PPP融資模式在軌道交通中的應(yīng)用案例對比研究

1、高級戰(zhàn)略管理題目： PPP項目融資模式在軌道交通 建設(shè)中的應(yīng)用案例對比研究 學(xué) 號 6150909011 姓 名 汪 涵 玉 班 級 工商管理15碩 二一六年四月PPP項目融資模式在軌道交通建設(shè)中的應(yīng)用案例對比研究摘要：我國對城市軌道交通項目的投資建設(shè)需求不斷增加，傳統(tǒng)的政府財政投資模式已經(jīng)無法滿足項目建設(shè)的需求。PPP融資模式作基礎(chǔ)實施建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的一種新型模式，正得到越來越廣泛的應(yīng)用。通過對倫敦地鐵和北京地鐵4號線的對比研究得出：項目的復(fù)雜程度、政府對于PPP項目控制權(quán)的大小、合同的完備性、財務(wù)與融資來源均對PPP項目能否順利實施產(chǎn)生重要影響，為政府運用PPP模式為城市軌道交通提出可行性建議

2、。 關(guān)鍵詞：城市軌道交通 PPP項目 項目融資 案例比較 1.引言城市軌道交通作為一種基礎(chǔ)設(shè)施，一貫采用以地方政府財政資金為主導(dǎo)的投融資模式。然而軌道交通造價高昂，僅靠政府投資、發(fā)行債券或銀行貸款難以滿足實際建設(shè)的需要。探討新的城市軌道交通建設(shè)項目融資渠道，是保證我國軌道交通建設(shè)健康發(fā)展的必由之路。因此PPP（Private- Public Partnership），即公私合營伙伴模式作為在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)的一種新型模式，正在得到越來越廣泛的應(yīng)用。 PPP軌道交通項目融資可以讓私人部門參與融資，加快項目進程；可以加快現(xiàn)有資產(chǎn)貨幣化的進程；可以節(jié)約時間和成本；可以提高生命周期效率和工程質(zhì)量；也

3、可以合理規(guī)避一些潛在的項目風(fēng)險。但與此同時在PPP項目中也存在著公共控制和項目靈活性下降、將公共開支變成私人利潤、減少未來公共開支、環(huán)境和勞務(wù)問題增多等潛在問題。其中PPP軌道交通項目中的政治風(fēng)險及其復(fù)雜性風(fēng)險值得引起公共部門與私人部門的共同關(guān)注。同時PPP融資在英國得到了較為廣泛的應(yīng)用，英國倫敦地鐵PPP項目從立項開始就得到了社會各界的廣泛關(guān)注。但是由于財團管理的失敗、政府管制的缺乏、融資金額過大以及合同的不完整性導(dǎo)致了項目的最終失敗，造成了企業(yè)的破產(chǎn)以及政府財政預(yù)算緊張的后果。目前，我國運用PPP模式進行建設(shè)的城市軌道交通項目數(shù)量仍相對較少，但中國的公共部門積極學(xué)習(xí)西方先進經(jīng)驗、吸取其失敗

4、的教訓(xùn)，在北京地鐵四號線的建設(shè)中成功運用了PPP項目融資模式。本文通過多案例對比研究，分析得出在運用PPP融資模式建設(shè)城市軌道交通時，項目的復(fù)雜程度、政府對于PPP項目控制權(quán)的大小、合同的完備性、財務(wù)與融資來源均對PPP項目能否順利實施產(chǎn)生重要影響。2.國內(nèi)外研究現(xiàn)狀2.1國外研究現(xiàn)狀大部分學(xué)者認(rèn)為，為減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，加速項目進程，將有限的資金應(yīng)用到更多的項目中，開展PPP融資模式是一個必然趨勢。其中，Rifat Akbiyikli，David Eaton，Andre Turner（2006）在Project finance and the private finance initiati

5、ve一文中指出應(yīng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的各個領(lǐng)域中加大私人部門的融資比率，尤其是在交通運輸方面。私人融資可以加快項目進程，并在一定程度上促進經(jīng)濟的發(fā)展。Higton，N（2009）在Using PPP to Deliver Successful Rail Projects中探索了公私合營伙伴關(guān)系在軌道交通資產(chǎn)增值方面的應(yīng)用?？偨Y(jié)了歐盟與英國在相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)驗，吸取其失敗的教訓(xùn)。同時指出了在軌道交通領(lǐng)域使用PPP融資形式的優(yōu)缺點。2.2國內(nèi)研究現(xiàn)狀郭鎮(zhèn)寧（2010）在城市軌道交通融資模式研究一文中，闡述了城市軌道交通融資的基本模式，針對BOT、PPP和融資租賃等融資模式，以及沿線土地開發(fā)利用進行了分析。并

6、根據(jù)軌道交通發(fā)展的不同階段，提出應(yīng)積極創(chuàng)新融資模式，主要采取以政府為主導(dǎo)，多元化投資，市場化經(jīng)營的融資策略1。周蕾（2014）通過分析英國倫敦地鐵運用PPP模式融資的實踐案列，將其失敗的原因總結(jié)為政府監(jiān)管不力，私營企業(yè)管理混亂、缺乏創(chuàng)新動力，公私部門矛盾嚴(yán)重等原因2，為中國城市軌道交通運用PPP模式融資提供了經(jīng)驗總結(jié)。王超，伍迪，胡一石，梁偉，王守清（2015）對目前國內(nèi)外城市軌道交通項目的典型投融資模式及其發(fā)展歷程進行歸納與比較分析，總結(jié)出國內(nèi)外城市軌道交通項目主要采用的種投融資模式，即北京模式、上海模式、深圳模式、廣州模式、香港模式3，及其適用范圍與優(yōu)缺點，為決策者靈活選取合理可行的投融資

7、模式提供參考。3. PPP項目融資概述3.1 PPP項目融資的定義PPP（Public-Private Partnership）即公私合營伙伴關(guān)系融資形式，美國交通運輸對于公私合營伙伴關(guān)系的定義為一種根據(jù)合同約定，公共和私營部門之間形成合作伙伴的關(guān)系。合同中通常包括政府機構(gòu)與一家或幾家私營公司的合作內(nèi)容，以達到改造，建設(shè)，運營，維護和管理基礎(chǔ)設(shè)施的目的。相比傳統(tǒng)融資渠道而言，PPP 可以讓私人部門參與到更多的項目融資和建設(shè)中。公共部門通常會保留設(shè)備、系統(tǒng)和相應(yīng)設(shè)施的所有權(quán)，私營部門將被給予更多的決策權(quán)，可以決定采用何種方式完成項目或任務(wù)。2009年波多黎各通過立法確定了PPP融資模式的定義，該

8、定義進一步強調(diào)了公共利益的問題：公共和私營部門的合作伙伴關(guān)系是一個實體，以特許項目公司的形式存在，雙方共同出資，雙方共同收益。這種合作的伙伴關(guān)系是與公眾利益密切相關(guān)的。因此，政府既不應(yīng)該放棄其責(zé)任，保護公眾利益，也不應(yīng)放棄自己的權(quán)利，以獲得高效率的服務(wù)，同時更不應(yīng)放棄公有資產(chǎn)的所有權(quán)。以上這些內(nèi)容需要在公私合營伙伴關(guān)系的合同中明確體現(xiàn)出來。 大多數(shù)對公私合營伙伴關(guān)系的合同都涵蓋了一些 PPP 項目中特有的問題，如公共部門的責(zé)任和資產(chǎn)最終的所有權(quán)；公共和私人部門之間的風(fēng)險共享和分配；公共和私營合作伙伴貢獻資源的合約；傳統(tǒng)的公共責(zé)任以及風(fēng)險到私營部門的轉(zhuǎn)移。3.2 PPP融資形式PPP 項目可以被

9、看作是一個公共和私營部門的混合物（圖1），這種混合可以是多種形式的。一方面（左側(cè)）是十分傳統(tǒng)的公共項目的模式。公共部門獨立對項目進行投資，并擁有對項目的生命周期的控制權(quán)。雖然這些項目的某些組成部分可以通過傳統(tǒng)的設(shè)計招標(biāo)建造合同外包給私營部門，但這并不是公私合營伙伴關(guān)系。在另一端（右側(cè)）是私有化，私人對項目進行融資和控制，并實際上擁有該項目，只受公共法律和法規(guī)限制。這些也都不是公私合營伙伴關(guān)系。這兩極之間的是有公共和私人共同控制一系列的 PPP 項目，其中公共部門擁有最終對資產(chǎn)的所有權(quán)，私人部門承擔(dān)的一個或多個傳統(tǒng)的公共角色和責(zé)任的項目交付。在 PPP 項目中由私營部門承擔(dān)的角色包括設(shè)計，建造，

10、運行，維護或移交。在某些情況下可以假設(shè)其有限的所有權(quán)。因此，如圖1所示，公私伙伴關(guān)系的范圍從設(shè)計-建造合同，即在一個私人承包商負(fù)責(zé)項目的設(shè)計和建設(shè)，到建設(shè)-擁有-轉(zhuǎn)讓，其中一個私人實體擁有資產(chǎn)前一段時間，最終將所有權(quán)轉(zhuǎn)移給公共部門。整個過程中，私有化的過程不斷加深，但是最終資產(chǎn)的所有權(quán)還是集中在公共部門手中。完全私有化設(shè)計-招標(biāo)-建設(shè)（DBB）傳統(tǒng)融資模式（非PPP項目）公私合營伙伴關(guān)系（PPP項目）建造-擁有-運營（BOO）設(shè)計-建造-融資（DBF）設(shè)計-建造（DB）設(shè)計-建造-運營-管理（DBOM）設(shè)計-建造-融資-運營-管理（DBOFM）購買-建造-運營（BBO）設(shè)計-建造-融資-運營（

11、DBFO）建造-移交-運營（BTO）建造-運營-移交（BOT）運營與維護合同（O&M）長期租賃合同其他私人融資形式私人部門的控制逐漸加強圖1 項目融資模式與私人部門的參與4. 失敗的案例分析英國地鐵PPP項目4.1 項目介紹倫敦地鐵由國營的倫敦地鐵公司（簡稱LUL）擁有并運行，由于長期的投資不足導(dǎo)致地鐵系統(tǒng)產(chǎn)生許多不穩(wěn)定因素。在1998年的政府檢測中發(fā)現(xiàn)地鐵的可靠性指標(biāo)為94%，這意味著每發(fā)出16列車，因為安全問題就要取消一列，更新改造成為倫敦地鐵最大的挑戰(zhàn)，其中絕大部分資金投入依賴于中央政府的投資及補貼。自1994年以來，英國政府用于交通資金的預(yù)算逐年下降，而地鐵損耗日益嚴(yán)峻，資金需

12、求逐步擴大，完全靠政府補貼已經(jīng)無法持續(xù)。為了解決巨大的資金缺口，1997年大選后英國政府開始考慮新的資金籌措方式，考慮到完全私有化不符合地鐵準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特殊屬性，政府傾向使用PPP模式對整個地鐵進行升級改造。經(jīng)過4年多的論證和試行，分別于2002年12月和2003年4月簽署了3份PPP合同，將30年的特許經(jīng)營權(quán)分別轉(zhuǎn)讓給SSL，BCV和JNP3家公司。使用設(shè)計-建造-融資-運營的DBFO模式，3家公司分別負(fù)責(zé)不同類別地鐵的維護和修復(fù)，而運營和票務(wù)依然由倫敦地鐵公司負(fù)責(zé)?；A(chǔ)設(shè)施公司的回報由固定資產(chǎn)和業(yè)績決定。經(jīng)過論證，倫敦地鐵實施PPP模式主要基于以下考慮：由私營機構(gòu)提供更加確切和有保障的長期

13、投資；刺激私營機構(gòu)提供更有效和積極的長期（30年）管理模式；同時政府部門保留對地鐵的維護控制權(quán)；促使倫敦地鐵系統(tǒng)更加高效。3家公司其實分別由兩大聯(lián)合體控制。名為Metronet的聯(lián)合體控制了SSL和BCV兩家公司。其主要成員包括世界最大的地鐵建造商龐巴迪公司、英國大型咨詢公司阿特金斯、EDF能源公司、泰晤士水務(wù)和英國最大的建筑公司保富比迪。另外名為Tube Line的聯(lián)合體控制了JNP控制的3條線路。該聯(lián)合體包括美國柏克德（Bechtel）工程公司和英國最大的公眾服務(wù)提供商Amey公司。政府希望私營機構(gòu)在項目前期為倫敦地鐵帶來大約70億英鎊的直接投入。而作為回報，政府每年向PPP聯(lián)合體支付11

14、億英鎊的服務(wù)費。費用由英國交通部直接劃撥給倫敦交通局，然后再下?lián)芙o倫敦地鐵公司。PPP合同允許聯(lián)合體提出3.6億英鎊的上限來彌補一些無法預(yù)見的問題和風(fēng)險，但是聯(lián)合體要自行承擔(dān)每年大約5000萬英鎊的費用直到7.5年之后才可以結(jié)算。倫敦地鐵PPP模式可能是世界上最復(fù)雜的結(jié)構(gòu)之一，為了確保該結(jié)構(gòu)有效運營及PPP合作有效執(zhí)行，英國政府設(shè)立了一種獨特的仲裁審核機制，政府每7年半就對PPP聯(lián)合體進行一次效果評估。然而2008年Metronet聯(lián)合體宣告破產(chǎn)，該PPP項目的失敗直接導(dǎo)致英國政府損失超過41億英鎊；2010年另一個PPP聯(lián)合體Tube Line也宣布破產(chǎn)。Tube Line最初希望政府為其更

15、新的Piccadilly和北方線支付68億英鎊，但是政府的仲裁人只核定44億英鎊的費用，因此該公司只好破產(chǎn)。倫敦地鐵管委會支付了大約3.1億英鎊回購了他們的股票。4.2 倫敦地鐵 PPP 項目中存在的問題倫敦地鐵PPP模式失敗有多方面的原因。在項目失敗后，英國議會以及英國審計署都對項目進行了檢討和深度分析，并對項目的失敗進行了認(rèn)真總結(jié)，其中主要有三方面的問題。第一，政府監(jiān)管不力。由于倫敦地鐵項目巨大，能夠參加競標(biāo)的聯(lián)合體極為有限，因此政府和聯(lián)合體直接的談判相對復(fù)雜和不透明。另外由于該項目對保證倫敦城市經(jīng)濟的穩(wěn)定性政治意義重大，政府采取了債務(wù)擔(dān)保的方式確保項目的持續(xù)性，政府部門（交通部）無法控制

16、項目的金融風(fēng)險，他們不是項目的直接參與方，卻給項目擔(dān)保，只能使得政府對項目的監(jiān)控表現(xiàn)得無力。交通部希望私營機構(gòu)自行發(fā)現(xiàn)實際操作中的問題并解決，但是卻沒有什么效果。另外，雖然政府設(shè)立了審核仲裁人，卻無法從聯(lián)合體那里獲得必需的信息和成本數(shù)據(jù)，因此無法監(jiān)控成本的變化，也無法獲知聯(lián)合體的實際操作情況。第二，融資成本的升高和財務(wù)狀況的惡化。 關(guān)于 PPP 項目的爭議之一是私人債務(wù)資金的使用。這些私人資金是否以及如何節(jié)約政府的相關(guān)費用和政府為 PPP 項目所提供的成本，是一個需要深入研究的問題。研究指出，民間借貸的成本大于公開發(fā)行債務(wù)的成本。據(jù)調(diào)查，政府債務(wù)利率在45%之間，PPP公司則以20%的利率從他

17、們的股東和他們的銀行借款。英國倫敦政府賬目委員會報告說，這在原有的4.5億合同的制定與法律成本之外增加了4.5億英鎊的PPP項目的利息成本。PPP項目具有較高的債務(wù)權(quán)益比率，約88.3%的債務(wù)和 11.7%的股權(quán)。因此，倫敦地鐵 PPP 中大部分的資金貢獻是私人債務(wù)的形式，PPP財團的股權(quán)融資只占很小的一部分。少量的股權(quán)風(fēng)險使得 PPP 項目公司的管理層沒有很高的憂患意識。此外，在PPP項目破產(chǎn)的情況下，政府擔(dān)保了95%私人債務(wù)。財團融資結(jié)構(gòu)以及高利率的民間融資，增加了項目的成本。融資財團接受高利率私人借款，增加了PPP項目的風(fēng)險和不確定性。通過政府使用傳統(tǒng)的方法，如發(fā)行債券融資的項目可能會降

18、低借貸成本。此外，運輸部門保證財團的私人債務(wù)顯著降低了融資風(fēng)險，但是卻沒有對PPP項目實際的參與或控制的權(quán)利。第三，合同的不完整性。 合同不完整性存在于倫敦地鐵公私伙伴關(guān)系中。倫敦地鐵部門是認(rèn)識到的這個項目充滿了未知性，很多問題完全無法預(yù)測。部分學(xué)者認(rèn)為，政府和PPP財團對合同的根本性質(zhì)持不同意見。政府認(rèn)為它輸出的是固定價格合同，購買了私人財團的服務(wù)，而私人部門也已同意一系列可能發(fā)生成本增加的項目。在成功的公私伙伴關(guān)系合作伙伴之間的風(fēng)險分配，應(yīng)在合同簽訂之前制定出來。顯然，倫敦地鐵PPP最終沒有完成是由于其復(fù)雜性。 PPP合同規(guī)定車站翻新的程度被列為現(xiàn)代化的一部分。PPP合同中的這些條款沒有得

19、到很好的定義，并導(dǎo)致Metronet公司和倫敦地鐵之間就對一個地鐵站進行什么級別的重建產(chǎn)生分歧。此外，PPP合同可能沒有將足夠的風(fēng)險轉(zhuǎn)移的私人部門。倫敦地鐵PPP合同在許多方面減少了私人財團必須承擔(dān)的風(fēng)險。這表明，由于在現(xiàn)有條件下的不確定性，各種基礎(chǔ)設(shè)施重建項目的設(shè)計在合同簽訂的時候不能被完全規(guī)定。因此，合同規(guī)定由政府機構(gòu)承擔(dān)這些風(fēng)險。缺乏對什么樣的私人基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行為是經(jīng)濟有效的問題的定義，導(dǎo)致了后期申請資金時的意見分期。4.3 案例小結(jié) 倫敦地鐵公私合作的失敗表明，這是一個非常復(fù)雜的工作，有許多因素影響最終PPP項目的結(jié)果。導(dǎo)致失敗的有以下幾個主要因素： （1）PPP財團或私人部門缺乏良好

20、的管理數(shù)據(jù)，并不能為負(fù)責(zé)監(jiān)督的政府機構(gòu)提供具有良好的性能、價格、成本數(shù)據(jù)。（2）英國運輸部擔(dān)保了項目的私人債務(wù)，并在Metronet失去償付能力時支付了17億英鎊，但它幾乎沒有說明自己對PPP財團的監(jiān)督責(zé)任。對私人債務(wù)的保證大大降低了PPP財團的財務(wù)風(fēng)險。（3）合同的不完整性，導(dǎo)致部分責(zé)任不明，并且沒有很好地將風(fēng)險轉(zhuǎn)移到私人部門。PPP項目的范圍較為有限，一般只涉及一個單一的新工廠或新設(shè)施的建設(shè)。倫敦地鐵項目是形成的大的PPP財團完成所有的基礎(chǔ)設(shè)施重建項目，范圍非常廣泛，這也是失敗的原因之一。 為避免這一問題，政府可以使用不同的PPP結(jié)構(gòu)，開展對個別基礎(chǔ)設(shè)施重建的項目。這將使個別基礎(chǔ)設(shè)施項目更

21、具有競爭力，因為該項目不再局限于一個大財團和一份長期的合同。對該項目估計和評估會更準(zhǔn)確和及時，因為政府部門可以及時檢查，而不是與財團簽訂合同后就完全放任不管。此外，整體財務(wù)風(fēng)險將會減少，因為只有個別項目被列入PPP安排，而不是整個地鐵系統(tǒng)，因此不會出現(xiàn)大量的債務(wù)。因此，可以得出這樣的結(jié)論：倫敦地鐵PPP項目的失敗不是由其合同的形式?jīng)Q定的，而是由于項目過于復(fù)雜導(dǎo)致的PPP項目不合適的運用。4. 成功的案例分析北京地鐵四號線PPP項目 4.1 項目介紹根據(jù)北京地鐵四號線的項目設(shè)計概算，工程投資建設(shè)總體劃分為A、B兩個相對獨立的部分：其中A部分主要為土建工程部分，投資額約為107億元，占四號線項目總

22、投資的70%。A部分由已成立的四號線公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)；B部分主要包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等機電設(shè)備，投資額約為46億元，占四號線項目總投資的30%，由通過市場化方法組建的特許經(jīng)營公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)、運營和管理，實施特許經(jīng)營。特許經(jīng)營公司是在PPP項目中通過審批取得特許經(jīng)營權(quán)、實施特許經(jīng)營的公司。在北京地鐵四號線項目中的PPP特許經(jīng)營公司是北京京港地鐵有限公司，該公司是由京投公司、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團公司按照2 ：49 ：49的出資比例組建。京投公司作為業(yè)主單位和項目的實際運作人，負(fù)責(zé)項目方案的設(shè)計、招商、談判等工作4。四號線融資模型如圖2所示:港鐵MTR首創(chuàng)BCG京投BIIC租賃協(xié)議特許

23、協(xié)議北京四號線投資公司北京市政府北京京港地鐵有限公司（PPP公司）監(jiān)管持有持有Part B 資產(chǎn)Part A資產(chǎn)圖2 北京京港地鐵有限公司融資模式需要強調(diào)的是，在特許經(jīng)營公司的組建過程中，必須嚴(yán)格遵守法律法規(guī)和實施方案的要求。如果特許公司是內(nèi)資企業(yè)，根據(jù)規(guī)定，資本金比例應(yīng)不低于總投資的35，而北京市的標(biāo)準(zhǔn)是資本金比例應(yīng)不低于總投資的40%，這是因為地方性法規(guī)的要求一般都要高一些。如果特許公司是外商投資企業(yè)，中方投資者占有的權(quán)益不應(yīng)小于51。資本金以外的部分由特許經(jīng)營公司通過融資解決。在正式簽署特許協(xié)議之前，特許經(jīng)營公司還應(yīng)簽署有關(guān)融資協(xié)議，以確保融資過程的穩(wěn)定性。針對本案例而言，城市軌道交通行

24、業(yè)的PPP項目專業(yè)性極強，對項目的建設(shè)、運營都提出了較高要求，且城市軌道交通項目的施工質(zhì)量、運營狀況都與公共安全緊密相關(guān)，因此政府在選擇社會投資者時需要格外謹(jǐn)慎。此外，PPP 項目中對資本金比例的要求，也將直接影響社會投資者的股權(quán)投資回報率，因此采用競爭性談判的方式來確定投資者。4.2 項目的風(fēng)險識別與應(yīng)對在項目正式啟動以前，風(fēng)險的識別與定位直接影響項目的最終結(jié)果。在北京地鐵四號線項目中，運營公司與政府商定將關(guān)聯(lián)本項目的風(fēng)險分為首要風(fēng)險與次要風(fēng)險，并規(guī)定做出不同的應(yīng)對措施。 首要風(fēng)險主要指政治風(fēng)險、法律風(fēng)險、管理運營風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險等5。 次要風(fēng)險主要指信用與運營風(fēng)險，經(jīng)濟風(fēng)險，市場風(fēng)險，環(huán)境風(fēng)

25、險及其他不可抗力風(fēng)險等。4.2.1 首要風(fēng)險的應(yīng)對對于風(fēng)險的識別與應(yīng)對對于任何一個 PPP項目的成功都是至關(guān)重要的。對于地鐵四號線的項目融資來說，為規(guī)避其項目風(fēng)險可采取的措施有： 第一，可以對風(fēng)險進行轉(zhuǎn)移，這也是最常見的風(fēng)險規(guī)避手段。通過對合同的規(guī)范以及對不確定因素的考慮，可以把有可能的風(fēng)險降低到最低，明確風(fēng)險責(zé)任人。北京市政府與其他部門和PPP項目公司商定達成北京地鐵四號線特許經(jīng)營實施方案、北京市地鐵四號線特許經(jīng)營協(xié)議等文件，以規(guī)避項目風(fēng)險，保障項目的順利進行。第二，為了減輕私人部門對項目公司的經(jīng)營權(quán)的擔(dān)心，對項目的經(jīng)營公司與建設(shè)公司區(qū)別對待，賦予不同公司不同的特許期限。如前所述，在隧道部分

26、，即A部分項目施完成后，京港地鐵公司將租賃這部分資產(chǎn)，期限為三十年。屆時所有資產(chǎn)將無條件的歸給北京市政府所有6。 第三，項目設(shè)計的本身就是對風(fēng)險的一種規(guī)避，因為它將項目總體分為 AB 兩段，且有不同的公司進行。A部分由政府負(fù)責(zé)，并可以在后期通過對A部分資產(chǎn)收取租金，并根據(jù)流量對租金進行調(diào)整，從而避免的北京市政府與特許經(jīng)營公司對于可能發(fā)生的誤判客流量的風(fēng)險予以規(guī)避7。第四，北京地區(qū)可能出現(xiàn)的關(guān)于法律條文的變化也有可能造成項目的損失。尤其是在特許經(jīng)營的三十年內(nèi)，特許經(jīng)營公司和它的承包商、供應(yīng)商等有可以要求政府對就法律變更引起的損失對其進行補償，事先可在合同內(nèi)要求政府做出擔(dān)保或承諾。 最后，為了確保

27、在特許期滿后，京港地鐵公司與北京市政府在運營、管理與維護方面能夠順利銜接。根據(jù)合同規(guī)定，特許期滿前的三年，要設(shè)立移交委員會，全面負(fù)責(zé)地鐵線路在移交前后和移交過程中可能遇到的問題，和政府部門需要做的準(zhǔn)備，尤其在技術(shù)方面，確定那些技術(shù)應(yīng)隨項目一同移交給政府部門。4.2.2 其他風(fēng)險的應(yīng)對（1）對地鐵四號線信用和運營風(fēng)險的應(yīng)對 如前所述，經(jīng)過對PPP項目的風(fēng)險評估，在一個公私合營伙伴關(guān)系的項目融資過程中，項目主體的建設(shè)、運營與管理經(jīng)驗是非常重要的，同樣還包括項目公司的信用程度。因此在選擇合作伙伴之前，政府就應(yīng)做好充分的分析，以了解私人部門的信息。對于本項目來講，PPP 主體結(jié)構(gòu)的組成說明了政府在選擇

28、私人部門伙伴時非常細(xì)心，有意識的應(yīng)對信用風(fēng)險，對合作伙伴的運營能力也做出了考慮8。北京地鐵四號線的運營公司即北京京港地鐵有限公司的組成有北京首都創(chuàng)業(yè)集團、香港地鐵公司和北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司，三家公司都具有豐富的地鐵運營及服務(wù)經(jīng)驗，其先進的管理模式和運營模式皆可應(yīng)用到北京地鐵的建設(shè)中。（2）對于市場風(fēng)險的應(yīng)對 項目的主要收入向乘客征收的票價。在合同期內(nèi)，京港地鐵公司執(zhí)行北京地鐵的統(tǒng)一票價為2元。正因如此決定了項目的特殊性，項目的收入不完全取決于市場，而是一部分依靠政府調(diào)控，所以不能讓私人部門承擔(dān)所有的財務(wù)風(fēng)險。因此合同規(guī)定，政府每年將對項目公司進行定額補貼，但隨著乘車人數(shù)的提高，如果票務(wù)收

29、入高于預(yù)期，項目公司還要將補貼的一部分歸還給政府9。4.3 案例小結(jié)北京地鐵四號線PPP項目，其項目主辦方擁有較弱的項目控制權(quán)，并承擔(dān)與之相對應(yīng)的較小風(fēng)險。與之對應(yīng)，項目承辦方獲得較強的項目控制權(quán)，并承擔(dān)與項目控制權(quán)相匹配的較大風(fēng)險。該項目所有權(quán)配置如下:（1）項目主辦方擁有投融資監(jiān)督權(quán)、建設(shè)管理監(jiān)督權(quán)、竣工驗收及項目回收權(quán), 承擔(dān)與之對應(yīng)的項目可研、立項申請、招標(biāo)、驗收、回購、付款等職責(zé)；同時承擔(dān)項目法律、不可抗力、地質(zhì)條件、項目可行性、項目對投資者吸引、環(huán)保等方面的風(fēng)險，承擔(dān)較少的建設(shè)階段風(fēng)險。（2）項目承辦方擁有融資、投資權(quán), 負(fù)責(zé)組建項目公司進行建設(shè)期業(yè)主方項目管理，獲得了建設(shè)階段的大

30、部分項目控制權(quán)，承擔(dān)項目建設(shè)階段的大部分風(fēng)險10。4案例對比分析通過對英國地鐵PPP項目融資和北京地鐵四號線分析得出，一個PPP項目成功與否，與項目的復(fù)雜程度、政府對于PPP項目控制權(quán)的大小、合同的完備性、財務(wù)與融資來源關(guān)系密切。在一定程度上，北京地鐵四號線的PPP項目借鑒了英國PPP項目的經(jīng)驗并吸取了倫敦地鐵項目失敗的教訓(xùn)。（1）項目結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性軌道交通網(wǎng)絡(luò)本身就是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，倫敦地鐵PPP項目在所有城市軌道交通項目中最為復(fù)雜的。它并沒有將不同的地鐵項目和線路進行區(qū)分，并分別進行招標(biāo)，而是由倫敦地鐵PPP項目公司統(tǒng)一管理，負(fù)責(zé)全部地鐵線路的更新與運營。北京地鐵四號線是PPP軌道交通融資模

31、式在中國城市軌道交通的創(chuàng)新性合作項目。京港地鐵公司作為PPP項目公司，它只負(fù)責(zé)四號線B部分的建設(shè)與融資。因此相比倫敦地鐵項目，北京地鐵四號線的PPP項目要簡單地多。這不僅降低了項目的復(fù)雜性風(fēng)險，提高了項目的成功率，同時簡化了私營部門的經(jīng)營與管理提供，減少了在合同制定方面的壓力。（2）政府對項目的控制倫敦地鐵的PPP項目直接由倫敦運輸局下屬的一個機構(gòu)進行控制。英國運輸部門將權(quán)利直接下放給該部門。在長期合同簽訂后，政府部門也沒對項目的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督和檢查，把整個倫敦地鐵的運營都交給了項目公司，缺乏對整體項目運營管理的控制，從而也造成了信息的不對稱。 北京地鐵運營公司只將四號線的B資產(chǎn)部分交給項目

32、特許經(jīng)營公司，而A部分資產(chǎn)的建設(shè)與所有權(quán)歸公共部門所有。A部分與B部分同時施工，并且A部分負(fù)責(zé)對B部分的監(jiān)督。政府部門在項目運行的每一個階段都要與特許經(jīng)營公司溝通，以保證項目的順利進行。技術(shù)上保證了A部分與B部分的完全吻合。（3）合同的完整性 由于倫敦地鐵PPP項目的復(fù)雜性，很難制定一份有效且完整的合同。政府公共部門與私營部門沒有一個對項目明確的認(rèn)識，整個項目充滿了未知性，因此無法對部分問題進行預(yù)測，在合同中也沒有規(guī)定問題的責(zé)任人。對相關(guān)建設(shè)、維護和運營也沒有在合同中做出清晰統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。 為了保障對北京地鐵四號線做出合理的規(guī)劃，北京市政府聘請MVA公司出具了北京地鐵四號線客流和收入預(yù)測報告，并以此作為參考依據(jù)結(jié)合政府部門對項目的要求制定了北京地鐵四號線特許經(jīng)營實施方案、北京市地鐵四號線特許經(jīng)營協(xié)議等文件。協(xié)議中明確提出了公共部門與私營部門的權(quán)利與義務(wù)，對于可能出現(xiàn)的問題做出了及時的規(guī)避，對于項目的每一項流程標(biāo)準(zhǔn)都做出了清晰的規(guī)定。 （4）財務(wù)與融資方面 倫敦地鐵 PPP 主要資金來自于私人部門。PPP項目公司以2