，包括整合城市用地與交通系統(tǒng)的總體發(fā) 展目標(biāo)的制定和以各系統(tǒng)要素（子系統(tǒng)）充分發(fā)揮自身優(yōu)

7、勢(shì)、合理組合為依據(jù)的目 標(biāo)分解兩個(gè)步驟。其中，總體發(fā)展目標(biāo)的制定是政府管理的重點(diǎn)所在，應(yīng)在全面分 析各種影響因素后慎重確定；一旦確定就應(yīng)長(zhǎng)期堅(jiān)持，不能輕易改變。目標(biāo)分解過(guò) 程則應(yīng)保證分解后的目標(biāo)集與總目標(biāo)的一致性。 在運(yùn)營(yíng)管理階段構(gòu)建目標(biāo)評(píng)估體 系。這一體系將在系統(tǒng)實(shí)施過(guò)程中不斷檢測(cè)系統(tǒng)內(nèi)外部因素的變化，分析環(huán)境條件動(dòng)態(tài)變化下原有目標(biāo)系統(tǒng)的適應(yīng)性，并及時(shí)反饋，以此實(shí)現(xiàn)目標(biāo)系統(tǒng)的更新調(diào) 整。在實(shí)際管理中，應(yīng)盡量將更新控制在分解目標(biāo)的微調(diào)范圍內(nèi)，避免對(duì)總體發(fā)展 目標(biāo)的大幅調(diào)整。3.建立發(fā)展目標(biāo)的執(zhí)行體系，以目標(biāo)協(xié)同促進(jìn)系統(tǒng)協(xié)同在系統(tǒng) 規(guī)劃方案與運(yùn)營(yíng)管理實(shí)施方案中，應(yīng)充分體現(xiàn)總體目標(biāo)與各分解目標(biāo)的導(dǎo)

8、向作用 首先,在總體目標(biāo)導(dǎo)向下制定融合城市用地與交通系統(tǒng)的一體化規(guī)劃方案，并在各要素（子系統(tǒng)）分解目標(biāo)的導(dǎo)向下將總體規(guī)劃細(xì)化為專項(xiàng)規(guī)劃。其次 ，在方案實(shí) 施的運(yùn)營(yíng)管理階段以專項(xiàng)規(guī)劃為指導(dǎo)進(jìn)行分系統(tǒng)（要素）的建設(shè)與管理，以總體規(guī)劃為指導(dǎo)采用土地開(kāi)發(fā)審查、交通影響分析 （TIA）等方式完成面向交通的土地開(kāi) 發(fā)控制，通過(guò)構(gòu)建大交通系統(tǒng)層面的統(tǒng)籌管理機(jī)制實(shí)現(xiàn)分系統(tǒng)（要素）的協(xié)同聯(lián) 動(dòng)。在運(yùn)營(yíng)管理階段建立目標(biāo)監(jiān)控體系，負(fù)責(zé)監(jiān)控各分解目標(biāo)與總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn) 程度,并將評(píng)估結(jié)果及時(shí)反饋到規(guī)劃方案和實(shí)施方案中 ，以保證系統(tǒng)發(fā)展目標(biāo)的 實(shí)現(xiàn)。二、大交通時(shí)代城市交通管理的定期評(píng)估與公交優(yōu)先大交通時(shí)代的城市交通管理要

9、求我們從系統(tǒng)發(fā)展的目標(biāo)制定與貫徹實(shí) 施、不同交通方式間的協(xié)同管理以及設(shè)施與管理措施的整合角度，處理好以下問(wèn)題:一是規(guī)劃制定周期與發(fā)展路線問(wèn)題，二是“公交優(yōu)先”的交通系統(tǒng)要素協(xié)同 問(wèn)題。（一）規(guī)劃制定周期與發(fā)展路線問(wèn)題1.規(guī)劃制定周期目前，我國(guó)城市總體規(guī) 劃和交通規(guī)劃通常以2030年為遠(yuǎn)景年，規(guī)劃期不足20年,屬于短期規(guī)劃方法。短 期規(guī)劃與長(zhǎng)期規(guī)劃的差異在美國(guó)與歐洲城市的交通實(shí)踐過(guò)程中已經(jīng)凸顯。短期規(guī)劃促使美國(guó)城市采用了以市場(chǎng)為主導(dǎo)的交通規(guī)劃與管理方法，利用市場(chǎng)規(guī)律高效 地解決了當(dāng)時(shí)面臨的交通擁堵問(wèn)題，但將城市引領(lǐng)到了低密度蔓延式發(fā)展、小汽 車導(dǎo)向的道路上；而歐洲城市選擇了政府主導(dǎo)的交通規(guī)劃與控

10、制方法，很早就確 定了城市發(fā)展的最終目標(biāo)，形成了面向最終目標(biāo)的城市與交通發(fā)展規(guī)劃，并在執(zhí)行中長(zhǎng)期堅(jiān)持，造就了如今歐洲城市以公共交通、慢行交通為主體的宜居出行環(huán) 境,這顯然也是我國(guó)城市希望實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。美國(guó)與歐洲城市交通系統(tǒng)的不同發(fā)展 歷程表明：對(duì)于城市與交通系統(tǒng)的發(fā)展而言，不斷著眼短期目標(biāo)最優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)，并 不必然導(dǎo)致長(zhǎng)期目標(biāo)最優(yōu)化的實(shí)現(xiàn)。 我國(guó)目前采用的短期規(guī)劃、頻繁調(diào)整的做法 （即摸著石頭過(guò)河）雖然能夠高效地解決當(dāng)前面臨的問(wèn)題，但對(duì)于城市交通系統(tǒng)最 終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)卻并不高效，甚至是南轅北轍的。盡早確定城市發(fā)展的最終目標(biāo)，制定相應(yīng)的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃至關(guān)重要。2.發(fā)展路線制定最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不可能一蹴 而

11、就,發(fā)展路線的正確與否往往是決定成敗的關(guān)鍵。如果將城市交通模式分為四 種，即慢行交通主導(dǎo)模式、小汽車主導(dǎo)模式、公共交通主導(dǎo)模式和均衡模式，那么 如圖2所示,要完成從慢行交通主導(dǎo)模式向公交主導(dǎo)模式的轉(zhuǎn)變，可能的發(fā)展路線有兩個(gè):A-B-C-D（路線I ）和A-D（路線n ）。路線I中，“慢行交通主導(dǎo)模式-均 衡模式-小汽車主導(dǎo)模式（A- B）”的過(guò)程（美國(guó)城市交通系統(tǒng)的發(fā)展過(guò)程）是一個(gè) 城市機(jī)動(dòng)化需求在市場(chǎng)規(guī)律作用下的自發(fā)行為，可以在無(wú)需政府干預(yù)的情況下自 然完成。然而，接下來(lái)的“小汽車主導(dǎo)模式-均衡模式（C） ”的過(guò)程卻是異常艱難 的,需要政府的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)才有可能完成。研究表明，一旦城市交通系統(tǒng)進(jìn)

12、入了小汽 車主導(dǎo)的交通模式，在土地利用和交通系統(tǒng)的相互作用下，交通需求向小汽車交 通轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)就會(huì)更加明顯。事實(shí)上,雖然美國(guó)很多城市在199020XX年期間采 用了大量TOD和 P+F的政策措施，但卻收效甚微,而極少數(shù)成功完成這一步驟的城 市都經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)時(shí)間的努力，消耗了大量的人力物力，可以說(shuō)是走了一條事倍功半 的彎路。相比于路線I ,路線n是一條政府主導(dǎo)下的發(fā)展路線（歐洲城市采取的發(fā)展路線）。雖然這一路線在發(fā)展過(guò)程中的每個(gè)階段可能并不高效 ，但卻引領(lǐng)著城市 始終沿著正確的方向前進(jìn)，對(duì)于總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)全過(guò)程來(lái)說(shuō)是高效的。一旦發(fā)展 路線明確后，就應(yīng)據(jù)此將最終發(fā)展目標(biāo)分解為分階段發(fā)展目標(biāo)，制定對(duì)應(yīng)的

13、短期交通規(guī)劃，以此作為長(zhǎng)期規(guī)劃框架下的分步實(shí)施計(jì)劃。長(zhǎng)期規(guī)劃與短期規(guī)劃一旦 制定,就應(yīng)采取措施確保其得到有力執(zhí)行?？刹扇〉拇胧┌ǎ嘿x予長(zhǎng)期規(guī)劃以法 律效力；實(shí)施土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的交通影響分析（TIA）制度,實(shí)現(xiàn)以交通容量控制土地 開(kāi)發(fā)；建立交通發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)程度定期評(píng)估制度。（二）“公交優(yōu)先”實(shí)現(xiàn)過(guò)程中 的交通系統(tǒng)要素協(xié)同問(wèn)題“公交優(yōu)先”常被簡(jiǎn)單理解為大規(guī)模建設(shè)公交系統(tǒng)設(shè) 施,甚至地鐵,這是片面的。真正的公交優(yōu)先應(yīng)當(dāng)從城市形態(tài)設(shè)計(jì)、交通系統(tǒng)規(guī)劃、 絡(luò)設(shè)計(jì)、建設(shè)到運(yùn)營(yíng)管理、使用成本控制等方面全過(guò)程地提升公共交通相對(duì)于小 汽車交通的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，使公共交通真正在居民的出行選擇中體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。 所以, 公

14、交優(yōu)先是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)充分考慮不同交通方式間的協(xié)同、設(shè)施與 管理間的協(xié)同問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“一抑一揚(yáng)，建管同步”。1.公交系統(tǒng)服務(wù)水平提升在運(yùn) 行效率和服務(wù)水平等方面缺乏優(yōu)勢(shì)是目前公交系統(tǒng)吸引力不足的主要原因之一。 多數(shù)城市對(duì)公交線的擴(kuò)展采取新建一個(gè)社（商）區(qū)、新增一條線路（或延伸已有線 路）的“局部修補(bǔ)”方式，逐漸形成了目前以點(diǎn)與點(diǎn)的連接為目的的線結(jié)構(gòu)：長(zhǎng)線 很多且線路迂回，曲線系數(shù)大，復(fù)線系數(shù)高，降低了公交線路的運(yùn)行效率，也造成 了公交運(yùn)行管理工作（如公交專用道、公交信號(hào)優(yōu)先系統(tǒng)等技術(shù)的實(shí)施）上的困 難。除線路運(yùn)行效率不高外，公交出行的可靠性和舒適性較差也是公交難以吸引 小汽車出行者的重

15、要原因。準(zhǔn)點(diǎn)率低,舒適性差；較遠(yuǎn)的步行距離、較長(zhǎng)的候車時(shí) 間、不良的步行與候車環(huán)境（如酷暑、雨雪等）都會(huì)嚴(yán)重影響出行者的選擇，降低 公交出行的吸引力。公交吸引力的提升需要以提高運(yùn)行效率和改善服務(wù)水平為目 標(biāo),從線優(yōu)化、運(yùn)行管理到細(xì)部設(shè)計(jì)等對(duì)公交系統(tǒng)進(jìn)行全方位的改善 ，并將其作為 一項(xiàng)日常工作。應(yīng)將公交整體絡(luò)作為優(yōu)化對(duì)象，改造線結(jié)構(gòu)；并以此為基礎(chǔ)采用公 交專用道、公交信號(hào)優(yōu)先等管理措施提升公交的運(yùn)行效率。進(jìn)一步改善對(duì)公交車 站、社（商）區(qū)與公交車站連廊等細(xì)部基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計(jì)，為公交出行營(yíng)造舒適的步 行和候車環(huán)境。此外,精心設(shè)計(jì)的公交票價(jià)制度、先進(jìn)的公交乘客信息服務(wù)系統(tǒng)、 完善的政府財(cái)政補(bǔ)貼政策等都

16、是提升公交吸引力的有效措施。2.抑制小汽車的擁 有與使用與公共交通相比，私人小汽車具有無(wú)可比擬的出行機(jī)動(dòng)性和舒適性，甚至被人們作為一種身份的象征。因此，要實(shí)現(xiàn)公交優(yōu)先，單純依靠提升公交系統(tǒng)自 身服務(wù)水平是不夠的，還必須通過(guò)需求管理措施抑制小汽車的出行需求。而要真 正實(shí)現(xiàn)小汽車交通向公共交通的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)移，所采取的需求管理措施應(yīng)使得小汽 車出行成本與公交出行成本的差值足以扭轉(zhuǎn)人們選擇小汽車出行的行為慣性?？梢酝ㄟ^(guò)降低小汽車的可達(dá)性和提高小汽車的擁有和使用費(fèi)用兩方面措施實(shí)現(xiàn)對(duì)小汽車出行需求的抑制。從降低小汽車的可達(dá)性角度出發(fā)，可考慮以下措施：通過(guò)限制快速道路進(jìn)入城市中心區(qū)域，增加到發(fā)中心城區(qū)的慢行交

17、通和公共交通比例,遏制小汽車導(dǎo)向的城市發(fā)展模式；采取措施將私人小汽車的停車位置與居 住位置分開(kāi)，使得私家車與公交車的可達(dá)性相同甚至更差 ，促使私家車向公共交 通轉(zhuǎn)移，并改善居住區(qū)的生活環(huán)境。從提高小汽車的擁有和使用費(fèi)用角度出發(fā)，可考慮:征收高額車輛購(gòu)置稅、進(jìn)行車牌拍賣、搖號(hào)等；征收燃油稅、擁堵費(fèi)、高 額停車費(fèi)等。值得注意的是，此類需求管理手段的實(shí)施時(shí)機(jī)對(duì)于公交優(yōu)先能否實(shí) 現(xiàn)至關(guān)重要。研究表明，有著成功公交系統(tǒng)的城市幾乎都是在機(jī)動(dòng)化發(fā)展初期就 開(kāi)始限制個(gè)體交通的增長(zhǎng)。如新加坡和韓國(guó)首爾都是在小汽車保有率低于 70輛/ 千人前就采取了強(qiáng)有力的小汽車控制策略。而那些在高度機(jī)動(dòng)化階段才開(kāi)始大力 發(fā)展公共交通的城市都沒(méi)有實(shí)現(xiàn)