全球應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策比較及其啟示

1、全球應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策比較及啟示2014-11-24 16:50:42 顯示字體：大 中小 瀏覽次數(shù)：2045 全球應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策比較及啟示 作者：齊明珠 來(lái)源：國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)人口老齡化是全球性的，波及每一個(gè)國(guó)家，不是發(fā)達(dá)國(guó)家所特有。因?yàn)樽鳛槔淆g化的主要原因，生育率的下降及平均壽命的延長(zhǎng)是全球性的。即使是最不發(fā)達(dá)的國(guó)家，其平均總和生育率也從1950-1955年的6.44下降到2005-2010年 的4.41 ,而同期平均出生預(yù)期壽命則從 37.2歲上升到56.9歲。來(lái)自聯(lián)合國(guó)的數(shù) 據(jù)顯示，全世界65歲及以上老年人口比例 從1950年的5.2%上升到2000 年的6.9% ,標(biāo)志著在新

2、世紀(jì)伊始全球人口已接近老齡社會(huì)水平，到2010年該比例上升到7.6%,預(yù)計(jì)到2050年將達(dá)到16.2%。在人口老齡化廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響中，最令人擔(dān)憂(yōu)的包括三個(gè)方面：勞動(dòng)力市場(chǎng)，養(yǎng)老金計(jì)劃和健康計(jì)劃。具體來(lái)講，一是人口老齡化可能帶來(lái)勞動(dòng)力市場(chǎng) 供不應(yīng)求，即未來(lái)可能的勞動(dòng)力短缺會(huì)損害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)12;二是未來(lái)老年人激增可能導(dǎo)致養(yǎng)老金計(jì)劃入不敷出，不僅在經(jīng)濟(jì)上不能支持未來(lái)的老年人，還會(huì)破壞 下一代人會(huì)撫養(yǎng)上一代人的社會(huì)契約，引起社會(huì)經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩甚至價(jià)值體系的坍塌；三是老年人醫(yī)療服務(wù)需求增加會(huì)對(duì)健康照顧計(jì)劃造成龐大壓力3,進(jìn)而拖累經(jīng)濟(jì)發(fā)展。很多國(guó)家事實(shí)上已經(jīng)進(jìn)行了應(yīng)對(duì)老齡化的各種養(yǎng)老金改革、醫(yī)療健康保障改革，

3、甚至在中國(guó)這樣的勞動(dòng)力供給大國(guó)， 近期也在討論是否需要延長(zhǎng)退休年 齡以緩解未來(lái)勞動(dòng)力的不足4。為應(yīng)對(duì)這些人口老齡化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，各國(guó)尤其更早進(jìn)入人口老齡化的發(fā)達(dá)國(guó) 家推出了一系列的應(yīng)對(duì)政策。本文首先對(duì)全球主要的人口老齡化模式進(jìn)行了比較 和分析，進(jìn)而對(duì)各國(guó)主要的應(yīng)對(duì)人口老齡化的政策進(jìn)行了比較和評(píng)價(jià)，最后提出應(yīng)對(duì)人口老齡化政策的建立原則和基礎(chǔ)，及其對(duì)中國(guó)的啟示全球人口老齡化的主要模式及政策特點(diǎn)人口老齡化是全球的過(guò)程，但是在不同區(qū)域人口老齡化的起點(diǎn)和速度不一樣，并且在未來(lái)可能達(dá)到的水平也不一樣， 面臨的挑戰(zhàn)也各有側(cè)重。從人口老齡 化的特點(diǎn)、發(fā)展速度及趨勢(shì)，可大體分為四大類(lèi)，見(jiàn)表 1。不同的人口老齡化模

4、 式及老年人口規(guī)模的不同對(duì)政策尤其是養(yǎng)老金計(jì)劃改革將產(chǎn)生不同影響。一是人口老齡化起點(diǎn)較早，目前人口老齡化程度最為嚴(yán)重但進(jìn)程相對(duì)緩慢的 區(qū)域，這類(lèi)區(qū)域以歐洲為主，典型國(guó)家包括保加利亞，德國(guó)，希臘，西班牙,瑞典，比利時(shí)和意大利等。一方面，這些國(guó)家人口老齡化起點(diǎn)較早，目前有著世 界最高的老年人口比例。歐洲總體的年齡中位數(shù)已經(jīng)超過(guò) 40歲。尤其是在西歐， 根據(jù)聯(lián)合國(guó)的預(yù)測(cè)，到2040年所有西歐國(guó)家65歲及以上的老年人口比例都將 超過(guò)總?cè)丝诘?5% o另一方面，這些國(guó)家人口老齡化速度相對(duì)緩和， 是經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的時(shí)間才達(dá)到 如此高度，并且在未來(lái)人口老齡化的速度也將是在高位緩慢推進(jìn)。例如法國(guó)早在1865年老年

5、人口比例就達(dá)到了 7%,但是其老年人口從7%上升到14%經(jīng)歷了 漫長(zhǎng)的115年5。在這種類(lèi)型的人口老齡化國(guó)家，主要的壓力是保障長(zhǎng)期的金 融穩(wěn)定，因此養(yǎng)老金改革的主要方向是降低養(yǎng)老金的支付標(biāo)準(zhǔn)。第二類(lèi)為人口老齡化速度相對(duì)緩和且老化程度不是太高的區(qū)域，主要包括北美。美國(guó)和加拿大都是典型的移民國(guó)家， 受每年大量年輕移民的影響，其人口老 齡化速度相對(duì)緩和， 且最終不會(huì)達(dá)到特別高的水平。由于相對(duì)溫和的人口老化 模式，因此從養(yǎng)老金政策上看，北美沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)改革。雖然對(duì)養(yǎng)老金計(jì)劃改革 的討論一直都在持續(xù)，但是卻沒(méi)有因此任何主要的政策變動(dòng)。第三類(lèi)是人口老齡化速度非?？?，但由于起點(diǎn)低，在短期內(nèi)老年人口比例將不會(huì)

6、達(dá)到特別高的水平的區(qū)域，主要包括中國(guó)、馬來(lái)西亞、泰國(guó)等東亞國(guó)家。這些國(guó)家的特點(diǎn)是在過(guò)去的幾十年至半個(gè)世紀(jì)，經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，其人口經(jīng)歷了生育率的快速下降和平均預(yù)期壽命的顯著延長(zhǎng)。從老年人口規(guī)?？?，這類(lèi)國(guó)家也 是增長(zhǎng)最快的。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的預(yù)測(cè)，馬來(lái)西亞從2010年到2050年老年人口規(guī)模將增長(zhǎng)382%,而中國(guó)同期也將增長(zhǎng)202% 0從對(duì)養(yǎng)老金政策的影響來(lái)看， 中 國(guó)盡管人口老齡化水平還相對(duì)不高， 但由于老年人口規(guī)模龐大，已經(jīng)引起了養(yǎng)老 金支付危機(jī)，國(guó)家正在醞釀一系列改革并試點(diǎn)。第四類(lèi)是雖然人口老齡化的起點(diǎn)較晚， 且人口老齡化速度很快，但由于有著 極低的生育率水平，其人口老齡化最終達(dá)到的程度將達(dá)到或超越

7、第一類(lèi)國(guó)家的水 平，主要包括新加坡、日本、韓國(guó)和臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)。以日本為例，1950年日本老年人口比例僅為4.9%,甚至低于馬來(lái)西亞當(dāng)時(shí)的水平。但其老齡化進(jìn)程 大大快于西方國(guó)家，但是其老年人口從7%上升到14%只花了 24年的時(shí)間，2010 年老年人口比例已達(dá)到22.7% 0日本不僅目前已是全世界范圍內(nèi)老年人口比例最高的國(guó)家，而且在未來(lái)的40年也將遭遇全世界最嚴(yán)峻的人口老齡化過(guò)程，到2050年，該比例將達(dá)到峰值35.6%。相比之下，新加坡和韓國(guó)當(dāng)前的人口老齡 化水平大大低于西方國(guó)家，但同樣由于有著極低的生育率，未來(lái)其人口老齡化程 度將堪比第一類(lèi)歐洲國(guó)家水平。從對(duì)政策的影響來(lái)看，日本由于老齡化

8、程度深， 已經(jīng)影響到養(yǎng)老金支付的可持續(xù)性，因此其對(duì)養(yǎng)老金計(jì)劃改革的影響與西歐類(lèi) 似。而對(duì)韓國(guó)、臺(tái)灣等國(guó)家和地區(qū)來(lái)說(shuō)，雖然老年人口數(shù)量增長(zhǎng)很快，但是由于其絕對(duì)數(shù)量不大，因此養(yǎng)老金尚可支付，也就未引致養(yǎng)老金計(jì)劃的實(shí)質(zhì)改革。各國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的主要政策及評(píng)價(jià)各國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化問(wèn)題和挑戰(zhàn)的政策可謂繁多，但歸結(jié)起來(lái)可分為兩大 類(lèi)。第一大類(lèi)是針對(duì)改善人口年齡結(jié)構(gòu)本身的， 包括鼓勵(lì)生育的政策及移民政策。 第二大類(lèi)是應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的問(wèn)題， 主要涉及兩個(gè)方向，一是包括推遲退休 年齡在內(nèi)的養(yǎng)老金改革，二是醫(yī)療健康改革。（一）旨在提高生育水平的政策及評(píng)價(jià)許多國(guó)家和地區(qū)都實(shí)施了鼓勵(lì)生育的 政策，但效果并不好。

9、在日本，從1995-1999年政府實(shí)施 天使計(jì)劃”開(kāi)始，到 2000-2004年的 新天使計(jì)劃”，直到2005-2009年的 新新天使計(jì)劃”等，這些 政策措施的效果很不理想，日本人口出生率持續(xù)下降，總和生育率從1990年日本稱(chēng)之為“1.57沖擊一直下降到2010年的1.32?？梢?jiàn)， 鼓勵(lì)生育的政策 并不可取，一方面事實(shí)證明政策無(wú)效，另一方面如果政策有效的話(huà)，其即時(shí)的效 果是造成少兒負(fù)擔(dān)比和老年負(fù)擔(dān)比在一段時(shí)期內(nèi)同時(shí)上升，屆時(shí)將使人口老齡化的問(wèn)題更加棘手和復(fù)雜化。暫時(shí)的生育水平提升將僅僅達(dá)到推遲人口老齡化的效 果，而永久性的生育率提升則會(huì)引起額外的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)挑戰(zhàn)，還可能造成未來(lái)全球人口的進(jìn)

10、一步膨脹。（二）移民政策及評(píng)價(jià)很多移民國(guó)家，如美國(guó)、加拿大、澳大利亞等都采取 引入高素質(zhì)年輕勞動(dòng)力的政策來(lái)改善人口年齡結(jié)構(gòu)。移民政策不僅緩和了這些移民國(guó)家人口老齡化的進(jìn)程，而且提升了移民國(guó)家的人力資本水平。但是，移民政策在使發(fā)達(dá)的移入國(guó)家收益的同時(shí)，卻損害了移民輸出國(guó)（大都是發(fā)展中國(guó)家）的利益。那些移民會(huì)同時(shí)緩解移出國(guó)家尤其是那些發(fā)展中國(guó)家人口過(guò)多的負(fù)擔(dān)及 失業(yè)問(wèn)題的論調(diào)只是發(fā)達(dá)國(guó)家的一廂情愿或是移民政策的籍口，事實(shí)上移民國(guó)家想要的移民也正是移出國(guó)需要的并想留下的人才，中國(guó)為此就制定了很多吸引海 外移民回國(guó)的政策。而可以緩解發(fā)展中國(guó)家失業(yè)問(wèn)題的、 可以輸出的人才，移民國(guó)家并沒(méi)有將其吸納過(guò)去。所

11、以，移民政策在一定程度上加劇了全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的 不均衡，使發(fā)展中國(guó)家的勞動(dòng)力供給和需求的不匹配更加嚴(yán)重，從全球意義講并沒(méi)有解決人口老齡化問(wèn)題。（三）養(yǎng)老金改革的政策及評(píng)價(jià)縱觀各國(guó)養(yǎng)老金改革成果，無(wú)論是否涉及推 遲退休年齡，其宗旨和主要成果都是逐步降低國(guó)家提供的養(yǎng)老金規(guī)模。很多歐洲國(guó)家，如德國(guó)和瑞典等已經(jīng)準(zhǔn)備在未來(lái)降低養(yǎng)老福利水平。一些國(guó)家的養(yǎng)老金計(jì)劃不僅受到老年人的批評(píng)，也受到年輕人的詬病甚至是抵制，其原因正是改革沒(méi)有顧慮到代際公平。所謂代際公平就是既要考慮未來(lái) 一代人的利益也要考慮到老年人過(guò)去的投資，最重要的一點(diǎn)是政策要使代際之間 能平等共享分配資源。事實(shí)上，養(yǎng)老金計(jì)劃改革就是資源再分配的過(guò)程

12、，其任務(wù) 主要是完成代際間對(duì)現(xiàn)存物質(zhì)財(cái)富公平穩(wěn)定的分配，而政策的挑戰(zhàn)就在于彌補(bǔ)理 想的和實(shí)際的社會(huì)契約間的差距。如果預(yù)期壽命增加，則或是提升勞動(dòng)生產(chǎn)率， 或是延長(zhǎng)工作年限，否則社會(huì)契約就無(wú)法維系?，F(xiàn)在各國(guó)面臨的正是由于預(yù)期壽命增加，養(yǎng)老金支付的年限增加，而生育率降低，繳納費(fèi)用的年輕人所引起的 收費(fèi)與支付的問(wèn)題。在日本，就由于人口結(jié)構(gòu)變化引起了養(yǎng)老金體系中的代際不 公，使很多年輕人喪失了對(duì)養(yǎng)老金制度的信任，他們或拒絕加入國(guó)民年金”或滯納保險(xiǎn)費(fèi)。2005年國(guó)民年金”的繳費(fèi)率也停留在67.1% ,而在1990年繳費(fèi) 率還維持在85%左右6。因此，養(yǎng)老金計(jì)劃政策制定或改革中很重要的一點(diǎn)是 政策要使每一

13、代人都感到公平公正， 而不是利益被其他代際侵犯，政策唯有體現(xiàn) 代際公正才能使代際關(guān)系更加緊密。（四）推遲退休年齡的政策及評(píng)價(jià)與養(yǎng)老金改革相關(guān)的還有推遲退休年齡的改革。目前有些國(guó)家已經(jīng)實(shí)施了推遲退休年齡的政策，中國(guó)也開(kāi)始了此方面政策的廣泛討論。 推遲退休年齡的決策 來(lái)自于三個(gè)方面的考慮，一是出于對(duì)人口老齡化會(huì)帶來(lái)勞動(dòng)力短缺的擔(dān)憂(yōu)，二是推遲養(yǎng)老金的支付以達(dá)到減少支付的目的， 三是延長(zhǎng)養(yǎng)老金貢獻(xiàn)的時(shí)間亦即增加 養(yǎng)老金的罐子。在談及人口老齡化的時(shí)候，人們首先會(huì)想到老年撫養(yǎng)比上升，進(jìn)而與未來(lái)勞 動(dòng)力下降聯(lián)系到一起，自然就想到聯(lián)系到未來(lái)勞動(dòng)力短缺。需要指出的是，勞動(dòng) 力短缺的唯一衡量標(biāo)準(zhǔn)是失業(yè)率很低且不斷

14、下降 70但事實(shí)是，當(dāng)前還沒(méi)有在 任何一個(gè)國(guó)家觀測(cè)到普遍意義上的勞動(dòng)力短缺，當(dāng)然一些特別領(lǐng)域的人才短缺在各國(guó)都并不鮮見(jiàn)。即使在人口老齡化最為嚴(yán)重的國(guó)家，如日本、西歐等國(guó)，仍然 面臨著居高不下的失業(yè)率及（或）不充分就業(yè)率。在2011年，歐盟國(guó)家總體失業(yè) 率為9.6%,其中希臘為17.7%,意大利為8.4%,西班牙更是高達(dá)21.6%,日 本保持在較低水平，在過(guò)去10年失業(yè)率水平在4% -5%之間浮動(dòng)，但是并未觀 察到失業(yè)率的持續(xù)下降趨勢(shì)。相比之下，很多發(fā)展中國(guó)家雖然失業(yè)率較低， 但非 充分就業(yè)率很高，中國(guó)就屬此列。一般意義上增加勞動(dòng)年齡人口的措施， 如推遲 退休年齡或提升生育水平，很可能只是造成失

15、業(yè)和非充分就業(yè)的進(jìn)一步增長(zhǎng)。如 果在負(fù)擔(dān)比上升的同時(shí)疊加高失業(yè)率或是非充分就業(yè)率，那么這樣的國(guó)家（往往是發(fā)展中國(guó)家）面臨的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)要比那些同樣負(fù)擔(dān)比較高且不斷上升但失業(yè)率 或非充分就業(yè)率很低并不斷下降的國(guó)家（往往是發(fā)達(dá)國(guó)家）要嚴(yán)重得多。雖然目前還沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家存在普遍意義的勞動(dòng)力短缺，但是確實(shí)有國(guó)家缺少專(zhuān)門(mén)的高技能人才。然而，針對(duì)處理高技能人才短缺的政策與普遍意義的勞 動(dòng)力短缺的政策是不一樣的。遺憾的是，雖然很多國(guó)家提升了退休年齡，卻沒(méi)有 任何一個(gè)國(guó)家以一種更有效的、目的性更強(qiáng)的方式去處理特別領(lǐng)域的勞動(dòng)力短 缺。面對(duì)特別領(lǐng)域的勞動(dòng)力短缺， 而采取一般性的、針對(duì)所有人的提高退休年 齡的政策是不

16、足取的。毫無(wú)疑問(wèn)，更有針對(duì)性的、更有彈性的政策比一般意義上 的推遲退休年齡要更有前途。（五）健康照顧計(jì)劃的改革政策及評(píng)價(jià)醫(yī)療健康計(jì)劃改革方案與養(yǎng)老金改革如出一轍，旨在降低醫(yī)療服務(wù)支出。很多擔(dān)憂(yōu)在于人口老齡化會(huì)帶來(lái)老年人在養(yǎng)老金支付或醫(yī)療健康上面花費(fèi)的激 增，但是從宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，老年人的花費(fèi)與年輕人的花費(fèi)從經(jīng)濟(jì)的本質(zhì) 上來(lái)看并沒(méi)有什么不同。醫(yī)療健康花費(fèi)可以視為花在老年人身上的費(fèi)用，或是部 分由老年人支出的費(fèi)用，降低這一費(fèi)用造成兩種結(jié)果，一是使其他年齡段人口的 高消費(fèi)性支出成為可能，二是低消費(fèi)支出將允許總體上的一個(gè)較高的國(guó)家儲(chǔ)蓄 率，但是從經(jīng)濟(jì)角度看，前者是沒(méi)有道理的，而后者是沒(méi)有必要的，

17、抑制消費(fèi)， 提升儲(chǔ)蓄可能從根本上會(huì)損害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在一個(gè)經(jīng)濟(jì)體當(dāng)中，任何針對(duì)某些人的成本都是另外一些人的利益， 消費(fèi)不 過(guò)是收入的另外一面，老年人的花費(fèi)正是另一部分人群的收入，并沒(méi)有什么不妥。 而且，由于健康比任何其他東西如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等都更有價(jià)值，且很多健康照顧服務(wù)是無(wú)法由國(guó)外引進(jìn)而必須由國(guó)內(nèi)提供的，所以一味降低老年人的醫(yī)療照顧花費(fèi)是 沒(méi)有道理的。例如，減少老年人在健康照顧上的花費(fèi)， 則健康照顧領(lǐng)域的投資和 產(chǎn)出都將減少，隨之而來(lái)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的下降將會(huì)降低而不是增強(qiáng)一個(gè)國(guó)家為被負(fù) 擔(dān)人口提供服務(wù)的能力，包括老年人，接踵而來(lái)的還有就業(yè)和勞動(dòng)產(chǎn)出的下降也 會(huì)對(duì)國(guó)家的生命周期赤字產(chǎn)生負(fù)面的而不是正面的影響

18、。因此從宏觀經(jīng)濟(jì)的角度 來(lái)看，降低老年人的消費(fèi)而去提升其他人群的消費(fèi)并沒(méi)有道理的，事實(shí)上消費(fèi)的 類(lèi)型，花在誰(shuí)身上，為什么花費(fèi)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)并沒(méi)有正面的或是負(fù)面的影響對(duì)我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化政策的啟示（一）政府成為社會(huì)保障的核心提供者是必然發(fā)展趨勢(shì)當(dāng)前各國(guó)政府在向老 年人提供社會(huì)福利問(wèn)題上，就政府責(zé)任而言，主要可區(qū)分為兩種模式。第一種模式是強(qiáng)調(diào)政府是老年人福利的核心提供者，政府支出很多，大部分西方國(guó)家政 府都是這種模式。在歐洲，養(yǎng)老金占了所有社會(huì)福利支出的一半。2002年，歐 盟25個(gè)國(guó)家平均養(yǎng)老金占總社會(huì)福利花費(fèi)的 41.5% ,或是GDP的25%8。第 二種模式是強(qiáng)調(diào)家庭是老年人福利的核心提供

19、者，政府在社會(huì)保障上的花費(fèi)相對(duì)較低，政府的政策或戰(zhàn)略都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)優(yōu)先于社會(huì)福利提供。包括中國(guó)在內(nèi)的東亞國(guó)家以這種模式居多，老年人口比例和社會(huì)保護(hù)花費(fèi)沒(méi)有歐洲那么高。在中國(guó)，政府規(guī)定家庭有照顧老年父母的責(zé)任，甚至有一系列的法律頒布。然而由于快速的人口老齡化及成年子女的減少，子女的責(zé)任正在削弱910 o 一些國(guó)家和地區(qū)在針對(duì)老年人的社會(huì)福利方面也作出一些改變，朝西方 模式靠攏。比如，日本2000年引入了長(zhǎng)期照料保險(xiǎn)；韓國(guó)1988年開(kāi)始執(zhí)行國(guó)家 養(yǎng)老金計(jì)劃，這些新建立的體系與西方模式非常類(lèi)似，甚至有些是完全一致的。這些計(jì)劃無(wú)一例外都是增加了國(guó)家的責(zé)任，降低了人們把勞動(dòng)力市場(chǎng)作為資源的 依賴(lài)性，也降低了人們對(duì)家庭支持的依賴(lài)11。因此，可以說(shuō)政府成為社會(huì)保障 的核心提供者是無(wú)可推卸的責(zé)任，也是時(shí)代的必然趨勢(shì)。（二）鼓勵(lì)家庭養(yǎng)老并不是有效的公共政策通常在談到人口年齡結(jié)構(gòu)變化 時(shí)，更多的是從生命周期的角度關(guān)注其如何影響勞動(dòng)和消費(fèi)，而忽略了這些變化 是怎樣影響資本和生產(chǎn)的。進(jìn)而家庭戶(hù)成了解決問(wèn)題的焦點(diǎn)，尤