征地補(bǔ)償費(fèi)的法律適用問題---以一起農(nóng)村土地征地補(bǔ)償費(fèi)糾紛案為例_

1、征地補(bǔ)償費(fèi)的法律適用問題-以一起農(nóng)村土地征地補(bǔ)償費(fèi)糾紛案為例征地補(bǔ)償費(fèi)糾紛案件，歷來關(guān)系比較錯(cuò)綜復(fù)雜，也頗受各方重視。尤其在當(dāng)前中央提出著力解決三農(nóng)問題，力求農(nóng)村穩(wěn)定的新形勢下，研討征地補(bǔ)償費(fèi)的法律適用問題，發(fā)揮律師在征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件代理中的作用，確實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)和諧社會(huì)的建立和發(fā)展，很有理論和現(xiàn)實(shí)意義。下面僅就筆者曾經(jīng)承辦過的這樣一宗案件為例，稍作一些探討。一、案件基本事實(shí)及法院的裁判。1、案件的基本事實(shí)村民李某系海口市秀英區(qū)某村的村民，家庭共有六個(gè)人口，李某的妻子莊某是該村土生土長的村民，李某原系外地人，但早已和莊某結(jié)婚，并且于1991年正式將戶口遷入女方落戶，李某在該村

2、生兒育女已有三代。1998年李家以李某為戶主與該村經(jīng)濟(jì)合作社簽訂了海南省家庭承包耕地合同書，并領(lǐng)取了政府所頒發(fā)的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)證書。2003年海口市政府征用了該村600畝土地用于“藥谷”項(xiàng)目，每畝征用費(fèi)4.5萬元，該村獲得征地補(bǔ)償款2700萬元。村委會(huì)經(jīng)過村民會(huì)議做出決議，決定按村里常住人口每人3萬元分配征地補(bǔ)償費(fèi)，并報(bào)有關(guān)政府部門批準(zhǔn)后將征地補(bǔ)償費(fèi)實(shí)際發(fā)放到村民的銀行存折中，而李某一家六人(四人為瑤族，二人為婦女)分文未得。村里同時(shí)有幾十名“外嫁女”也未能得到征地補(bǔ)償費(fèi)，她們曾為此事向區(qū)、市、省等政府部門上訪、靜坐示威，也向海南日?qǐng)?bào)等有關(guān)新聞媒體來信來稿呼吁，均未能得到解決。政府部門

3、反而要求她們向法院起訴，李某迫于無奈，以全家六口為原告，于2004年10月將該村村委會(huì)及經(jīng)濟(jì)合作社告到?？谑行阌^(qū)人民法院。2、法院的裁判。(1)秀英區(qū)法院在審理過程中，原、被告雙方對(duì)本案基本事實(shí)沒有爭議，案件的爭議焦點(diǎn)主要是法律適用問題。原告認(rèn)為本案屬于村民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間關(guān)于征地補(bǔ)償費(fèi)分配的糾紛，是平等民事主體間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系糾紛，屬于人民法院的受案范圍，法院完全可以受理并依法做出裁判。被告則認(rèn)為本案屬于政府協(xié)調(diào)、裁決的事項(xiàng)，不屬于人民法院的主管范圍。一審法院經(jīng)過審理，支持了原告的主張，判決兩被告向原告支付每人3萬元的征地補(bǔ)償費(fèi)。兩被告不服，向?？谑兄屑?jí)人民法院提出上訴。(2)?？谥性航?jīng)

4、審查認(rèn)為，李某與村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社因土地征用補(bǔ)償費(fèi)的分配問題發(fā)生糾紛，屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間的內(nèi)部糾紛，屬于村民自治范疇，不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，應(yīng)由有關(guān)行政部門協(xié)調(diào)解決，故李某等的起訴，予以駁回。最高人民法院法研200151號(hào)“關(guān)于人民法院對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)”不適用于本案。?？谥性河?005年6月16日裁定撤銷秀英區(qū)法院的一審判決，駁回李某的起訴。類似的案件在海南的法院系統(tǒng)中有三種不同的處理結(jié)果：一種是認(rèn)為這樣的案件不屬于法院主管的范圍，駁回村民的起訴;另一種是支持村民的主張，判決村民獲全額征地補(bǔ)償款;還有

5、一種是認(rèn)為村委會(huì)享有自治權(quán)，不分給村民在村委會(huì)的權(quán)力范圍內(nèi)，因此駁回村民的訴訟請(qǐng)求。二、筆者的觀點(diǎn)。對(duì)于一、二審法院截然相反的裁判結(jié)果和法院系統(tǒng)內(nèi)對(duì)該類案件的不同態(tài)度，我們較傾向于一審法院的判決結(jié)果，認(rèn)為本案屬于一般的民事糾紛，應(yīng)在法院主管的范圍，理由如下：目前我國對(duì)農(nóng)村集體所有的土地征用后給予補(bǔ)償、安置的過程可以大致分為兩個(gè)階段：第一個(gè)階段是被征地單位與政府土地主管部門的關(guān)系;第二個(gè)階段是土地補(bǔ)償款分配決議做出后，村民與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系。每個(gè)階段的法律適用各有不同。在“第一個(gè)階段”中，被征地單位與政府土地主管部門之間存在確定和落實(shí)補(bǔ)償安置方案的關(guān)系。根據(jù)我國現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)村集體土地征用的流程

6、，先由政府土地主管部門將土地征為國有，并對(duì)被征用的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行補(bǔ)償，再由政府土地主管部門將被征用的土地出讓給土地使用人使用。在這階段中，補(bǔ)償安置的雙方當(dāng)事人是土地主管部門和被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，雙方有行政上的管理和指導(dǎo)關(guān)系，因此，此階段發(fā)生的糾紛也主要由政府協(xié)調(diào)或裁決。例如在本案中，就是海口市國土局和本案被告村委會(huì)之間的征用和補(bǔ)償關(guān)系，由市國土局劃撥到被告銀行賬戶的征地補(bǔ)償款由被告所有，被告有權(quán)管理和使用。對(duì)此，原告不能要求分配或分得多少，如果在此階段原告向法院起訴，應(yīng)不屬法院受理范圍(對(duì)此，最高院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋(下簡稱“涉農(nóng)司法解釋”)第一

7、條也明確規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理)。在“第二階段”，即被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收到土地補(bǔ)償款后進(jìn)行分配的問題。在此階段，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和其成員之間屬于平等的民事主體，他們之間并沒有行政上的管理和隸屬關(guān)系。如果說如何制定補(bǔ)償或安置方案屬于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的自主權(quán)和村民自治范疇，那么，一旦村民大會(huì)做出分配的決議(該決議從法律性質(zhì)上應(yīng)屬于析產(chǎn)協(xié)議或收益分配決議)并經(jīng)政府部門的批準(zhǔn)，也即方案進(jìn)入了實(shí)施階段后，因此所產(chǎn)生的爭議，已超出了村民自治的范圍，被告若違反決議的，原告自然有權(quán)向人民法院起訴，請(qǐng)求司法救濟(jì)。所以說，在第二階段應(yīng)屬于法院受理的范圍，法

8、院完全可以審查村民大會(huì)決議的合法性(例如是否歧視少數(shù)民族或婦女等)，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)公平和合法原則來判決原告應(yīng)得份額及被告應(yīng)履行的給付義務(wù)。類似的情況，比如公司的股東大會(huì)通過了利潤的分配方案后，該方案即對(duì)公司及股東均產(chǎn)生法律約束力，如果公司不依分配方案執(zhí)行，股東即可通過法院裁判來實(shí)現(xiàn)其合法權(quán)益。在這種情形下，法院能以這屬于公司自治的范疇或公司內(nèi)部關(guān)系而拒絕受理并做出裁判嗎?三、對(duì)二審法院終審裁定所持觀點(diǎn)的評(píng)析(一)筆者認(rèn)為二審法院認(rèn)為本案不屬于人民法院受案范圍的認(rèn)定，在以下兩方面有失偏頗：(1)二審法院認(rèn)為村民因土地補(bǔ)償款問題與村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社之間的關(guān)系不屬于平等民事主體之間的民事法律關(guān)系的

9、觀點(diǎn)沒有相應(yīng)的法律依據(jù)。首先，村委會(huì)系根據(jù)村民委員會(huì)組織法而成立，該法明確規(guī)定村委會(huì)是村民的自治組織，因此，村委會(huì)不是行政機(jī)關(guān)。經(jīng)濟(jì)合作社是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，根據(jù)農(nóng)村土地承包法的規(guī)定和農(nóng)戶簽訂有關(guān)土地承包合同，經(jīng)濟(jì)合作社就是地地道道的民事主體，經(jīng)濟(jì)合作社不享有行政管理權(quán)。所以，從法律主體資格方面來看，村民和村委會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作社都是平等的民事法律關(guān)系主體。其次，它們之間所發(fā)生的征地補(bǔ)償費(fèi)或土地安置費(fèi)是具有財(cái)產(chǎn)內(nèi)容的民事糾紛：村民認(rèn)為自己應(yīng)該分得該補(bǔ)償費(fèi)，而村委會(huì)則認(rèn)為不應(yīng)分給該村民。因此，村民和村委會(huì)之間因土地補(bǔ)償費(fèi)的分配問題而發(fā)生的糾紛屬于民法通則調(diào)整的范圍，是典型的民事糾紛，應(yīng)屬于人民法院民事訴訟

10、的受案范圍。(2)本案從一審到二審，均是圍繞法律適用的問題為爭議焦點(diǎn)，二審法院認(rèn)為一審法院適用法律錯(cuò)誤，竟然未能指出有哪一部法律、哪一條規(guī)定明確禁止法院受理本案。在二審?fù)徶?，原?被上訴方)向二審法院提交了最高人民法院法研200151號(hào)“關(guān)于人民法院對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所得收益分配糾紛是否受理問題的答復(fù)”和最高人民法院法研2001116號(hào)“關(guān)于村民因土地補(bǔ)償款、安置補(bǔ)助費(fèi)問題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛人民法院應(yīng)否受理問題的答復(fù)”等有關(guān)法律依據(jù)，但二審法院的裁定只是說本案不適用于“法研200151號(hào)”所規(guī)定的情形，也未說明理由，實(shí)在不能令人信服。根據(jù)法治的基本要求，“法院不得拒絕裁判”、“司法是權(quán)利救

11、濟(jì)的最后一道防線”。對(duì)于民事糾紛，立法機(jī)關(guān)無明文禁止的法院即應(yīng)當(dāng)受理并依法做出裁判。在人民法院不斷拓寬案件的受理范圍，就連憲法類案件都可以受理的情況下，對(duì)于本案做出拒絕受理實(shí)在于法無據(jù)。(二)筆者認(rèn)為法院不受理征地補(bǔ)償費(fèi)糾紛不利于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益和維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定2004年6月28日最高人民法院關(guān)于加強(qiáng)涉農(nóng)案件審判為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供司法保障的通知(法2004124號(hào))第三條明確規(guī)定，“各級(jí)人民法院處理各類涉農(nóng)民事、行政糾紛案件，要堅(jiān)決貫徹依法保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的指導(dǎo)思想。對(duì)各類侵犯土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件，農(nóng)民請(qǐng)求賠償損失的，應(yīng)當(dāng)依法予以支持;對(duì)因非法截留、扣繳農(nóng)民承包收益發(fā)生的糾紛，農(nóng)民要求返還

12、承包經(jīng)營收益的，要依法予以支持”。本案也應(yīng)屬于村委會(huì)(經(jīng)濟(jì)合作社)非法扣繳(村民)農(nóng)戶的合法收益，二審法院在本案中未能保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，也與最高司法機(jī)關(guān)甚至中央的指示精神是背道而馳的。四、本案的法律適用問題。原告方當(dāng)時(shí)所根據(jù)的主要法律法規(guī)有：民法通則第二條、民事訴訟法第一百零八條和最高人民法院法研200151號(hào)和最高人民法院法研2001116號(hào)。被告方引用的主要法律依據(jù)有：土地管理法實(shí)施條例第二十六條、國土資源部征用土地公告辦法第十五條、最高人民法院“關(guān)于王翠蘭等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費(fèi)分配糾紛一案的復(fù)函”(1994年12月30日)和最高人民法院 “關(guān)于土地被征用所得的補(bǔ)償費(fèi)

13、和安置補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)歸被征地單位所有的復(fù)函” (法經(jīng)199513號(hào))。1、土地管理法實(shí)施條例第二十六條規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，安置補(bǔ)助費(fèi)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用，市、縣和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府對(duì)安置補(bǔ)助費(fèi)的使用情況進(jìn)行監(jiān)督。這仍屬于“第一階段”的法律關(guān)系。其實(shí)，該條也有可以將安置補(bǔ)助費(fèi)直接支付給個(gè)人的規(guī)定，不能說征地補(bǔ)償費(fèi)絕對(duì)不能分給農(nóng)民個(gè)人。實(shí)踐中，征地補(bǔ)償款全部留在集體經(jīng)濟(jì)組織而被一些村干部吃光、花光的現(xiàn)象也屢見不鮮，因此也會(huì)引起群眾的強(qiáng)烈不滿，引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定因素。2、國土資源部征用土地公告辦法第十五條規(guī)定，因未按照依法批準(zhǔn)的征用土地方案和征地補(bǔ)償、安置方案進(jìn)行補(bǔ)償、安置引發(fā)爭議，

14、由市、縣人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由上一級(jí)地方人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施。但第八條同時(shí)規(guī)定，征地補(bǔ)償安置、方案公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：(一)本集體經(jīng)濟(jì)組織被征用土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量;(二)土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式;(三)安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對(duì)象和支付方式;(四)地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式;(五)農(nóng)業(yè)人口的具體安置途徑;(六)其他有關(guān)征地補(bǔ)償、安置的具體措施。第十一條規(guī)定，征地補(bǔ)償、安置方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施。從以上規(guī)定看，此處所指的“征地補(bǔ)償

15、費(fèi)”和“安置補(bǔ)助費(fèi)”應(yīng)該是指政府土地主管部門與被征地單位之間所產(chǎn)生的征地補(bǔ)償或安置補(bǔ)助問題。從本案的具體情況來看，該規(guī)定應(yīng)該是適用于?？谑袊辆峙c被告間關(guān)于補(bǔ)償方案、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償費(fèi)的支付等問題，即如果市國土局未按補(bǔ)償安置方案進(jìn)行補(bǔ)償、安置而引發(fā)爭議的，應(yīng)由政府協(xié)調(diào)和裁決。但該“辦法”并沒有排除也無權(quán)排除有關(guān)當(dāng)事人通過訴訟途徑來解決有關(guān)民事爭議，即如果被征地單位與征用單位或土地主管部門簽訂有補(bǔ)償協(xié)議的，如果一方違約，守約方當(dāng)然有權(quán)向人民法院提起民事訴訟來維護(hù)自己的合法權(quán)利。所以，我們認(rèn)為，征用土地公告辦法僅適用于解決政府土地主管部門與被征地單位間的爭議，并不適用于本案中村民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之

16、間的財(cái)產(chǎn)糾紛，況且該“公告”僅是部門規(guī)章。3、最高人民法院“關(guān)于王翠蘭等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費(fèi)分配糾紛一案的復(fù)函”，是1994年12月30日最高院給江西省高院的答復(fù)。該答復(fù)指出，雙方當(dāng)事人為土地征用費(fèi)的處理發(fā)生爭議，不屬于法院受理案件的范圍，應(yīng)向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決。我們認(rèn)為該答復(fù)可能指的是“在沒有村民決議對(duì)補(bǔ)償款進(jìn)行分配的情況下，村民要求分配補(bǔ)償款而集體經(jīng)濟(jì)組織不同意對(duì)補(bǔ)償款進(jìn)行分配”(即“第一階段”)這種情形。退一步來說，該“答復(fù)”確實(shí)是針對(duì)“有村民的分配決議，而村民要求按照分配決議進(jìn)行分配而集體經(jīng)濟(jì)組織不同意”(即“第二階段”)這種情形，那么，該“答復(fù)”即與法研200151

17、號(hào)和法研2001116號(hào)相矛盾，而法研2001116號(hào)也是給江西省高院的，法研2001116號(hào)“答復(fù)”認(rèn)為，村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安裝補(bǔ)助費(fèi)問題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛的，參照最高院研究室給廣東省高級(jí)人民法院的“法研200151號(hào)”辦理。而法研200151號(hào)明確指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛。當(dāng)事人就該糾紛起訴到人民法院，只要符合中華人民共和國民事訴訟法第一百零八條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。在這種情況之下，只能認(rèn)為“新法”優(yōu)于“舊法”，原來規(guī)定不屬于法院受理的案件現(xiàn)在法院也可以受理了。4、最高人民法院“法經(jīng)199513號(hào)”也是給江西省高院的答復(fù)。該復(fù)函

18、強(qiáng)調(diào)征地補(bǔ)償款、安置補(bǔ)助費(fèi)歸被征地單位所有，由被征地單位集中管理，政府監(jiān)督指導(dǎo)使用，由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)、安排就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補(bǔ)助。該復(fù)函并沒有規(guī)定類似的案件不屬于法院管轄的范圍，只是強(qiáng)調(diào)被征地單位對(duì)補(bǔ)償款的所有權(quán)問題。但這種所有權(quán)也只是相對(duì)的，在政府土地主管部門將征地補(bǔ)償款打入被征地單位的賬戶且征地單位未做出分配之前，征地補(bǔ)償款的所有權(quán)是屬于被征地單位。一旦村民做出分配的決議并經(jīng)有關(guān)政府部門批準(zhǔn)并監(jiān)督，集體經(jīng)濟(jì)組織將征地補(bǔ)償費(fèi)打入村民的賬戶，該已分配的補(bǔ)償費(fèi)就不再屬于集體經(jīng)濟(jì)組織了。所有權(quán)已發(fā)生了轉(zhuǎn)移，這時(shí)再以該批復(fù)來強(qiáng)調(diào)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織對(duì)安置費(fèi)的所有權(quán)已沒有實(shí)際意義。5、本案二審之后，最高院于2005年7月29日公布了“涉農(nóng)司法解釋”(法釋20056號(hào))，該司法解釋第一條明確規(guī)定，對(duì)于承辦地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。第二十四條又規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組，可以依據(jù)法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成