我國城鎮(zhèn)化制度體系創(chuàng)新研究

1、我國城鎮(zhèn)化制度體系創(chuàng)新研究摘要：一個國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程會受到工業(yè)化和制度這兩個因素的制約。文章提出從戶籍、就業(yè)、社保、土地、財(cái)稅、產(chǎn)權(quán)等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，全面構(gòu)建推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的制度體系。 |關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；制度；體系；創(chuàng)新城鎮(zhèn)化是指人口及生產(chǎn)要素不斷向城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)設(shè)施漸趨完善、城鎮(zhèn)功能日益強(qiáng)化、城鎮(zhèn)環(huán)境不斷變遷和改善、農(nóng)村生活方式逐步向城鎮(zhèn)生活方式轉(zhuǎn)變的一個客觀過程。它作為“三化”（即工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化）之一，是新世紀(jì)、新階段加快我國全面建設(shè)小康社會的重要推動力。一、戶籍制度創(chuàng)新建國后，我國的城市化基本上是在封閉城市化的方針指導(dǎo)下進(jìn)行的。改革開放后，城

2、市居民作為我國社會中的一個占有特殊地位的等級身份制并沒有完全消失，城鄉(xiāng)隔離制度沒有打破，城市相對于農(nóng)民來說基本上是封閉的，農(nóng)村的城市化基本上限制在農(nóng)村小城鎮(zhèn)這個層次上，而且各自為政，遍地開花。這種戰(zhàn)略不僅給大中城市的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)帶來阻礙，妨礙了城鄉(xiāng)間的交流，不利于城市經(jīng)濟(jì)體制改革推進(jìn)，而且導(dǎo)致城鎮(zhèn)布局分散，小城鎮(zhèn)相對于大中城市過多，發(fā)展過快，形不成規(guī)模效應(yīng)，造成資源配置失當(dāng)和土地資源的大量浪費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年我國50萬以上人口的城市只有621個，農(nóng)村的小城鎮(zhèn)卻有44850個，其中城關(guān)鎮(zhèn)2000個、建制鎮(zhèn)20601個、集鎮(zhèn)2.2萬多個。形成這種分散格局的首要原因在于戶口制度。因此，加快農(nóng)村城

3、市化的首要環(huán)節(jié)就是打破戶口制。（一）盡快制定適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的戶籍法我國的經(jīng)濟(jì)是統(tǒng)一開放的社會主義市場經(jīng)濟(jì)，人力資源應(yīng)該在市場機(jī)制的作用下充分自由地流動。要打破阻礙城鄉(xiāng)間人力資源流動的壁壘，就應(yīng)制定符合市場經(jīng)濟(jì)要求的戶籍法。新的戶籍法要適應(yīng)新形勢，在人口流動政策方面，賦予公民遷徙和居住自由的權(quán)利，允許在城鎮(zhèn)有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)和生活來源的農(nóng)民工獲得城鎮(zhèn)戶口；在人口管理制度上，以公民身份證制度取代戶口制度，身份證在全國范圍內(nèi)通行，身份證上的號碼也是公民個人社會保障號碼，一出生就確定，并且終生不變。（二）積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍制度創(chuàng)新適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化的要求，改革我國嚴(yán)格的戶籍管理制

4、度勢在必行。戶籍制度改革不是要取消戶口，而是要取消戶口限制。從戶籍制度改革的最終目的來說，就是要取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，徹底切斷戶籍與福利待遇的聯(lián)系，消除戶籍制度背后的種種權(quán)利不公，實(shí)行城鄉(xiāng)戶口的統(tǒng)一。為了實(shí)現(xiàn)這個最終目的，就要通過改革，使我國的戶籍管理更加科學(xué)合理，形成戶籍管理由以行政調(diào)控為主轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟(jì)調(diào)控為主，國家立法規(guī)范、社會經(jīng)濟(jì)調(diào)控、個人自主選擇相相結(jié)合的戶籍管理新機(jī)制。二、就業(yè)制度創(chuàng)新在長期城鄉(xiāng)隔離的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，我國城鎮(zhèn)有大量的農(nóng)業(yè)剩余人口，經(jīng)濟(jì)相對落后的農(nóng)村更是如此。要加快推進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，關(guān)鍵在于各級政府采取切實(shí)有效措施，促進(jìn)就業(yè)增長，維護(hù)農(nóng)民工在城市就業(yè)的各種合

5、法權(quán)益。（一）確立“就業(yè)優(yōu)先”的工業(yè)化政策基本取向“就業(yè)優(yōu)先”并不意味著政府對發(fā)展用人少的高科技產(chǎn)業(yè)不予考慮。相反，關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈、帶動能力強(qiáng)的關(guān)鍵行業(yè)和代表未來發(fā)展方向的新興產(chǎn)業(yè)以及核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)，國家要大力支持其發(fā)是但對多數(shù)普通行業(yè)和一般產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)實(shí)行“就業(yè)優(yōu)先”的原則。在不降低效率和技術(shù)要求的前提下，大力發(fā)展采用先進(jìn)技術(shù)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)。（二）運(yùn)用就業(yè)政策工具，鼓勵創(chuàng)造就業(yè)發(fā)達(dá)國家政府在解決本國失業(yè)問題方面采取了許多刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施。例如，比利時規(guī)定在就業(yè)區(qū)內(nèi)若創(chuàng)造較多新的就業(yè)機(jī)會，可獲準(zhǔn)全部或部分免征其公司所得稅，就業(yè)區(qū)的設(shè)置數(shù)量限于結(jié)構(gòu)性失業(yè)特別高的地區(qū)。我國也應(yīng)考慮把政策支持

6、的重點(diǎn)放在鼓勵中小型民營企業(yè)創(chuàng)造就業(yè)上，各級政府可以考慮從財(cái)政拿出一部分專項(xiàng)資金；根據(jù)在一定時期內(nèi)創(chuàng)造就業(yè)崗位的數(shù)量多少，對企業(yè)主給予獎勵，或根據(jù)其支付的勞動成本，給予一定比例的補(bǔ)貼。另外，也可以對創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會超過一定規(guī)模的企業(yè)主，在一定的權(quán)限內(nèi)給予其稅收優(yōu)惠。（三）建立農(nóng)民工培訓(xùn)制度，提高進(jìn)城農(nóng)民工的適應(yīng)性要進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民工培訓(xùn)工作，必須做到：提高認(rèn)識，增強(qiáng)責(zé)任感與緊迫感。黨的十六屆五中全會提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的要求，這是黨中央、國務(wù)院在深刻分析國內(nèi)形勢、全面把握我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性特征基礎(chǔ)上，從黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局出發(fā)，確定的一項(xiàng)重大歷史任務(wù)。建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)鍵是培養(yǎng)和造就有

7、文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民。各級政府、各級部門把農(nóng)民技能培訓(xùn)作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來抓。分級制定農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)與農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)計(jì)劃的發(fā)展目標(biāo)與政策措施，努力使培訓(xùn)人數(shù)逐年增長10%。加強(qiáng)相關(guān)扶貧辦、農(nóng)辦等部門要努力協(xié)作，齊抓共管。建立健全支農(nóng)信息平臺，為農(nóng)民培訓(xùn)和擇業(yè)提供服務(wù)。強(qiáng)化政策扶持，為農(nóng)民培訓(xùn)提供可靠保障。農(nóng)民技能培訓(xùn)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性工作，也是公共財(cái)政的一個重點(diǎn)，應(yīng)建立以政府籌措為主導(dǎo)，社會和企業(yè)共同參與的多元化投入機(jī)制。三、社會保障制度創(chuàng)新只有將進(jìn)城的農(nóng)民工納入社會保障體系，加強(qiáng)農(nóng)民工的社會資本建設(shè)，有效地化解農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)化過程中所面臨的各種市場風(fēng)險，才能

8、夠?yàn)檗r(nóng)村剩余勞動力提供真正的社會保障。（一）建立針對農(nóng)民工的工傷保險制度對農(nóng)民工來說，這一制度不僅保證其一旦出現(xiàn)職業(yè)傷害事故可以得到相應(yīng)的賠償，而且由于建立了針對城市農(nóng)民工的工傷賠償機(jī)制，用工單位將會更加注意用工過程中的安全保護(hù)措施，將有可能大大減少農(nóng)民工的傷害事故。而政府則主要在于設(shè)計(jì)特定制度，并將之強(qiáng)制推行。（二）建立針對進(jìn)城農(nóng)民的醫(yī)療和大病保障制度患病是農(nóng)民工最為懼怕的問題，為在更大范圍內(nèi)分散農(nóng)民工的風(fēng)險，應(yīng)該建立針對農(nóng)民工的大病醫(yī)療費(fèi)用部分社會統(tǒng)籌的保障機(jī)制，其籌資機(jī)制由個人繳費(fèi)和地方財(cái)政的一定支持構(gòu)成。個人繳費(fèi)和財(cái)政支持的比例應(yīng)該根據(jù)各地的具體情況而定，所形成的基金由有關(guān)社會保障機(jī)構(gòu)

9、專項(xiàng)管理。繳費(fèi)額可以根據(jù)大病發(fā)生率和治療費(fèi)用及其變化來確定，為使該制度能夠順利推行，初期可確定相對較低的繳費(fèi)水平和保險水平，將來視情況逐漸提高，最終實(shí)現(xiàn)與城鎮(zhèn)醫(yī)療保障制度的并軌。（三）根據(jù)進(jìn)城農(nóng)民工的不同情況將其納入有差別的社會養(yǎng)老保險制度為進(jìn)城農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險制度顯然比建立工傷保險和大病醫(yī)療保險具有更大的難度。對擁有比較穩(wěn)定職業(yè)且已在城鎮(zhèn)就業(yè)較長時間的農(nóng)民工，他們實(shí)際上已經(jīng)成為“城鎮(zhèn)人口”，應(yīng)該將他們納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險體系，其養(yǎng)老保險費(fèi)的繳納辦法可以視同于城鎮(zhèn)職工。對于無穩(wěn)定職業(yè)且流動性較大的農(nóng)民工，則可以設(shè)計(jì)一種過渡方案，比如制定一定范圍內(nèi)不同檔次的繳費(fèi)率供農(nóng)民工自愿選擇，同時規(guī)定凡

10、雇用農(nóng)民工的企業(yè)都必須根據(jù)農(nóng)民工所選擇的繳費(fèi)率而繳納相應(yīng)檔次的基本養(yǎng)老保險費(fèi)。同時，為所有參加社會養(yǎng)老保險的進(jìn)城農(nóng)民建立個人賬戶。 四、土地制度創(chuàng)新對現(xiàn)代化進(jìn)程而言，農(nóng)村城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民市民化是不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢，隨之而來的土地經(jīng)營形態(tài)和方式的轉(zhuǎn)變也是必然的。但這一發(fā)展過程并非一帆風(fēng)順。近年來流行的土地流轉(zhuǎn)，是解決農(nóng)民與土地矛盾問題的有益探索。（一）完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度首先，建立健全相關(guān)法律法規(guī)。使農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)納入法制化的軌道，必須盡快制訂相關(guān)的法規(guī)，在堅(jiān)持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t的基礎(chǔ)上，按照明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)、保障收益權(quán)的要求，對土地流轉(zhuǎn)方式、補(bǔ)償費(fèi)、耕地保戶等具體

11、問題制定規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，保證土地流轉(zhuǎn)平衡發(fā)展。其次，堅(jiān)持自愿原則。農(nóng)民承包地的使用屬于農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)與否是流轉(zhuǎn)當(dāng)事人理性權(quán)衡的結(jié)果。因此要制止那種政府部門或相關(guān)組織強(qiáng)迫農(nóng)民出讓承包地的非法行為，是否轉(zhuǎn)讓土地要農(nóng)民的自愿選擇，不應(yīng)強(qiáng)求。最后，逐步建立土地流轉(zhuǎn)中介組織，規(guī)范交易行為。（二）完善征地補(bǔ)償制度首先，改征地補(bǔ)償為征地賠償。作為征地主體的政府和作為土地所有者的集體及其土地使用者的承包農(nóng)戶在法律上處于平等地位。征地賠償更接近于土地的贖買，要求政府征用土地需按市場機(jī)制進(jìn)行，征地賠償應(yīng)體現(xiàn)具有土地所有權(quán)和使用權(quán)的物化價值。土地征用賠償費(fèi)要以市場價格為依據(jù)，以拍賣方式確定。其次，逐步提高征地賠償標(biāo)準(zhǔn)。

12、使征地賠償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)逐步接近市場價格是完全可能的。因?yàn)?，?jīng)過近幾年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，單位土地的年產(chǎn)值有了較大提高。此外，拆遷安置費(fèi)應(yīng)與被拆遷住房投入的建筑裝修成本或重置成本大體相當(dāng)。最后要保證土地補(bǔ)償費(fèi)全額支付。土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全額支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。 五、財(cái)稅制度創(chuàng)新（一）構(gòu)建公共財(cái)政框架，支持城鎮(zhèn)化發(fā)展從城鎮(zhèn)化建設(shè)的角度來看，構(gòu)建公共財(cái)政的框架可以明確財(cái)政的職能，界定財(cái)政支出的范圍。按公共財(cái)政的要求，財(cái)政要從前線的直接參與轉(zhuǎn)變?yōu)楹蠓降拈g接調(diào)控者，要退出競爭性和經(jīng)營性領(lǐng)域，從參與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為服務(wù)企業(yè)，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為企業(yè)改善投資經(jīng)營環(huán)境；建立社會保障制度，為勞動者解除后顧之憂；搞好環(huán)境保護(hù)和衛(wèi)

13、生保健，改善生活環(huán)境，增強(qiáng)人民體質(zhì)等等。最重要的是，財(cái)政要處理好“越位”和“缺位”的問題，從城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度考慮，加大轉(zhuǎn)移性公共支出份額，包括社會保障、支援經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)等等。（二）健全地方稅體系，支持城鎮(zhèn)化發(fā)展完善地方稅體系要求賦予地方一定稅收立法權(quán)。目前，不僅地方稅不成體系，稅源零星，稅額少，難以滿足地方政府事權(quán)的需要，而且地方只有稅種，沒有稅權(quán)，不利于調(diào)動地方政府財(cái)政收入的積極性。因此，為了擴(kuò)大地方稅規(guī)模，逐步完善地方稅體系，應(yīng)賦予地方一定的稅收立法權(quán)、開征權(quán)、停征權(quán)和調(diào)整權(quán)。（三）建立城鎮(zhèn)多元化投資機(jī)制鼓勵企業(yè)和個人投資或參與投資建設(shè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施，如道路、橋梁和自來水廠、醫(yī)院

14、、學(xué)校等；利用國家對農(nóng)業(yè)、水利、交通、能源、教育等基礎(chǔ)性投入政策，加強(qiáng)城鎮(zhèn)的公用設(shè)施建設(shè)；鼓勵金融機(jī)構(gòu)向小城鎮(zhèn)建設(shè)提供中長期信貸，支持小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要把小城鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)成一種產(chǎn)業(yè)建設(shè)，運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)的手段，對構(gòu)成小城鎮(zhèn)空間和功能載體的自然生成資本（如土地）和人力作用資本（如路、橋）及其相關(guān)的延伸資本（如城市道路命名權(quán)）等進(jìn)行集聚、重組和營運(yùn)。湖南南縣的“誰投資，誰受益”，鼓勵老板來投資各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的做法值得推廣。六、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢的原因除城市對農(nóng)村人口缺乏足夠的容量外，還有一個原因就是農(nóng)村缺乏擠出力量，最關(guān)鍵的是農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度。目前農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度以集體產(chǎn)權(quán)制為主，只有具有某個社區(qū)的居民身份時，才能享受一份利益，遷出該社區(qū)就不能對集體財(cái)產(chǎn)擁有所有權(quán)及收益權(quán)。所以有的發(fā)達(dá)村莊女的不愿外嫁，甚至不愿意遷出村莊進(jìn)入城市；有的地區(qū)還出現(xiàn)了由城里遷移回農(nóng)村的所謂“逆遷移”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象被一些人看成是一種新事物而倍加贊揚(yáng)，但這種現(xiàn)象反映的不是一種進(jìn)步，而是一種退步。我國目前的城市人口不是多了而是少了。從西方一些國家的歷史看，已經(jīng)出現(xiàn)了城市人口向郊區(qū)遷移的現(xiàn)象，但屬于城鎮(zhèn)化過程中的一個新的階段，我們將其稱為后城鎮(zhèn)化階