重建我國金融監(jiān)管體制的探討

1、重建我國金融監(jiān)管體制的探討摘 要:金融業(yè)的進一步對外開放，不僅使金融監(jiān)管的難度加大，而且 使金融監(jiān)管的重要性也更加突出。通過對西方國家金融監(jiān)管趨勢的分析 ，結(jié)合我 國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀，提出了重建我國金融監(jiān)管體制的幾點建議。 這些建議有：順應(yīng) 國際潮流，實現(xiàn)中央銀行貨幣政策和金融監(jiān)管的分離；設(shè)立專門機構(gòu)，建立集中統(tǒng) 一的金融監(jiān)管機構(gòu)體系；明確監(jiān)管目標，充分保障債權(quán)人的利益；改進監(jiān)管方式， 使非現(xiàn)場監(jiān)測與現(xiàn)場檢查有機結(jié)合；加強法制建設(shè)，強化金融監(jiān)管的功能和作用。關(guān)鍵詞:金融監(jiān)管目標；金融監(jiān)管方式；金融監(jiān)管體制金融業(yè)的開放是我國成為世界貿(mào)易組織正式成員后對外開放的重要組成 部分,我國在銀行業(yè)、保險業(yè)和

2、證券業(yè)方面也都作出了相應(yīng)的承諾并且已經(jīng)付諸 實施。金融業(yè)的這種進一步開放，必將使我國的政治與法律環(huán)境、市場環(huán)境、金 融商品價格杠桿作用以及金融業(yè)與其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的關(guān)系等發(fā)生較大的變化。這些變化不僅給商業(yè)銀行等金融機構(gòu)的經(jīng)營活動提出了更高的要求，而且更為重要的是給我國的金融監(jiān)管帶來了更大的難度。 若我國的金融監(jiān)管不能適應(yīng)這種新的格 局及其帶來的各種變化，必將給我國的金融業(yè)甚至整個國民經(jīng)濟的健康發(fā)展帶來 極為不利的影響。本文將結(jié)合國際金融監(jiān)管的趨勢及國內(nèi)金融監(jiān)管的實踐，對我國金融監(jiān)管體制的重新構(gòu)建作一探索。按照經(jīng)濟學(xué)的基本原理，所謂監(jiān)管就是指依據(jù)一定的規(guī)則對構(gòu)成特定社 會的個人和經(jīng)濟主體的活動進行限

3、制的行為。相應(yīng)地，金融監(jiān)管就是指通過立法 和管理條例對金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)、 資金的價格、市場準入、分支機構(gòu)的設(shè)置以及市 場退出機制等方面實施限制，其目的是為了促成建立和維護一個穩(wěn)定、健全和高 效的金融體系，保證金融機構(gòu)和金融市場健康地發(fā)展，從而保護金融活動各方特 別是存款人的利益，推動經(jīng)濟和金融業(yè)發(fā)展。由于各國的歷史發(fā)展、政治經(jīng)濟體制、法律與民族文化傳統(tǒng)等方面的差 異,各國所采用的金融監(jiān)管模式也不盡相同。若按監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管范圍作為標準， 各國的監(jiān)管模式墓本可劃分為兩種類型，即:集中監(jiān)管模式和分業(yè)監(jiān)管模式。所謂 集中監(jiān)管模式，就是將金融業(yè)作為一個相互的整體統(tǒng)一進行監(jiān)管 ，一般是由一個 金融監(jiān)管機構(gòu)承

4、擔監(jiān)管的職責(zé)。從實行集中監(jiān)管模式的國家的實踐來看，絕大多數(shù)國家是由中央銀行作為金融監(jiān)管機構(gòu)并實施對整個金融業(yè)的監(jiān)管。所謂分業(yè)監(jiān)管模式,就是根據(jù)金融業(yè)內(nèi)不同的機構(gòu)主體及其業(yè)務(wù)范圍的劃分而分別進行監(jiān)管 一般是由多個金融監(jiān)管機構(gòu)共同承擔監(jiān)管責(zé)任。如果對這兩種金融監(jiān)管模式作一 仔細分析，我們就會發(fā)現(xiàn)其中包含著這么兩個值得我們思索的問題：其一是中央銀行作為貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者與監(jiān)管職能的相容性問題。我們知道，世界絕大多數(shù)國家的中央銀行首先是作為貨幣政策的制訂者和執(zhí)行者而存在的，若認為制訂和執(zhí)行貨幣政策職能與實施金融監(jiān)管職能相容，一般會采用集中監(jiān)管模式。在這種模式下，中央銀行不僅是貨幣政策的制訂者和執(zhí)

5、行者，同時還是金融監(jiān) 管的實施者。反之，若認為中央銀行不應(yīng)兼容制訂和執(zhí)行貨幣政策與實施金融監(jiān) 管職能,則通常會采用分業(yè)監(jiān)管模式。在分業(yè)監(jiān)管模式下，中央銀行則主要行使制 訂和執(zhí)行貨幣政策職能，而由其他專門的監(jiān)管機構(gòu)來實施金融監(jiān)管職能。其二是 中央銀行如果要實施金融監(jiān)管時，是僅僅實施對銀行業(yè)的監(jiān)管，還是實施對整個 金融業(yè)的監(jiān)管。在集中監(jiān)管模式下，中央銀行不僅是金融監(jiān)管職責(zé)的實施者，而且 是惟一的監(jiān)管機構(gòu)；它不僅實施對銀行業(yè)的監(jiān)管，而且還實施對保險業(yè)、證券業(yè)的 監(jiān)管。而在分業(yè)監(jiān)管模式下，如果對銀行業(yè)的監(jiān)管是由中央銀行而不是由一個專 門的銀行監(jiān)管委員會來實施，中央銀行也只能實施對銀行業(yè)的監(jiān)管，而不能對

6、保 險業(yè)、證券業(yè)實施監(jiān)管?？疾飚斀袷澜绺鲊鹑诒O(jiān)管的發(fā)展狀況，不難發(fā)現(xiàn),世界多數(shù)國家的金融 監(jiān)管體制發(fā)生了較大變化。金融監(jiān)管權(quán)力越來越趨于集中，而且也傾向于將金融監(jiān)管職能從中央銀行中分離出去，由一家專門的監(jiān)管機構(gòu)實施金融監(jiān)管。英國是 實施金融業(yè)集中監(jiān)管的典型代表，過去多年來一直由英格蘭銀行承擔著對整個金 融業(yè)實施監(jiān)管的職責(zé)。但是，自1996年巴林銀行倒閉以來，鑒于其暴露出來的監(jiān) 管方面的缺陷，英格蘭銀行增設(shè)了一些分支機構(gòu)，分化職責(zé)，實施就近監(jiān)管；為提 高監(jiān)管效率和質(zhì)量，成立了資本與批發(fā)市場部和專家運作部，建立了質(zhì)量保證系 統(tǒng),強化了英格蘭銀行的現(xiàn)場檢查。 在此基礎(chǔ)上,1997年5月,英國大臣又

7、宣布了 對金融業(yè)監(jiān)管實施重大改革，最重要一項是由調(diào)整后的金融監(jiān)管委員會接管英格 蘭銀行對商業(yè)銀行的監(jiān)管。該委員會于 1997年10月成立,成為對銀行業(yè)、證券 業(yè)和保險業(yè)實施全面監(jiān)管的獨立集權(quán)機構(gòu)。這樣，英格蘭銀行今后就只側(cè)重于實 施貨幣政策目標，控制通貨膨脹，而較少考慮金融監(jiān)管和操作；投資銀行等非銀行 金融機構(gòu)受到證券與期貨管理委員會和中央銀行雙重管理的制度也不復(fù)存在，從而減少了管理上的成本，并適應(yīng)了銀行與非銀行金融機構(gòu)界限模糊的發(fā)展需要。 日本也擬將金融監(jiān)管職能從大藏省分離出來，設(shè)立單獨的“金融監(jiān)督廳”，對金融業(yè)實施統(tǒng)一的全面的管理，從而實現(xiàn)財政與金融監(jiān)管的徹底分離。美國的金融 監(jiān)管是以機構(gòu)

8、重疊而聞名于世的，其中央和地方兩級均有對金融機構(gòu)的監(jiān)督管理 權(quán)；同時各級又有若干個監(jiān)管機構(gòu)共同來完成監(jiān)管任務(wù)。這種模式兼顧了地方利 益,使之可實施結(jié)合地方具體情況的監(jiān)管政策，并可減少監(jiān)管的空隙。但多重監(jiān)管 機構(gòu)的并存，也使美國金融監(jiān)管機構(gòu)具有多種監(jiān)管標準的處理方式，在一定程度 上影響了監(jiān)管的效力；同時機構(gòu)的重疊，使重復(fù)勞動增加。因此，從20世紀80年 代起,簡化或集中監(jiān)管機構(gòu)的呼聲一直很高，雖然多頭監(jiān)管的模式至今仍然保留 并運作著，但在各界提出的改革議案中，傾向于把各監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一起來建立一個 統(tǒng)一的聯(lián)邦級監(jiān)管機構(gòu)的觀點占有絕對多數(shù)。金融監(jiān)管趨于集中統(tǒng)一的這種潮流，將給過去傳統(tǒng)的金融監(jiān)管模式賦予

9、 新的內(nèi)容。在這種趨勢下，將會使中央銀行越來越集中執(zhí)行貨幣政策的制訂者和 執(zhí)行者的職能，而逐步放棄對金融業(yè)實施監(jiān)管的職能；在對金融業(yè)的監(jiān)管方面，也 將會通過一個專門的監(jiān)管機構(gòu)來實施全面統(tǒng)一的金融監(jiān)管，而不再是過去那種銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)的分業(yè)監(jiān)管。 尤其是在金融自由化、金融監(jiān)管國際化的潮 流越來越影響各國經(jīng)濟、金融狀況的條件下，這種趨勢將快速蔓延。改革開放以來，隨著我國金融業(yè)的迅速發(fā)展，呈現(xiàn)出金融機構(gòu)多元化、金 融工具和金融業(yè)務(wù)多樣化的局面。為了適應(yīng)這種局面，中國人民銀行于1982年設(shè) 立了金融機構(gòu)管理司，負責(zé)研究金融機構(gòu)改革，制訂金融機構(gòu)管理辦法，審批金融 機構(gòu)的設(shè)置和撤并等。后來又從該司

10、中分設(shè)出條法司、非銀行機構(gòu)司和保險司，原金融機構(gòu)管理司改稱銀行司；另外,還成立了外資金融機構(gòu)管理司。1986年國 務(wù)院頒布的中華人民共和國銀行管理暫行條例中 ，突出了中國人民銀行的金 融監(jiān)管職責(zé)。1995年頒布的中國人民銀行法首次以國家法律的形式賦予中 國人民銀行金融監(jiān)管的職權(quán)。為了加強國家對證券、期貨市場的監(jiān)管，1992年成立了國務(wù)院證券委員 會及其監(jiān)督執(zhí)行機構(gòu)-中國證券監(jiān)督管理委員會，1998年3月撤銷了國務(wù)院證券 委員會,其職能由中國證券監(jiān)督管理委員會行使。根據(jù) 1998年7月23日證券監(jiān) 管機構(gòu)體制改革方案，證券監(jiān)督管理委員會為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，是全國證券、 期貨市場的主管機關(guān)，依照

11、法律法規(guī)對全國證券、期貨業(yè)進行集中統(tǒng)一監(jiān)管。隨 著我國保險機構(gòu)的增多及保險業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，1998年11月又專設(shè)了中國保險 監(jiān)督管理委員會，專門負責(zé)對保險業(yè)進行監(jiān)管。伴隨上述金融監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立及其運作，我國的金融監(jiān)管取得了一定的 成效。金融法制建設(shè)取得了積極進展，金融監(jiān)管已向法制化邁進；金融機構(gòu)的業(yè)務(wù) 稽核檢查進一步加強，金融機構(gòu)的經(jīng)營正在逐步走向規(guī)范化；金融監(jiān)管的基礎(chǔ)性 工作正在趨于完善，金融秩序大大好轉(zhuǎn)；制定和實施了資產(chǎn)負債比例管理制度及 其相應(yīng)的指標體系和考核辦法，金融機構(gòu)的經(jīng)營風(fēng)險得到有效控制。但是，由于種 種歷史原因及其中國金融業(yè)本身的局限性，在我國的金融監(jiān)管中仍然存在著許多問題。這

12、些問題集中表現(xiàn)為1. 金融監(jiān)管目標不夠明確。金融監(jiān)管作為一種具有特定內(nèi)涵和特征的政府管制行為，必須有明確的監(jiān)管目標。在市場經(jīng)濟發(fā)達國家中，金融監(jiān)管目標與中 央銀行貨幣政策目標是不同的。中央銀行貨幣政策目標是一種宏觀目標，是借助貨幣政策工具迅速調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量，以保持貨幣穩(wěn)定。而金融監(jiān)管的目標則是一 個較為具體的目標，它突出強調(diào)的是保護存款人利益和維護金融體系的安全與穩(wěn)定。然而,我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管目標并沒有突出保護存款人利益和維護金融體系 的穩(wěn)健經(jīng)營。1986年1月頒布的中華人民共和國銀行管理暫行條例首次用 法律的形式確定了金融監(jiān)管的目標。該條例規(guī)定：中央銀行、專業(yè)銀行和其他金 融機構(gòu),都應(yīng)當認真

13、貫徹執(zhí)行國家的金融方針政策 ；其金融業(yè)務(wù)活動都應(yīng)當以發(fā) 展經(jīng)濟、穩(wěn)定貨幣和提高經(jīng)濟效益為目標。 這一監(jiān)管目標的核心就是為經(jīng)濟發(fā)展 和穩(wěn)定貨幣服務(wù)。1994年8月中國人民銀行頒布的金融機構(gòu)管理規(guī)定中，明 確指出金融監(jiān)管的目標是：維護金融秩序穩(wěn)定，規(guī)范金融機構(gòu)管理，保障社會公眾 的合法權(quán)益。1995年5月頒布的商業(yè)銀行法中，又提出了“保護商業(yè)銀行、 存款人和其他客戶的合法權(quán)益,規(guī)范商業(yè)銀行的行為，提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量，加強監(jiān) 督管理，保障商業(yè)銀行的穩(wěn)健運行，維護金融秩序，促進社會主義市場經(jīng)濟的發(fā) 展”的監(jiān)管目標。由此可見，我國的金融監(jiān)管目標具有多重性和綜合性的特征。 金融監(jiān)管既要保障國家貨幣政策和宏觀

14、調(diào)控措施的有效實施，又要承擔防范和化 解金融風(fēng)險，保護存款人利益，保障平等競爭和金融機構(gòu)合法權(quán)益,維護整個金融 體系的安全與穩(wěn)定，促進金融業(yè)健康發(fā)展的任務(wù)；既要保障商業(yè)銀行穩(wěn)健運行，又 要促進經(jīng)濟發(fā)展；既要保護存款人的合法權(quán)益,又要保障商業(yè)銀行的合法利益。簡 言之，金融監(jiān)管的目標就是通過監(jiān)管各類金融機構(gòu)及其經(jīng)營活動，以確保國家各項金融政策的貫徹實施。這實際上是將金融監(jiān)管目標與貨幣政策目標等同看待，是強化了貨幣政策目標，弱化了金融監(jiān)管目標，從而也就制約了金融監(jiān)管的功效。2. 金融監(jiān)管獨立性不夠。根據(jù)巴塞爾委員會于 1997年9月公布的有效銀行監(jiān)管的核心原則的規(guī)定:促進有效銀行監(jiān)管，必須具備穩(wěn)健且

15、可持續(xù)的宏 觀經(jīng)濟政策，完善的公共金融基礎(chǔ)設(shè)施，有效的市場約束，高效率解決銀行問題的 程序以及提供適當?shù)南到y(tǒng)性保護機制等基本條件。但更為重要的是，在一個有效的銀行監(jiān)管體系下，參與銀行監(jiān)管的各個機構(gòu)要有明確的責(zé)任和目標 ，并應(yīng)享有 操作上的自主權(quán)和充分的資源。但從我國目前作為金融監(jiān)管機構(gòu)主體的中國人民 銀行來說，雖然其相對獨立性比過去有較大提高，但總的來講仍然屬于獨立性較 弱的中央銀行。中國人民銀行作為國務(wù)院的直屬機構(gòu)之一，不論在名義上還是在實際上,在制訂和執(zhí)行政策、履行其職責(zé)時，都比較多地服從政府甚至財政部的指令。尤其是中國人民銀行各分支行作為總行的派出 機構(gòu),理應(yīng)具有“超脫性”和“工作上的自

16、主權(quán)”，但監(jiān)管實踐中卻很難不受到 地方政府的制約。由于地方利益的驅(qū)動，當中國人民銀行各分支機構(gòu)實施金融監(jiān) 管觸動地方政府的利益時，地方政府往往對監(jiān)管施加壓力，從而弱化了監(jiān)管作用。 此外，中央銀行集制訂和執(zhí)行貨幣政策與金融監(jiān)管于一身，也使金融監(jiān)管絕對地 服從于貨幣政策目標，從而削弱了金融監(jiān)管的相對獨立性。3. 金融監(jiān)管機構(gòu)協(xié)調(diào)性差。從我國目前金融監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置來看，基本上屬于分業(yè)監(jiān)管模式，中國人民銀行、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管 理委員會這三個部門共同承擔金融業(yè)的監(jiān)管責(zé)任。但是，這些部門的職能缺乏嚴 格、科學(xué)的界定，相互間缺乏一種協(xié)調(diào)機制，常常互相牽制。而且在這種分業(yè)監(jiān)管 模式中，中

17、國人民銀行處于核心的地位。這就是說，中國證券監(jiān)督管理委員會和中 國保險監(jiān)督管理委員會雖然負責(zé)對證券業(yè)和保險業(yè)的監(jiān)管，但是它們也必須與中 國人民銀行的金融監(jiān)管保持一致，尤其是在意見不一致時，要服從中國人民銀行 的意向。這不僅使這兩個監(jiān)管機構(gòu)對證券業(yè)、保險業(yè)實施監(jiān)管的能力弱化，更為重要的是當這兩個行業(yè)出現(xiàn)問題時，沒有明確的責(zé)任承擔者，也沒有一個強有力 的監(jiān)管實施者。此外，中國人民銀行內(nèi)部的組織機構(gòu)仍然是按照計劃管理模式設(shè) 計的，突出的問題是：負責(zé)審批的不負責(zé)監(jiān)管和檢查；負責(zé)現(xiàn)場檢查的又不負責(zé)審 批和日常監(jiān)管；各職能部門都有權(quán)代表中央銀行對金融機構(gòu)進行現(xiàn)場檢查和實施 處罰,在實際操作中各自為政，條條

18、布置多，塊塊負責(zé)少，使各分支機構(gòu)很難統(tǒng)籌 安排監(jiān)管任務(wù)。這種狀況常常導(dǎo)致監(jiān)管過程脫節(jié) ，多頭、分散、重復(fù)監(jiān)管現(xiàn)象嚴 重,既沒能形成整體合力解決監(jiān)管問題，又使監(jiān)督環(huán)節(jié)出現(xiàn)諸多漏洞，給被監(jiān)督者 以可乘之機。4. 金融監(jiān)管措施不力?？疾煳覈壳敖鹑诒O(jiān)管的實施情況，無論是監(jiān)管手段和方式,還是監(jiān)管內(nèi)容和標準都存在諸多問題。從金融監(jiān)管的手段來看，由于我 國金融監(jiān)管長期依賴自上而下的行政管理，因此,金融監(jiān)管以計劃、行政命令并輔 之以適當?shù)慕?jīng)濟處罰形式表現(xiàn)出來。目前,雖然基本金融法律已經(jīng)出臺，但與實際 工作的要求還相差甚遠，再加上沒有具體的實施細則，監(jiān)管工作還難以做到有法 可依和違法必究，大大影響了金融監(jiān)管的

19、權(quán)威性。從金融監(jiān)管方式來看，我國的金 融監(jiān)管主要是外部監(jiān)管；由于受到自我約束、自我管理機制不健全的影響，自我監(jiān) 管能力極低；金融同業(yè)公會等行業(yè)自律性組織在我國也極為少見；會計師事務(wù)所、 審計師事務(wù)所等社會監(jiān)督機構(gòu)對金融機構(gòu)的監(jiān)督和檢查也是少之又少，并且也發(fā)揮不了什么作用。從金融監(jiān)管內(nèi)容來看，我國金融監(jiān)管中的風(fēng)險監(jiān)管幾乎是空白， 中央銀行的主要監(jiān)管部門相當大一部分精力是放在機構(gòu)審批和業(yè)務(wù)審批上，對金 融機構(gòu)日常營運活動監(jiān)管較少，金融檢查和稽核也常常忙于完成上級布置的任務(wù) 所起作用相當有限。從金融監(jiān)管標準來看，對銀行等金融機構(gòu)的檢查和評價以及 風(fēng)險管理等都沒有一套全國統(tǒng)一的具體的量化標準，衡量金融

20、機構(gòu)行為的客觀標 準和獎懲辦法都不明確，監(jiān)管標準隨意性很強。面對我國正式成為世界貿(mào)易組織成員后金融業(yè)進一步開放的局面 ，面對 世界金融集中統(tǒng)一監(jiān)管的趨勢，結(jié)合我國金融監(jiān)管的現(xiàn)狀，筆者以為，必須盡快重 建我國金融監(jiān)管體制。為此，特提出以下建議：1順應(yīng)國際潮流,實現(xiàn)中央銀行“兩項職能”的分離。 如前所述,進入20 世紀90年代以來，由于政府放松管制使許多實行金融分業(yè)經(jīng)營的國家紛紛擺脫 政府的管制和法律的限制，實行混業(yè)經(jīng)營；又由于金融機構(gòu)間的激烈競爭以及金 融工具、金融交易手段不斷創(chuàng)新，導(dǎo)致市場風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險和利率風(fēng)險所造成的 危害遠遠大于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的操作風(fēng)險。在這種背景下 ，一些國家將金融監(jiān)管的職能

21、 從中央銀行分離出去，實現(xiàn)了中央銀行貨幣政策和金融監(jiān)管的分離。中國人民銀 行一直把保證國家貨幣政策和金融宏觀調(diào)控措施的有效實施作為金融監(jiān)管的主 要目標。這樣做的現(xiàn)實基礎(chǔ)是：其一，我國長期實行計劃經(jīng)濟，在計劃經(jīng)濟體制的 庇護下,我國銀行似乎不會倒閉，風(fēng)險管理、保護存款人利益等意識淡薄 ；其二, 在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，中央銀行貨幣政策操作還沒有實現(xiàn)以 間接調(diào)控為主，直接性貨幣政策工具操作有賴于中央銀行強化金融監(jiān)管并以此作 為貨幣政策目標得以實現(xiàn)的保證。在這種情況下 ，金融監(jiān)管無疑是被當作貨幣政 策工具或確保貨幣政策得以貫徹實施的一個手段來使用的。因而貨幣政策和金融監(jiān)管也不可能分離。

22、但是,在我國正式成為世界貿(mào)易組織的成員之后，伴隨金融業(yè)的進一步對 外開放，國內(nèi)金融原來壟斷經(jīng)營的市場格局將被打破 ，取而代之的將是不完全競 爭市場的形成；金融市場體系的擴張速度將會大大加快 ，金融市場細分化的要求 將越來越高；融資渠道將進一步拓寬，金融市場資金供求關(guān)系的變化將導(dǎo)致金融 機構(gòu)單方面決定資金價格的局面不復(fù)存在；金融商品和投資需求多元化趨勢將會 加強,與之相適應(yīng)的金融創(chuàng)新也將成為金融機構(gòu)經(jīng)營的主旋律。此外,金融市場發(fā)展的不平衡性也會進一步加強，金融市場主體間的競爭也會越來越激烈。在這種 情況下,風(fēng)險監(jiān)管將會變得越來越重要。為了突出金融監(jiān)管的重要性，使金融監(jiān)管 能夠真正發(fā)揮它的功效，筆

23、者以為我國也應(yīng)該實現(xiàn)中國人民銀行貨幣政策和金融 監(jiān)管兩項職能的分離。2. 設(shè)立專門機構(gòu)，建立集中統(tǒng)一的金融監(jiān)管機構(gòu)體系。根據(jù)目前國際上通 常做法,金融監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置不外乎這么四種情況 ：其一是中央銀行兼行金融監(jiān)管職能,對金融業(yè)實行全面監(jiān)管；其二是設(shè)立專門的金融監(jiān)管機構(gòu)一一金融監(jiān)管 委員會，由其獨立行使金融監(jiān)管職能，對金融業(yè)實行統(tǒng)一監(jiān)管；其三是設(shè)立多個金 融監(jiān)管部門，對銀行業(yè)、保險業(yè)、證券業(yè)分別實施監(jiān)管；其四是中央銀行兼行金融 監(jiān)管職能,但僅僅實施對銀行業(yè)的監(jiān)管，而保險業(yè)、證券業(yè)則另設(shè)專門機構(gòu)實施監(jiān) 管。上述四種監(jiān)管模式中，第一種模式將制訂和執(zhí)行貨幣政策與金融監(jiān)管集于中 央銀行一身，通常會弱化金

24、融監(jiān)管，使金融監(jiān)管成為貨幣政策得以貫徹實施的一 種工具;第三種模式雖然能夠發(fā)揮專業(yè)監(jiān)管的優(yōu)勢 ，但各監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)難 度較大,而且與金融自由化、國際化之間的沖突亦較多；第四種模式雖然將銀行業(yè) 的監(jiān)管交由中央銀行來承擔，減少了機構(gòu)設(shè)置較多所帶來的成本增加的負擔，但在中央銀行與其他金融監(jiān)管機構(gòu)之間同樣會出現(xiàn)協(xié)調(diào)難度大的問題，其結(jié)果常常是其他金融監(jiān)管機構(gòu)較難以獨立行使監(jiān)管職能，出現(xiàn)摩擦?xí)r要服從中央銀行及其 貨幣政策目標的要求，專業(yè)監(jiān)管能力減弱。只有第二種模式，筆者認為既能有效行 使金融監(jiān)管職能，又不會出現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)獨立性、協(xié)調(diào)性弱化的問題。因此，筆者建 議可以中國人民銀行為主體，聯(lián)合中國證券監(jiān)督管

25、理委員會和中國保險監(jiān)督管理 委員會共同組成中國金融監(jiān)管委員會，由中國金融監(jiān)管委員會對我國金融業(yè)行使 集中統(tǒng)一全面的監(jiān)管。3. 明確監(jiān)管目標，充分保障債權(quán)人利益?？偟膩碇v，金融監(jiān)管的一般目標 主要有兩個，即：保護債權(quán)人利益和維護金融穩(wěn)定。就保護債權(quán)人利益而言，這里的債權(quán)人就是指存款人、證券持有人和投保人等。在金融活動中，由于信息不充分或信息不對稱現(xiàn)象的普遍存在，銀行、證券公司、保險公司等金融機構(gòu)比債權(quán) 人擁有更為充分的信息，這就使得它們有可能利用這個有利條件，將金融風(fēng)險或 損失轉(zhuǎn)嫁給債權(quán)人。為了防止債權(quán)人利益受損，國家需要通過金融監(jiān)督約束金融 機構(gòu)的行為，以保護債權(quán)人的利益不受損害。就維護金融穩(wěn)

26、定而言 ，一方面，由于 金融機構(gòu)經(jīng)營的不是普通商品，而是貨幣資金，而且其經(jīng)營活動是以本身就包含 有許多不確定因素的信用為基礎(chǔ)的，這就決定了金融機構(gòu)的經(jīng)營具有內(nèi)在的風(fēng)險 另一方面,金融風(fēng)險本身又具有較強的連帶性和易傳播性。為了控制金融機構(gòu)的 經(jīng)營風(fēng)險以維護金融穩(wěn)定，國家需要對金融業(yè)實施嚴格的金融監(jiān)管。這兩個目標 之間是一種相輔相成的關(guān)系。但從20世紀80年代特別是進入20世紀90年代以 來,隨著金融創(chuàng)新和金融機構(gòu)并購的不斷發(fā)展以及金融自由化趨勢的進一步發(fā)展 使金融風(fēng)險大大增加，因而目前各國基本上是將維護金融穩(wěn)定放在首位，但同時 也要兼顧債權(quán)人利益的保護。按照1995年3月頒布的中國人民銀行法的規(guī)

27、定，我國現(xiàn)階段的金融 監(jiān)管目標基本上也是圍繞這兩個方面制訂的 ，但在我國金融監(jiān)管的實踐中，維護 金融穩(wěn)定做得較多、較好，但在保護債權(quán)人利益方面，與世界大多數(shù)國家相比較為欠缺。這與過去多少年來我國金融機構(gòu)一直在國家的庇護下經(jīng)營有著密切的。但是,在我國正式成為世界貿(mào)易組織成員后，國內(nèi)經(jīng)濟、金融環(huán)境將發(fā)生較大的變化 金融機構(gòu)的破產(chǎn)、倒閉在所難免。在這種情況下 ，保護債權(quán)人利益的重要性和緊 迫性將會越來越顯現(xiàn)出來。因此，我國的金融監(jiān)管必須兼顧保護債權(quán)人利益和維 護金融穩(wěn)定，最為緊迫的就是要建立我國的存款保險制度。對于金融監(jiān)管當局來 說,建立存款保險制度的意義不僅在于它能將銀行倒閉造成的社會代價降到最低 限度,而且還在于它的存在為監(jiān)管當局嚴格履行監(jiān)管職責(zé)，必要時采用果斷措施消除了后顧之憂。當然，其突出的意義還是使債權(quán)人利益得到了保障。4. 改進監(jiān)管方式，使非現(xiàn)場監(jiān)測與現(xiàn)場檢查有機結(jié)合。隨著金融環(huán)境的改變,發(fā)達國家均建立了比較完善的風(fēng)險目標監(jiān)管，其核心是充分運用先進的技術(shù)手段、專業(yè)知識和信息，正確地認識和判斷最新發(fā)展趨勢和主要風(fēng)險領(lǐng)域 ,盡早發(fā) 出預(yù)警信號，及時采取防范和控制措施，最大限度地減輕監(jiān)管負擔。為提高我國金 融監(jiān)管的有效性，充分發(fā)揮預(yù)