社會保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)分析

1、社會保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)分析摘要針對保障基金管理中存在的諸多問題，詳細(xì)分析了社會保障基金管理的風(fēng)險(xiǎn)根源， 評析現(xiàn)有監(jiān)管制度存在的漏洞， 在此基礎(chǔ)上重點(diǎn)提出社會保障基金分權(quán)管理的模式和引入第三方監(jiān)管的機(jī)制。xx 年以來，各地社?；鹋灿檬录l頻被揭露，其中，上海社會保障基金案最令人震驚。社會保障基金安全為學(xué)者和社會廣泛關(guān)注，許多學(xué)者從完善監(jiān)管機(jī)制的角度進(jìn)行了大量的論述， 但他們對管理風(fēng)險(xiǎn)的根源缺乏必要的分析， 本文將重點(diǎn)探討這個(gè)問題， 并在此基礎(chǔ)上提出社會保障基金分權(quán)管理的模式和第三方監(jiān)管的實(shí)施機(jī)制。1 社會保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)概念剖析一般認(rèn)為， “風(fēng)險(xiǎn)” 就是存在于客觀事物中的一種不確定性狀態(tài)，是指發(fā)

2、生傷害、毀損、損失的可能性。社會保障基金(socialsecurityfund) 則是指國家為實(shí)施社會保障制度， 通過法定程序， 以各種方式建立起來用于特定目的的資金。 社會保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)就是發(fā)生在社會保障基金管理中， 可能針對社會保障基金發(fā)生的毀損或損失。目前，我國社會保障基金主要包括四大類：一是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系社會統(tǒng)籌賬戶上的社?；? 二是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系個(gè)人賬戶上的社?；?; 三是全國社會保障基金; 四是企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。 其中，全國社會保障基金是由全國社會保障基金理事會專門負(fù)責(zé)管理， 有較高的透明度。 文中的社會保障基金限定在第三大類以外的其他三類基金。目前，我國的社會保障基

3、金是在政府集中管理下由獨(dú)立的社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)具體實(shí)施的， 社會保障基金管理形成了兩層委托代理關(guān)系： 第一， 基金的實(shí)際所有者 （社保對象 ）與地方政府的委托代理關(guān)系 ; 第二，地方政府與社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間的委托代理關(guān)系。社會保障基金管理關(guān)系實(shí)質(zhì)是一種法律強(qiáng)制下的新型委托代理關(guān)系，這種關(guān)系體現(xiàn)著行政權(quán)力，代理方和委托方的地位不平等，容易導(dǎo)致被代理方利益受損。 社會保障基金的監(jiān)管就是要消除這種管理關(guān)系中存在的風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，社會保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)是指社會保障基金從收繳或下?lián)芡戤叺街Ц吨?，在多層次的委托代理過程中，由于管理制度、管理行為的實(shí)施環(huán)境等原因產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)， 這種風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)為社會保障基金管理預(yù)期目

4、標(biāo)的不能實(shí)現(xiàn)，社會保障基金的完整性受威脅。2 社會保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)分析2.1 社會保障基金管理風(fēng)險(xiǎn)的理論根據(jù)1 1) 委托代理理論。 委托人與代理人存在信息不對稱， 具有信息優(yōu)勢的一方利用信息上的優(yōu)勢， 在交易中獲取更大的利益， 而使對方的利益受損。2 2) 政府的內(nèi)部性。政府的內(nèi)部性(Internalities) 是指公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標(biāo)而非公共利益或社會福利。 由于政府內(nèi)部性的存在， 政府的干預(yù)行為達(dá)不到預(yù)期的目的。3 .2 社保對象與地方政府委托代理關(guān)系誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)分析我國目前社會保險(xiǎn)各級統(tǒng)籌資金及個(gè)人賬戶資金由政府強(qiáng)制集中管理， 社保對象與地方政府基于

5、法律而非自由選擇形成了委托代理關(guān)系。 地方政府具有壟斷能力和信息優(yōu)勢， 可能因顧及地方其他利益而產(chǎn)生行為的異化。第一， 地方政府是多元利益的綜合體，各個(gè)階段的發(fā)展目標(biāo)可能相異， 地方政府可能會選擇某個(gè)重要目標(biāo)而適度舍棄保障目標(biāo)。第二，許多地方財(cái)力有限，社?；鸨划?dāng)作一塊肥肉被隨意挪用揮霍，或用來平衡財(cái)政預(yù)算。第三，地方政府內(nèi)部各個(gè)機(jī)構(gòu)為擴(kuò)大部門利益， 爭相取得有關(guān)社會保障的事權(quán)和財(cái)權(quán)， 導(dǎo)致社?；鸸芾矶嘣?、分散化，政出多門、條塊分割，管理混亂。4 .3 地方政府與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)委托代理關(guān)系誘發(fā)風(fēng)險(xiǎn)分析受政府“內(nèi)部性”影響，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其官員易利用手中權(quán)力去獲取額外的利益。 目前， 社會保障經(jīng)辦

6、機(jī)構(gòu)由于財(cái)政預(yù)算經(jīng)費(fèi)有限，極有可能利用所掌握的大量社?；鹩糜趧?chuàng)收， 以改善辦公條件和提高機(jī)構(gòu)工作人員的福利待遇; 這些創(chuàng)收活動主要是向企業(yè)貸款、投資于房地產(chǎn)和股票市場等。由于對社保機(jī)構(gòu) _ 的決策行為缺乏有效監(jiān)督， 他們能夠進(jìn)行違規(guī)投資和借款。同時(shí)，機(jī)構(gòu)中的普通工作人員從領(lǐng)導(dǎo)的大膽“改革”做法中得到一些物質(zhì)利益， 個(gè)別官員的意識和腐敗行為， 會演化為整個(gè)機(jī)構(gòu)的無意識和腐敗行為， 變成整個(gè)機(jī)構(gòu)所有人員都參與的違規(guī)行為。在此代理關(guān)系中，政府可以從人事、財(cái)政等方面迫使社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)按中間委托人即政府的意志活動， 社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)受政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)控，對于政府的要求必須完全滿足; 上級社保部門對下級社保部門

7、的影響力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及當(dāng)?shù)卣?對于下級社保部門的行為無法監(jiān)控和制止。3 社會保障基金監(jiān)管出現(xiàn)“真空”的具體原因分析3.1 監(jiān)管主體缺位、監(jiān)管難見成效我國社會保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)是政府部門直接管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)享受行政編制， 受勞動保障廳（ 局 ） 的領(lǐng)導(dǎo)和管理， 實(shí)質(zhì)上并不獨(dú)立。在行政監(jiān)督主體方面：中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)是社會保險(xiǎn)基金監(jiān)督司 ; 地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)是各級勞動和社會保障部門內(nèi)設(shè)的社會保險(xiǎn)基金監(jiān)督處。上級社會保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督下級社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)困難重重，形同虛設(shè)，主要在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)主體行政級別低，監(jiān)督職權(quán)有限，監(jiān)督經(jīng)費(fèi)缺乏，監(jiān)督人員的專業(yè)素質(zhì)不高，監(jiān)督手段落后，根本無法有效實(shí)施監(jiān)督。另外，當(dāng)?shù)卣畬ι鐣?/p>

8、保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)單方面的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系導(dǎo)致監(jiān)督與管理者實(shí)質(zhì)的同一， 監(jiān)督主體缺位。 由于政府其他利益目標(biāo)的存在， 政府往往指使社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)違規(guī)挪用或運(yùn)營社會保險(xiǎn)基金。3.2 多層次、多頭管理，導(dǎo)致監(jiān)管難度大目前，大多數(shù)省市的社?；鸾y(tǒng)籌層次多，管理機(jī)構(gòu)分散化。多層次的分散管理，提高了管理成本，同時(shí)存在著管理不規(guī)范、信息披露制度不健全、管理不透明的問題，眾多的小規(guī)?；?，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力，使得監(jiān)管力度顯得分散與薄弱。勞動與社會保障部門、財(cái)政、民政、人事等部門都參與社會保障基金的統(tǒng)籌和管理，如農(nóng)村養(yǎng)老基金由當(dāng)?shù)豞 門管理，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由各級勞動社會保障部門管理， 造成了社會保障基金管

9、理的復(fù)雜化，也增加了基金_ 的難度。再加上信息化建設(shè)滯后，各部門信息不能夠有效傳遞， 對于同一基金項(xiàng)目的多頭管理， 無形中擴(kuò)大了社會保障基金監(jiān)管的風(fēng)險(xiǎn)。3.3 監(jiān)管立法滯后，違規(guī)成本過低，難以抑制違規(guī)管理現(xiàn)有社會保障基金監(jiān)管的法規(guī)制度規(guī)定比較粗淺，社會保障基金的收支、 管理和營運(yùn)等各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題缺乏相應(yīng)的法律解決機(jī)制，事后又缺乏有效的法律監(jiān)督?，F(xiàn)有法律對于監(jiān)管主體的規(guī)定不完全，監(jiān)管權(quán)限、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管的內(nèi)容、 危害社會保障基金的行為形態(tài)、 處罰等都沒有明確的規(guī)定，致使監(jiān)管無法可循， 上級行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往以行政命令代替監(jiān)督。 同時(shí)，現(xiàn)行的中華人民_ 刑法也沒有相應(yīng)的法律條文對挪用、擠占社會保

10、險(xiǎn)基金的行為加以制裁， 目前對這些行為的處罰大多集中在行政處罰的范疇，導(dǎo)致挪用、擠占社會保障基金的成本較低。社會保障基金的產(chǎn)權(quán)所有人是社會公眾，其基于對自己權(quán)益的關(guān) 心和維護(hù)， 有愿望了解和監(jiān)督各類社?；鸬那闆r。 由于社會公共力量分散、 單個(gè)個(gè)體實(shí)力弱小、 監(jiān)督權(quán)能的欠缺以及搭便車心理的存在，即使賦予了社會公眾的監(jiān)督權(quán)利， 沒有有效的監(jiān)督實(shí)施機(jī)制， 社會監(jiān)督實(shí)際上無法發(fā)揮作用。社會監(jiān)督面臨的最大難題是權(quán)力地位不對等下的信息不對稱。社會保險(xiǎn)基金管理以及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)都擁有相對集中的行政權(quán)力， 他們掌握社會保險(xiǎn)基金管理的所有信息， 社會公眾無法自主獲取基金管理的實(shí)際信息。 現(xiàn)有的社會監(jiān)督實(shí)施機(jī)制過于簡

11、單， 沒有化解社會監(jiān)督面臨的難題，社會監(jiān)督的作用沒有發(fā)揮出來。4 完善社會保障基金監(jiān)管的對策建議4.2 實(shí)行分權(quán)式的社會保障基金管理模式分權(quán)式保險(xiǎn)基金管理模式是社會保障基金管理的一個(gè)好的選擇。在該模式下， 社會保障基金的行政管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離， 資產(chǎn)管理權(quán)與負(fù)債管理權(quán)相分離， 統(tǒng)籌賬戶資產(chǎn)負(fù)債管理權(quán)和個(gè)人賬戶資產(chǎn)負(fù)債管理權(quán)相分離。 勞動與社會保障部門享有社會保障基金的行政管理權(quán)， 勞動與社會保障部門下屬的社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)除基金管理以外的其他事務(wù)， 獨(dú)立的社會保障基金管理委員會享有統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)。_ 設(shè)立統(tǒng)管全國社會保障基金運(yùn)營的委員會，其直接受 _ 領(lǐng)導(dǎo)，對 _ 負(fù)責(zé) ;

12、 在各個(gè)統(tǒng)籌層次， 分別設(shè)立相應(yīng)的社會保障基金管理委員會， 其直接受上級社會保障基金管理委員會的行政領(lǐng)導(dǎo)下， 按照法律的規(guī)定經(jīng)營社會保障基金，其不受本級人民政府的行政領(lǐng)導(dǎo)和干預(yù)，但要受其監(jiān)督。 該委員會的主任由上級委員會任命， 其成員包括社保部門、雇員、企業(yè)主代表以及專家，實(shí)行委員會制度，委員會下設(shè)專業(yè)的經(jīng)營機(jī)構(gòu); 勞動與社會保障部門派駐一個(gè)副廳（ 局）級領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督委員會的工作。 統(tǒng)籌賬戶的負(fù)債經(jīng)營權(quán)交給財(cái)政部門， 由其直接在社保部門的指令下， 按時(shí)足額劃出給付資金進(jìn)入職工在商業(yè)銀行的個(gè)人賬戶。4.3 創(chuàng)造第三方監(jiān)督的有效實(shí)施機(jī)制必須創(chuàng)造有利于第三方監(jiān)督的實(shí)施機(jī)制，使監(jiān)管起到實(shí)效。所謂第三方，

13、是指社會公眾， 以及代表公眾利益的非政府組織和獨(dú)立機(jī)構(gòu)。為避免分散性，社會公眾必須借助組織和機(jī)構(gòu)去行使集體監(jiān)督; 這些組織和機(jī)構(gòu)應(yīng)該是以社會公共利益為導(dǎo)向的非政府組織。4.3 加快法制建設(shè)，提高違法成本是社與社會保障基金監(jiān)管制度相關(guān)的法律制度包括三個(gè)層面：一是社會保障基本法， 二是社會保障基金監(jiān)管的專門法律， 三是與社會保障基金相關(guān)的其他配套的法律法規(guī)。社會保障基本法應(yīng)該專章規(guī)定社會保障基金管理與監(jiān)督，作為社會保障基金管理與監(jiān)督的最高準(zhǔn)則， 包括對社會保障基金管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)和體制的規(guī)定， 勞動與社會保障部門的權(quán)限， 基金管理委員會的法律地位和職責(zé)，基金投資的比例和方向等內(nèi)容。專門法律是對社會保

14、障基本法有關(guān)社會保障基金監(jiān)管內(nèi)容的具體化和細(xì)化， 它包括社會保障基金管理機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)生方式、 職權(quán)、 考核，專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其產(chǎn)生方式、職權(quán)，基金具體運(yùn)營的機(jī)構(gòu) （ 公司 ）及其選擇、 考核， 以及對有損社會保障基金安全行為的具體規(guī)定和處罰等內(nèi)容。此外，提高違法成本，實(shí)行司法保護(hù)對社會保障基金安全有著重要的作用。目前，中華人民_ 刑法只對“挪用救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物，情節(jié)嚴(yán)重的”給予定罪處罰，對于社會保障基金的挪用沒有具體的規(guī)定，致使挪用的成本非常的低，因此， 專門規(guī)定挪用社會保障基金的罪， 以確保社會保障基金制度監(jiān)督的有效性。4.4 推進(jìn)監(jiān)管的信息化建設(shè)，建立和健全信息披露制度社?；鸸芾泶嬖诘耐怀鰡栴}就是信息的不對稱，由于缺乏有效的信息獲取和傳導(dǎo)機(jī)制， 基金的所有者無法了解到基金管理的真實(shí)信息， 上級監(jiān)管部門不了解下級管理部門的真實(shí)情況， 由于基金多樣性和分散性， 甚