城投公司內(nèi)部管控的若干問題研究

1、城投公司內(nèi)部管控的若干問題 研究城投公司內(nèi)部管控的若干問題研究城市投融資部侯德霏【摘要】在融資平臺快速發(fā)展的今天，內(nèi)部管控逐漸 占據(jù)舉足輕重的地位。在新的形勢下，必須高度 重視融資平臺內(nèi)部管控，這將有利于融資平臺的 可持續(xù)發(fā)展。筆者分析融資平臺內(nèi)部管控所存在 的若干問題，在此基礎(chǔ)上對如何完善融資平臺內(nèi) 部管控提出合理化的措施和建議?！菊摹咳谫Y平臺內(nèi)部管控所存在的問題一、缺乏良好的內(nèi)部管控環(huán)境控制環(huán)境作為其他內(nèi)部控制要素的基礎(chǔ)， 決 定著其他控制要素能否發(fā)揮作用，并直接影響到 企業(yè)內(nèi)部控制的貫徹和執(zhí)行以及企業(yè)內(nèi)部控制 目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是企業(yè)內(nèi)部控制的根基，在企業(yè)內(nèi) 控中起著極其重要的作用。我國融資

2、平臺控制環(huán) 境良莠不齊，具體表現(xiàn)如下：1、公司治理結(jié)構(gòu)不完善融資平臺是經(jīng)地方政府批準(zhǔn)成立的國有獨(dú) 資公司，從治理結(jié)構(gòu)上來看，融資平臺目前普遍 存在以下問題：一是監(jiān)事會的地位有所弱化。部 分融資平臺沒有按照公司法的規(guī)定設(shè)立監(jiān)事 會，且監(jiān)事會成員中沒有職工代表。 部分融資平 臺監(jiān)事會的監(jiān)督職能有所淡化。二是董事會虛 設(shè)。融資平臺的重大決策，無論戰(zhàn)略層面還是戰(zhàn) 略執(zhí)行層面的問題，都需要通過集團(tuán)辦公會的形 式集體決策。而目前大部分融資平臺董事會沒有 發(fā)揮應(yīng)有的作用。三是缺乏投資決策委員會、戰(zhàn) 略委員會等相關(guān)治理委員會。融資平臺應(yīng)建立 規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)和議事規(guī)則，明確決策、 執(zhí)行、監(jiān)督等方面的職責(zé)權(quán)限

3、，形成科學(xué)有效 的職責(zé)分工和制衡機(jī)制。2、人力資源政策不科學(xué)人作為從事各種活動(dòng)的主體，在企業(yè)內(nèi)控中 發(fā)揮著核心作用，是企業(yè)最重要的資源。所以合 理的人員配置，不僅能充分調(diào)動(dòng)員工的積極性和 創(chuàng)造性以確保企業(yè)的內(nèi)部控制制度得到更好的 貫徹和執(zhí)行，而且能增強(qiáng)整個(gè)企業(yè)的凝聚力和向 心力，為每一個(gè)員工提供一個(gè)公平合理的發(fā)展平 臺。部分融資平臺并沒有建立起一套科學(xué)、合理、 富有競爭性的人力資源政策，沒有改變落后的人 員管理制度，缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)機(jī)制，職員的綜合 素質(zhì)得不到提高，經(jīng)營管理水平停滯不前，“內(nèi) 部人”控制現(xiàn)象較為嚴(yán)重，獎(jiǎng)懲制度缺乏效率。 此外，缺乏合理的績效考核制度以及系統(tǒng)的薪酬 管理體系。二、風(fēng)

4、險(xiǎn)意識淡薄隨著19號文的出臺以及外部市場環(huán)境的變 化，融資平臺面臨的風(fēng)險(xiǎn)日益加劇， 包括戰(zhàn)略風(fēng) 險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn) 和法律風(fēng)險(xiǎn)等。當(dāng)前我國多數(shù)融資平臺風(fēng)險(xiǎn)意識 淡薄，在進(jìn)行投資和融資活動(dòng)時(shí)，沒有執(zhí)行科學(xué) 合理的風(fēng)險(xiǎn)評估程序，無法做到從全局和戰(zhàn)略的 高度看待風(fēng)險(xiǎn)，缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)識別和評估系 統(tǒng)。融資平臺沒有建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，或 者管理機(jī)制沒有得到有效的運(yùn)轉(zhuǎn)、實(shí)施，企業(yè)注 重短期利益，無視風(fēng)險(xiǎn)的情況時(shí)有發(fā)生。三、信息收集和傳遞不暢，缺少良好的反饋 機(jī)制信息與溝通是指及時(shí)、準(zhǔn)確、完整地搜集與 傳遞與內(nèi)控有關(guān)的財(cái)務(wù)與經(jīng)營管理信息的過程。 內(nèi)部控制系統(tǒng)的有效運(yùn)行需要完備的信

5、息支持， 包括：財(cái)務(wù)會計(jì)信息、項(xiàng)目經(jīng)營信息、資本運(yùn)作 信息、人力資源信息、預(yù)算信息、綜合管理信息 等。融資平臺目前存在的主要問題是信息管理的尚未職能專門化，也就是尚未把信息管理作為專 門的管理職能歸屬到某個(gè)職能部門， 信息收集和 傳遞不暢，形成該項(xiàng)職能在公司組織體系中的缺 位。四、沒有建立合理的授權(quán)審批制度授權(quán)是賦予部門和崗位辦理事項(xiàng)的權(quán)限。審 批是對業(yè)務(wù)或事項(xiàng)的真實(shí)性、合規(guī)性、合理性及 有關(guān)資料的完整性進(jìn)行復(fù)核與審查，通過簽字或 蓋章，做出批準(zhǔn)、不予批準(zhǔn)或作其他處理的決定。 建立合理有效的授權(quán)與審批制度，是通過設(shè)置管 理層級，將分層授權(quán)與多層審批結(jié)合的方式， 在 管理成本最小化的前提下，提高

6、管理成本的邊際 效益。對于一些成立初期的部分融資平臺，存在的 問題是母公司對下屬子公司的管理風(fēng)格為典型 的過度干預(yù)式，從長遠(yuǎn)來看，這種模式一方面會 壓抑子公司的主動(dòng)性，另一方面也造成對集團(tuán)公 司的過度依賴。這種層層審批、事無巨細(xì)的審批 制度在某種程度上已經(jīng)突顯陳舊老化， 需要建立 有效的集團(tuán)授權(quán)與審批制度，涵蓋管理流程、制 度以及實(shí)施細(xì)則等方面，通過系統(tǒng)化的授權(quán)審批 體系，在保證集團(tuán)控制力的基礎(chǔ)上，最小化管理 成本。五、內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制不健全內(nèi)部審計(jì)的本質(zhì)在于，作為企業(yè)指揮者管理 機(jī)能的一部分，對企業(yè)管理手段妥善與否、有無 弊漏和是否經(jīng)濟(jì)有效，進(jìn)行經(jīng)常性的檢查、分析 和評價(jià)。但絕大多數(shù)融資平臺

7、還未成立獨(dú)立機(jī)構(gòu) 實(shí)施公司內(nèi)部審計(jì)工作，無法實(shí)施及時(shí)有效、具 有針對性和預(yù)防性公司內(nèi)部審計(jì)，內(nèi)部審計(jì)功能 尚未發(fā)揮作用。內(nèi)部審計(jì)工作缺乏獨(dú)立機(jī)構(gòu)支 撐，不利于系統(tǒng)有效的內(nèi)部控制體系構(gòu)建和完 善。作為集團(tuán)化發(fā)展的公司，融資平臺需要強(qiáng)化 內(nèi)部審計(jì)職能，建立有效的內(nèi)部監(jiān)督體系，通過 內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)的相結(jié)合，進(jìn)一步做好國有 資產(chǎn)的保值增值，進(jìn)一步做好城市建設(shè)投資與發(fā) 展。完善融資平臺內(nèi)部管控的措施和建議一、加強(qiáng)內(nèi)部環(huán)境的建設(shè)第一，要在現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步 完善董事會、監(jiān)事會的運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化董事會在 內(nèi)部控制中的核心地位，明確權(quán)責(zé)，切實(shí)履行職 責(zé)，保證決策機(jī)制的順行暢通。第二，強(qiáng)化監(jiān)事會的監(jiān)

8、督職能，改革現(xiàn)行的監(jiān)事會制度，將監(jiān)事 會的職責(zé)具體化，明確監(jiān)事會的責(zé)任范圍，重新 定位監(jiān)事會成員在內(nèi)部審計(jì)方面的權(quán)能。第三， 建立健全董事會議事規(guī)則、監(jiān)事會議事規(guī)則 等制度，重新界定董事會和監(jiān)事會的職責(zé)權(quán)限。此外，融資平臺董事會下設(shè)各類專業(yè)委員會， 負(fù) 責(zé)對公司具體業(yè)務(wù)的決策與指導(dǎo)。成立專業(yè)的戰(zhàn) 略投資委員會，建立公司重大事項(xiàng)的決策機(jī)制； 成立專業(yè)的審查稽核委員會，對集團(tuán)進(jìn)行內(nèi)部審 計(jì)；成立薪酬績效委員會，建立合理的績效考核 制度、薪酬結(jié)構(gòu)和激勵(lì)體系。二、建立合理的風(fēng)險(xiǎn)管理體系1、成立風(fēng)險(xiǎn)控制組織機(jī)構(gòu)融資平臺在發(fā)展過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜多變，因而風(fēng)險(xiǎn)控制成為集團(tuán)內(nèi)部控制的關(guān)鍵。 融 資平臺首先要

9、建立一個(gè)有效的組織結(jié)構(gòu)體系，來 保證風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)的實(shí)施，即要有風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí) 施主體，通過風(fēng)險(xiǎn)管理主體來落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)識別體 系，評估公司風(fēng)險(xiǎn)程度，實(shí)施有效的控制活動(dòng)， 最終實(shí)現(xiàn)集團(tuán)的內(nèi)部控制目標(biāo)。2、合理設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制流程盡管融資平臺面對的風(fēng)險(xiǎn)類型很多， 但不同 風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性（概率）及對公司戰(zhàn)略和經(jīng)營 目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響程度也是不同的，這就需要融資 平臺對各類風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率和影響程度進(jìn)行分 析評估，以區(qū)分重要風(fēng)險(xiǎn)和次要風(fēng)險(xiǎn)。有效的風(fēng) 險(xiǎn)管理流程，可以實(shí)現(xiàn)集團(tuán)風(fēng)險(xiǎn)管理與業(yè)務(wù)活動(dòng) 的有機(jī)銜接，可以將面臨的風(fēng)險(xiǎn)最大限度的規(guī)避 和化解。風(fēng)險(xiǎn)控制組織機(jī)構(gòu)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)清單，分析 識別風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率、重要性及可能造成的

10、損失 等等，對風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行定性和定量的評估，并形 成風(fēng)險(xiǎn)評估報(bào)告，然后根據(jù)公司風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制判 斷風(fēng)險(xiǎn)是否存在，并采取相應(yīng)的監(jiān)控措施。如果 風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)存在，那么就要確定如何應(yīng)對，應(yīng)對包 括風(fēng)險(xiǎn)回避、降低、分擔(dān)和承受。三、實(shí)施有利于企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的人力資源 政策人力資源控制目標(biāo)從人事管理過渡到人力 資源管理，最終達(dá)到人力資本管理，企業(yè)價(jià)值隨 著高潛力人才的價(jià)值上升。在融資平臺發(fā)展過程 中，對于成立初期的融資平臺，子公司的人事管 理需要集中到母公司管理，子公司的人才招聘、 培訓(xùn)等工作由母公司統(tǒng)一管理。對于發(fā)展到一定 階段的融資平臺，需要建立合理的績效考核實(shí)施方案以及優(yōu)化薪酬管理體系。如圖2-1所示關(guān)注

11、領(lǐng)導(dǎo)力培養(yǎng)與高潛力人 才儲備，建立具體的人才儲各 計(jì)劃，并提高員工產(chǎn)出貢獻(xiàn)關(guān)注員工發(fā)展，提供匹配崗位 與能力要求的培訓(xùn)，提升人員 技能水平與效率建立與組織娥效匹配的員工 魅考核評標(biāo)體系提供完整的人力資源事務(wù)性 姐1系統(tǒng)圖2-1 融資平 臺人力資源政策 m標(biāo)實(shí)施合理的人力資源政策，其主要內(nèi)容包 括：根據(jù)融資平臺發(fā)展戰(zhàn)略制定人力資源發(fā)展策 略與規(guī)劃，建立規(guī)范的人力資源體系；規(guī)范人事 基本信息的內(nèi)容與流程，并對人事信息的變動(dòng)進(jìn) 行及時(shí)動(dòng)態(tài)的更新維護(hù)；建立完善的人才招聘體 系與制度，統(tǒng)一規(guī)范招聘的渠道管理和流程管 理，實(shí)現(xiàn)人才資源的優(yōu)化配置；建立完善的薪酬 福利管理體系；完善績效考核體系，體現(xiàn)激勵(lì)機(jī)

12、制；根據(jù)崗位能力的要求和職業(yè)發(fā)展的軌跡對員 工進(jìn)行差異化的培訓(xùn)規(guī)劃與計(jì)劃。四、充分利用信息技術(shù)，加強(qiáng)信息及時(shí)溝通， 提高信息質(zhì)量信息與溝通是企業(yè)按照戰(zhàn)略管理目標(biāo)快速、 準(zhǔn)確得收集有效信息，以適當(dāng)?shù)姆绞郊皶r(shí)傳遞給 企業(yè)內(nèi)部各層級以及與企業(yè)密切聯(lián)系的外部相 關(guān)者，確保信息在企業(yè)內(nèi)部、企業(yè)與外部之間進(jìn) 行有效溝通，是實(shí)施內(nèi)部控制的重要條件。 企業(yè) 建立內(nèi)部控制相關(guān)信息與溝通制度，明確相關(guān)信 息的收集、處理和傳遞程序，充分利用信息技術(shù)， 加強(qiáng)信息的及時(shí)溝通，提高信息質(zhì)量。首先，信息溝通與傳遞的方式很多，包括互 聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、電子郵件、電話傳真、信息快報(bào)、例行 會議、會計(jì)報(bào)表、內(nèi)部報(bào)告、專題報(bào)告、調(diào)查研 究、

13、公司手冊、教育培訓(xùn)、內(nèi)部刊物等，信息系 統(tǒng)只是信息溝通與傳遞的一種方式。此外，建議 建立管理者定期述職制度、財(cái)務(wù)信息報(bào)告制度、 經(jīng)營管理信息報(bào)告制度、重大專項(xiàng)事物信息報(bào)告 制度以及突發(fā)事件報(bào)告制度等，明確規(guī)定各子公 司的管理信息傳遞的內(nèi)容、渠道、方式和時(shí)限。 在建立上述信息控制渠道的同時(shí)，需完善信息化 平臺建設(shè)，提高信息傳遞、處理的速度和質(zhì)量。五、加強(qiáng)計(jì)劃和預(yù)算管控融資平臺的經(jīng)營計(jì)劃和預(yù)算橫向劃分為年 度經(jīng)營計(jì)劃和預(yù)算、季度經(jīng)營計(jì)劃和預(yù)算與月度 經(jīng)營計(jì)劃和預(yù)算三個(gè)層次；縱向劃分為融資平臺 總體計(jì)劃和預(yù)算，各管理部門計(jì)劃和預(yù)算，各子 公司計(jì)劃和預(yù)算等多個(gè)層次。融資平臺根據(jù)戰(zhàn)略 規(guī)劃、預(yù)算執(zhí)行情況

14、和計(jì)劃完成情況，以及市場 情況，編制年度經(jīng)營計(jì)劃，并將各項(xiàng)指標(biāo)分解下 達(dá)給各子公司，各子公司根據(jù)融資平臺下達(dá)的各 項(xiàng)指標(biāo)和自身具體情況編制年度預(yù)算， 上報(bào)融資 平臺審批。經(jīng)批準(zhǔn)后的預(yù)算和計(jì)劃一起下達(dá)給各 子公司，據(jù)以指導(dǎo)其經(jīng)營活動(dòng)。如圖 2-2所示。劃控制，計(jì)劃完成率業(yè)減增長率定量控制定業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)指標(biāo)企業(yè)經(jīng)營狀況評價(jià)成果性:收入、利潤率、 市場占有率、投資收益 資產(chǎn)狀況；流動(dòng)比率、資產(chǎn)負(fù)債率等資金占月：流動(dòng)資金周成本費(fèi)用：勞動(dòng)生產(chǎn)率圖2-2計(jì)劃控制系統(tǒng)六、加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)管理 內(nèi)部審計(jì)體系是保障融資平臺安全的體系,包括三個(gè)子體系：財(cái)務(wù)審計(jì)（財(cái)務(wù)報(bào)表真實(shí)性）、 商務(wù)審計(jì)（內(nèi)部合規(guī)性）、法律審核（外部合規(guī) 性）o內(nèi)部審計(jì)體系涉及融資平臺經(jīng)營管理的各 個(gè)方面，審計(jì)組直接對總經(jīng)理負(fù)責(zé)，接受總經(jīng)理 的指令。審計(jì)不但進(jìn)行事后調(diào)查，還應(yīng)發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn) 控制和防范功能，需要在做出審計(jì)結(jié)論的同時(shí)提出改進(jìn)工作建議。如圖2-3所示/母訂恤境內(nèi)根據(jù)審計(jì)計(jì)笆者文件啜提出審將甯計(jì)能部審計(jì)制度劃講行就對吉樹.實(shí)密.i司鹿南計(jì)相告初稿告理交集團(tuán)弗送行噴控工作,制tj工作方計(jì)然據(jù)信息的克植實(shí).修i公會制風(fēng)岐普查至變性.規(guī)章削度比正艱告內(nèi)容：經(jīng)胤I勢制訂南計(jì)計(jì)根據(jù)突發(fā)事行情況、資產(chǎn)與權(quán)廨門審公-會討論