對土地管理法修訂的建議

1、對土地管理法修訂的建議對土地管理法修訂的建議新土地管理法修訂實施之后，這些年來對土地管理的依法行政工作起到了很好的法律規(guī)范和指導作用；但在農(nóng)村集體土地征用的模式、征地補償安置的方式、標準等問 題，有必要進一步明確有關(guān)規(guī)定，從而，切實保護農(nóng)民合法 的土地權(quán)益。為此，本文將結(jié)合當?shù)丶w土地征用的實際談 對土地管理法修訂的建議。一、從實施土地征用補償安置的問題分析并提由對土地管理法修訂的建議由于現(xiàn)行的土地管理法等法律法規(guī)在某些方面沒有明確規(guī)定，或者現(xiàn)有的規(guī)定已不符合目前社會發(fā)展的實際，因此,在具體實施土地補償安置的過程中，存在著以下幾個方面的問題，應當在土地管理法修訂時予以規(guī)定。1 、集體土地所有權(quán)

2、三級所有基礎(chǔ)上實施的征地補償費分配，給予被占地農(nóng)民份額缺乏明確的規(guī)定按照土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地， 其所有權(quán)分別屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組三級所有。建設(shè)征用 集體土地后的補償費應歸土地多有權(quán)和原土地使用者，主要用于被征用、使用土地的單位發(fā)展生產(chǎn)和生活補助。但在實 際的操作過程中，這項費用大多數(shù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村掌握使用，并 沒有落實到被征用、使用土地的單位；也沒有用語發(fā)展生產(chǎn) 和補助農(nóng)民生活，真正落實到被占地農(nóng)民手里的費用就更 少。在征地過程中，應當處理好征地費用中集體和農(nóng)民之間 的分配關(guān)系，減少集體部分、擴大農(nóng)民個人部分的權(quán)益。在 目前集體產(chǎn)權(quán)主體不明確的情形下， 有必要在土地管理法

3、修訂時給予明確。2 、現(xiàn)行的征地補償費標準設(shè)計不合理，農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)?建設(shè)用地、集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋厮a(chǎn)生的增值利益方不 能分享按照土地管理法的規(guī)定，本縣在農(nóng)業(yè)收入倍數(shù)基礎(chǔ)上， 結(jié)合區(qū)位因素、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展條件等市場因素，綜合研究制 定土地補償、青苗補償標準。但這種以農(nóng)業(yè)產(chǎn)值計算補償費 的方法，不能反映土地的正真價值。從目前補償安置具體實 施的情況來看，特別在一些城郊結(jié)合部地區(qū)，如用于房地產(chǎn) 經(jīng)營性項目的征地， 按照現(xiàn)今征用土地的補償原則所造成的 巨大利差，不能夠為原用地農(nóng)民、 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所享有， 這給征地工作帶來的不少的難度。因此，在土地管理法 修訂時，有必要改變現(xiàn)行的補償方式，建立按地

4、價補償?shù)哪?式，以保證利益分享的公平性和合理性。3、征地拆遷屋是征地過程中與農(nóng)方個別主體協(xié)商補償 安置的過程，但現(xiàn)行的征地補償安置程序并沒有針對性的規(guī) 定從現(xiàn)有法律規(guī)定結(jié)合操作實務(wù)來看，征地過程中對農(nóng)村 房屋的拆遷，是在征用土地方案和征地補償安置方案的擬定 或公告后，由征地拆遷單位與農(nóng)村村民住房的所有權(quán)人具體協(xié)商補償安置的過程。 由于征地補償安置公告的內(nèi)容不是征 地部門與個別主體簽定的征地補償安置協(xié)議，因此，現(xiàn)行的 法律對征地拆遷房屋的程序、補償程序、拆遷糾紛的解決等 方面，都沒有針對性的規(guī)定。為規(guī)范征用農(nóng)民集體所有土地 拆遷房屋及其附屬建筑的補償安置活動，加強征用農(nóng)民集體土地房屋拆遷管理，考

5、慮到與房屋拆遷管理的有關(guān)規(guī)定相銜 接，從征用農(nóng)民集體土地房屋拆遷補償安置的方式、補償標 準和拆遷管理等方面作由了若干規(guī)定，在具體的操作中也取得了好的成效。為此，在土地管理法修訂時，有必要在 征地補償安置過程中，明確規(guī)定征地拆遷房屋的有關(guān)程序、 補償標準、拆遷糾紛的解決及拆遷管理等方面內(nèi)容。4、關(guān)于征地勞動力安置及失地后的社會保障，現(xiàn)行的 有關(guān)規(guī)定在實踐中已失去了意義，有必要結(jié)合新的社會實際予以完善對于被征地農(nóng)民的安置問題，原土地管理法規(guī)定的 較為具體，但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立和戶籍 制度、勞動用工制度的改革，原有的勞動力安置辦法和農(nóng)轉(zhuǎn) 非的辦法，在實踐中已失去了意義。目前，縣勞動和

6、社會保 障部門牽頭，以確定對征地勞動力實行“落實基本保障，提 供適度補貼，進入市場就業(yè)”的原則。“落實基本保障”，主 要指由征地單位為征地勞動力一次性繳納規(guī)定年限的養(yǎng)老安置費和醫(yī)療保障費，來解決失地農(nóng)民的后顧之憂；”提供適度補貼，進入市場就業(yè)”，主要指對一時難以就業(yè)的，給 予適度補貼，被征地勞力在接進入市場就業(yè)；對養(yǎng)老人員， 按標準一次性向區(qū)縣政府指定的征地養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)繳納人 員安置費用。同樣，在土地管理法的修訂時，應當在征 地勞動力安置及失地后的社會保障方面的內(nèi)容作較大的調(diào) 整，只有這樣，才能為各地因地制宜制定被征地農(nóng)民的安置 辦法提供空間。二、對現(xiàn)行土地征用程序的分析并提由對土地管理法修訂

7、的建議從現(xiàn)行的土地征用程序分析， 主要有以下幾個方面的問 題，因此針對性地提由以下建議。1、征地范圍過寬，建議通過公布國家征地目錄縮小征 地范圍按照土地管理法第二條的規(guī)定： “國家為公共利益 的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。 ”在實際中， 有關(guān)“公共利益”的內(nèi)涵和范圍，從未有明確的法律解釋。因而，除去一些傳統(tǒng)的市政建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護、生 態(tài)建設(shè)以及國家和機關(guān)用地以外，在現(xiàn)行的征地制度中，為 了滿足城市化建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要，往往將實施規(guī)劃 的調(diào)整統(tǒng)統(tǒng)理解為公共利益的范疇。應當說，征用權(quán)使用的 過度過濫，變相地損害和剝奪了農(nóng)民和農(nóng)村的財產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)。因此，建議通過公布國家“征

8、地目錄”，縮小征地范圍，而對“征地目錄”以外的建設(shè)用地項目，特別對商品房、商 業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性建設(shè)用地項目，必須區(qū)別對待，在 征地補償方式，標準等方面進行不同的規(guī)定。2、從公告的實際效果分析，建議將“兩公告、一登記” 改為一公告“兩公告、一登記”制度，即征用土地公告、征地補償 登記、征地補償安置方案公告，有利于從根本上改變以往征 地規(guī)定不具體、征地過程不透明的弊端，保障被征地地農(nóng)民 的合法權(quán)益。但在具體的操作過程中，征地補償安置公告的 內(nèi)容僅僅是經(jīng)政府批準的一個適用于所有被征地農(nóng)村集體 經(jīng)濟組織及其成員的方案，而不是已經(jīng)達成或?qū)⒁_成的協(xié)議。征地補償安置公告中涉及“當?shù)匮a償安置方式、標準

9、” 的內(nèi)容，政府一般都有政策性規(guī)定予以公布。其次，對集體 經(jīng)濟組織的財產(chǎn)補償內(nèi)容，可以根據(jù)村民委員會組織法的有關(guān)規(guī)定實行財務(wù)的公開，因此，在征地過程中實行“兩公告”， 其實際意義不大。3、征地補償爭議的裁決方式和程序，建議作由明確規(guī) 定土地管理法實施條例和征用土地公告辦法均規(guī)定了未按照依法批準的征用土地方案和征地補償安置方案 進行補償，安置引發(fā)爭議的，適用調(diào)解和裁決。但在具體操 作時，征地補償爭議的內(nèi)容往往涉及及撤銷村民小組（原生 產(chǎn)隊）、撤隊資產(chǎn)的處理和分配、村民房屋的拆遷補償達不 成協(xié)議等方面，對此類征地補償爭議糾紛的解決，沒有明確 的規(guī)定。其次，在裁決的機構(gòu)設(shè)置上，有必要明確規(guī)定在土 地

10、管理部門建立征地補償爭議的裁決機制。三、對農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)補償安置問題的分析并提由對土地管理法修訂的建議針對現(xiàn)實征地制度中的不足，國土資源部從2001年開始，推行征地制度改革試點。根據(jù)國土資源部征地制度改 革總體方案的要求，在用地政策中試行土地使用權(quán)合作方 式，即使被用地的集體經(jīng)濟組織上土地使用權(quán)參與項目合 作，被用地農(nóng)民身份不變。參照當?shù)貜氖罗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)平均收入 水平，由項目公司每年支付土地合作回報，同時分析農(nóng)村集 體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點情況，可以發(fā)覺，流轉(zhuǎn)后的補償安置 往往存在著以下幾個方面的問題：一是農(nóng)村戶口不能夠“農(nóng) 轉(zhuǎn)居”；二是符合安置年齡段的農(nóng)民失去土地后卻得不到安 置，符合養(yǎng)老年齡的農(nóng)民不能享受征地人員的養(yǎng)老金和醫(yī)療 保障，只能享受農(nóng)保；三是生產(chǎn)隊已沒有耕地但不能撤制， 農(nóng)民歷年積累的集體資產(chǎn)不能分配，但生產(chǎn)隊