《廣西自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建實施方案》解讀

1、廣西自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建實施方案解讀一、出臺背景多年以來，我國自然資源分部門管理，形成了分門別類、自成體系的自然資源法律法規(guī)、規(guī)章制度和標準規(guī)范，造成了自然資源概念不統(tǒng)一、內(nèi)容有交叉、指標相矛盾等問題，不利于“山水林田湖草沙”的整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。2018年，國家機構(gòu)改革完成，新組建的自然資源部承擔(dān)了統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)（即“兩統(tǒng)一”職責(zé)）。2020年1月，自然資源部印發(fā)自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案（自然資發(fā)202015號），明確了國家自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建的目標任務(wù)、工作內(nèi)容和實施時間表。2021年1月，自

2、治區(qū)印發(fā)自治區(qū)黨委全面深化改革委員會各專項小組2021年面上改革任務(wù)（桂改辦發(fā)20211號），“構(gòu)建自然資源調(diào)查監(jiān)測體系”列入了生態(tài)文明體制改革專項小組2021年面上改革任務(wù)。2021年4月，廣西壯族自治區(qū)人民政府印發(fā)廣西壯族自治區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要（桂政發(fā)202111號），將“構(gòu)建自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測體系，推進自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記”納入廣西“十四五”規(guī)劃內(nèi)容。為貫徹落實自然資源部的總體方案，按時保質(zhì)完成改革任務(wù)，加快建立我區(qū)自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測制度，切實履行自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)，統(tǒng)籌推進我區(qū)自然資源調(diào)查監(jiān)測各項工作有序開展，必須結(jié)合我區(qū)實際，

3、制定科學(xué)可操作的廣西自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建方案，保障我區(qū)自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建順利實施。二、意見采納情況廣西自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建實施方案（以下簡稱方案）出臺前，我廳發(fā)函征求了相關(guān)單位的意見，包括自治區(qū)發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境廳、水利廳、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、應(yīng)急廳、統(tǒng)計局、林業(yè)局、大數(shù)據(jù)發(fā)展局、海洋局和地礦局等10個自治區(qū)相關(guān)廳委局和14個設(shè)區(qū)市自然資源局，并通過自然資源廳網(wǎng)站公開向社會公眾征求意見。其中，有8個單位回函反饋相關(guān)意見、16個單位回函無修改意見。收集反饋意見共計24條，經(jīng)研究，采納20條，不采納4條。三、目標任務(wù)方案根據(jù)自然資源部的總體方案的要求，結(jié)合我區(qū)實際，提出了目標任務(wù)：到2

4、025年，完成全區(qū)自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測制度建設(shè)，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的成果管理、運用、發(fā)布制度。根據(jù)重大決策需求，有針對性地實施一批自然資源調(diào)查監(jiān)測專項工程，為科學(xué)編制國土空間規(guī)劃并實施監(jiān)督，逐步實現(xiàn)山水林田湖草沙的整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理的目標提供基礎(chǔ)支撐。五、主要內(nèi)容方案共包括4章和1個附錄。其中，4個章節(jié)分別為總體要求、工作內(nèi)容、實施安排和保障措施，附錄為名詞解釋。（一）工作內(nèi)容。方案以自然資源部總體方案為指導(dǎo)，結(jié)合我區(qū)實際，圍繞自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測體系建設(shè)目標，確定以下六個方面的主要任務(wù)：1.自然資源調(diào)查。由基礎(chǔ)調(diào)查和9個專項調(diào)查組成。其中基礎(chǔ)調(diào)查內(nèi)容、指標和分工按自然資源

5、部總體方案要求貫徹執(zhí)行；耕地資源調(diào)查、森林資源調(diào)查、草原資源調(diào)查、濕地資源調(diào)查、水資源調(diào)查、海洋資源調(diào)查、礦產(chǎn)資源調(diào)查、地下空間資源調(diào)查和地表基質(zhì)調(diào)查等9個專項調(diào)查的調(diào)查內(nèi)容和指標以自然資源部總體方案要求為基礎(chǔ)，充分考慮廣西“十四五”規(guī)劃以及廣西自然資源“十四五”規(guī)劃對自然資源調(diào)查監(jiān)測評價需求，對自然資源部的8個專項調(diào)查進行不同程度的調(diào)整而成。2.自然資源監(jiān)測。自然資源監(jiān)測分為常規(guī)監(jiān)測、綜合監(jiān)測和應(yīng)急監(jiān)測三大類。其中，綜合監(jiān)測分為7小類，依次包括重點區(qū)域監(jiān)測、地理國情監(jiān)測、國土利用變化監(jiān)測、林草濕生態(tài)綜合監(jiān)測、水資源監(jiān)測、海洋資源監(jiān)測和生態(tài)狀況監(jiān)測。常規(guī)監(jiān)測和地理國情監(jiān)測的內(nèi)容、指標和分工按照

6、自然資源部總體方案要求貫徹執(zhí)行；重點區(qū)域監(jiān)測的內(nèi)容參照自然資源部總體方案，以保障國家和自治區(qū)重大決策實施，并密切關(guān)注重要生態(tài)區(qū)域變化情況而確定重點區(qū)域監(jiān)測重點內(nèi)容和要求；國土利用變化監(jiān)測、林草濕生態(tài)綜合監(jiān)測、水資源監(jiān)測、海洋資源監(jiān)測和生態(tài)狀況監(jiān)測等5類監(jiān)測以滿足各相關(guān)部門自然資源日常業(yè)務(wù)監(jiān)測監(jiān)管和年度考核等需求而設(shè)定；應(yīng)急監(jiān)測是根據(jù)廣西實際，重點打造地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測網(wǎng)和應(yīng)急測繪平臺，有針對性推動廣西自然資源應(yīng)急監(jiān)測業(yè)務(wù)逐步完善。3.數(shù)據(jù)庫和管理系統(tǒng)建設(shè)。根據(jù)自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)庫建設(shè)總體方案（自然資辦發(fā)202121號），主要包括一個主庫和10個分庫，具體為：自治區(qū)級主數(shù)據(jù)庫、土地資源分庫、森林

7、資源分庫、草原資源分庫、濕地資源分庫、水資源分庫、海洋資源分庫、地表基質(zhì)分庫、礦產(chǎn)資源分庫、地下空間資源分庫和自然資源監(jiān)測分庫。4.分析評價。包括統(tǒng)計、分析和評價3項內(nèi)容，主要以自然資源部總體方案為基礎(chǔ)進行部分細化完善。5.成果及應(yīng)用。包括成果內(nèi)容、成果管理和成果應(yīng)用等3項內(nèi)容。其中成果內(nèi)容參考自然資源部總體方案表述；成果管理和成果應(yīng)用綜合參考自然資源部總體方案及廣西壯族自治區(qū)自然資源廳關(guān)于印發(fā)全面加強自然資源數(shù)據(jù)整合和共享實施意見的通知（桂自然資發(fā)201933號）內(nèi)容。6.業(yè)務(wù)體系建設(shè)。開展制度機制建設(shè)、標準規(guī)范建設(shè)、技術(shù)支撐能力建設(shè)、質(zhì)量管控能力建設(shè)、數(shù)據(jù)服務(wù)能力建設(shè)。其中制度機制建設(shè)擬完

8、成廣西自然資源調(diào)查監(jiān)測管理暫行辦法或工作規(guī)范的制定，各部門可根據(jù)工作需要制定相關(guān)制度機制，但要與國家制度機制相適應(yīng)；標準規(guī)范建設(shè)重點強調(diào)制定地方技術(shù)補充規(guī)定和技術(shù)規(guī)程，各部門可在國家統(tǒng)一標準規(guī)范下，根據(jù)工作實際制定，地方標準牽頭單位要注重解決部門標準之間的銜接；技術(shù)支撐能力建設(shè)，以廣西民用遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)開放共享管理暫行辦法（桂政辦發(fā)201970號）為依據(jù)，注重影像統(tǒng)籌的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)保障能力；質(zhì)量管控能力建設(shè)參考自然資源調(diào)查監(jiān)測質(zhì)量管理導(dǎo)則（試行）（自然資辦發(fā)202149號）要點；數(shù)據(jù)服務(wù)能力建設(shè)根據(jù)新時期數(shù)字資源及其應(yīng)用的重要性進行增設(shè)。（二）實施安排。實施安排以自然資源部總體方案為基礎(chǔ)，計劃到“十

9、四五”規(guī)劃期末完成。1.2021年，建立聯(lián)席會議制度，初步形成綜合監(jiān)測框架，發(fā)布一批監(jiān)測成果。2.2023年，按需開展調(diào)查監(jiān)測工程，初步建成我區(qū)自然資源調(diào)查監(jiān)測制度體系，專題監(jiān)測逐步納入綜合監(jiān)測，初步形成我區(qū)成果發(fā)布機制。3.2025年，建立管理暫行辦法，完成數(shù)據(jù)庫建設(shè)，及時向各級政府及部門和社會公眾發(fā)布成果服務(wù)，完成廣西自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測制度建設(shè)。五、適用范圍方案適用于自治區(qū)級自然資源調(diào)查監(jiān)測工作職責(zé)分工。六、主要依據(jù)文件方案主要依據(jù)以下文件制定：（一）中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見；（二）自治區(qū)黨委辦公廳 自治區(qū)人民政府辦

10、公廳關(guān)于印發(fā)廣西壯族自治區(qū)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革實施方案的通知（廳發(fā)2019123號）；（三）自然資源部關(guān)于印發(fā)自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案的通知（自然資發(fā)202015號）；（四）關(guān)于印發(fā)自治區(qū)黨委全面深化改革委員會各專項小組2021年面上改革任務(wù)的通知（桂政辦發(fā)20211號）；（五）廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)廣西壯族自治區(qū)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要的通知（桂政發(fā)202111號）；（六）廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣西民用遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)開放共享管理暫行辦法的通知（桂政辦發(fā)201970號）；（七）自然資源部關(guān)于印發(fā)自然資源部信息化建設(shè)總體方案的通知

11、（自然資發(fā)2019170號）；（八）自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)庫建設(shè)總體方案的通知（自然資辦發(fā)202121號）。七、關(guān)鍵詞詮釋（一）自然資源。自然資源，是指天然存在、有使用價值、可提高人類當(dāng)前和未來福利的自然環(huán)境因素的總和。自然資源部職責(zé)涉及土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、濕地、海域海島等自然資源，涵蓋陸地和海洋、地上和地下。方案圍繞上述七類資源的調(diào)查監(jiān)測進行規(guī)劃和設(shè)計。陽光、空氣、風(fēng)等其他自然資源，待條件成熟時再開展調(diào)查。在實際工作中，對與自然資源緊密關(guān)聯(lián)的自然地理和人文地理等要素一并進行調(diào)查。（二）“兩統(tǒng)一”職責(zé)。即統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)、統(tǒng)一行使所有國土

12、空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責(zé)。（三）自然資源分層分類模型。根據(jù)自然資源部自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案，可知：根據(jù)自然資源產(chǎn)生、發(fā)育、演化和利用的全過程，以立體空間位置作為組織和聯(lián)系所有自然資源體（即由單一自然資源分布所圍成的立體空間）的基本紐帶，以基礎(chǔ)測繪成果為框架，以數(shù)字高程模型為基底，以高分辨率遙感影像為背景，按照三維空間位置，對各類自然資源信息進行分層分類，科學(xué)組織各個自然資源體有序分布在地球表面（如土壤等）、地表以上（如森林、草原等），及地表以下（如礦產(chǎn)等），形成一個完整的支撐生產(chǎn)、生活、生態(tài)的自然資源立體時空模型。各數(shù)據(jù)層如下：第一層是地表基質(zhì)層。地表基質(zhì)層是地球表層孕育和支撐

13、森林、草原、水、濕地等各類自然資源的基礎(chǔ)物質(zhì)。海岸線向陸一側(cè)（包括各類海島）分為巖石、礫石、沙和土壤等，海岸線向海一側(cè)按照海底基質(zhì)進行細分。結(jié)合巖石分類和命名方案和中國土壤分類與代碼等標準，研制地表基質(zhì)分類。地表基質(zhì)數(shù)據(jù)，目前主要通過地質(zhì)調(diào)查、海洋調(diào)查、土壤調(diào)查等綜合獲取，下一步擇時擇機開展系統(tǒng)調(diào)查。第二層是地表覆蓋層。在地表基質(zhì)層上，按照自然資源在地表的實際覆蓋情況，將地球表面（含海水覆蓋區(qū)）劃分為作物、林木、草、水等若干覆蓋類型，每個大類可再細分到多級類。參考土地利用現(xiàn)狀分類、地理國情普查內(nèi)容與指標以及國土空間規(guī)劃用途分類等，制定地表覆蓋分類標準。地表覆蓋數(shù)據(jù)，可以通過遙感影像并結(jié)合外業(yè)調(diào)

14、查快速獲取。第三層是管理層。在地表覆蓋層上，疊加各類日常管理、實際利用等界線數(shù)據(jù)（包括行政界線、自然資源權(quán)屬界線、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、自然保護地界線、開發(fā)區(qū)界線等），從自然資源利用管理的角度進行細分。如按照規(guī)劃要求，以管理控制區(qū)界線，劃分各類不同的管控區(qū)；按照用地審批備案界線，區(qū)分審批情況；按照“三區(qū)三線”的管理界線，以及海域管理的“兩空間內(nèi)部一紅線”等，區(qū)分自然資源的不同管控類型和管控范圍；還可結(jié)合行政區(qū)界線、地理單元界線等，區(qū)分不同的自然資源類型。這層數(shù)據(jù)主要是規(guī)劃或管理設(shè)定的界線，根據(jù)相關(guān)管理工作直接進行更新。為完整表達自然資源的立體空間，在地表基質(zhì)層下設(shè)置地下資源

15、層，主要描述位于地表（含海底）之下的礦產(chǎn)資源，以及城市地下空間為主的地下空間資源。礦產(chǎn)資源參照礦產(chǎn)資源法實施細則，分為能源礦產(chǎn)、金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、水氣礦產(chǎn)（包括地?zé)豳Y源）等類型?，F(xiàn)有地質(zhì)調(diào)查及礦產(chǎn)資源數(shù)據(jù)，可以滿足自然資源管理需求的，可直接利用。對已經(jīng)發(fā)生變化的，需要進行補充和更新。通過構(gòu)建自然資源立體時空模型，對地表基質(zhì)層、地表覆蓋層和管理層數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一組織，并進行可視化展示，滿足自然資源信息的快速訪問、準確統(tǒng)計和分析應(yīng)用，實現(xiàn)對自然資源的精細化綜合管理。同時，通過統(tǒng)一坐標系統(tǒng)與地下資源層建立聯(lián)系。（四）自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)庫建庫與集成?；诮y(tǒng)一的三維空間框架，構(gòu)建自然資源三維立體時

16、空數(shù)據(jù)模型，準確表達地上、地表、地下各類自然資源空間關(guān)系及屬性信息；組織開展自然資源調(diào)查監(jiān)測數(shù)據(jù)的整合、集成與建庫，形成物理分散、邏輯一致、動態(tài)更新的自然資源三維立體時空數(shù)據(jù)庫，及時掌握自然資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及變化情況，有效支撐國土空間規(guī)劃和自然資源各項管理的業(yè)務(wù)需求。（五）六統(tǒng)一。指自然資源調(diào)查監(jiān)測評價工作按照“統(tǒng)一的總體設(shè)計和工作規(guī)劃，統(tǒng)一的制度和機制建設(shè)，統(tǒng)一的標準制定和指標設(shè)定，統(tǒng)一的組織實施和質(zhì)量管控，統(tǒng)一的數(shù)據(jù)成果管理應(yīng)用，以及統(tǒng)一的信息發(fā)布和共享服務(wù)”的要求開展。八、有利舉措方案是貫徹落實國家和自治區(qū)關(guān)于加快建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測制度的重要舉措和綱領(lǐng)性文件，也是推進自然資源治

17、理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體行動。此舉對推動建立我區(qū)形成自然資源統(tǒng)一調(diào)查、監(jiān)測、評價體系，保障我區(qū)自然資源開發(fā)、利用和保護的精準管理、支撐我區(qū)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展都具有重大意義。九、新舊政策差異方案立足自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)，旨在建立自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測體系，屬于新出臺政策。十、特色亮點（一）方案明確了全區(qū)自然資源調(diào)查監(jiān)測體系建設(shè)的目標任務(wù)和責(zé)任分工，為加快建立全區(qū)自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測制度，健全自然資源監(jiān)管體制，切實履行自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測職責(zé)提供了具體可行的操作方案。（二）方案堅持統(tǒng)一組織、分工協(xié)作，立足實際、面向需求，突出重點、統(tǒng)籌推進，統(tǒng)一規(guī)范、明確質(zhì)量的原則，統(tǒng)籌開展自然資源調(diào)查

18、、監(jiān)測、評價工作，準確掌握全區(qū)自然資源家底及其變化情況，為服務(wù)保障經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)、推進自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅實基礎(chǔ)。（三）方案要求按照“共建、共管、共享、共用”的原則，以支撐全區(qū)自然資源調(diào)查、監(jiān)測、評價的系統(tǒng)化、規(guī)范化、科學(xué)化和信息化，將完成構(gòu)建自然資源調(diào)查監(jiān)測“五大”體系，即制度體系、標準體系、技術(shù)支撐體系、質(zhì)量管控體系和數(shù)據(jù)支撐體系，逐步推進和完善全區(qū)自然資源統(tǒng)一調(diào)查、評價、監(jiān)測制度建設(shè)。（四）方案從可落地執(zhí)行角度出發(fā)，在多個層面提出切實可行的保障措施。這些保障措施包括：一是從建設(shè)、運維和數(shù)據(jù)等方面強調(diào)統(tǒng)籌分散在各個部門的各類地面監(jiān)測站點（網(wǎng)），以支撐自然資源全方位、專業(yè)化和系統(tǒng)化動態(tài)監(jiān)測；二是結(jié)合廣西民用遙感衛(wèi)星數(shù)據(jù)開放共享管理暫行辦法（桂政辦發(fā)201970號），強調(diào)統(tǒng)籌影像數(shù)據(jù)統(tǒng)一獲取，以支撐自然資源全覆蓋、全要素和高頻次的調(diào)查監(jiān)測；三是從整合分散到各個部門的專業(yè)隊伍、人才培養(yǎng)機制、引導(dǎo)各階層各領(lǐng)