城市規(guī)劃的制定和實(shí)施管理

1、建設(shè)部總規(guī)劃師陳為邦談城市規(guī)劃的制定和實(shí)施管理2002年10月10日城市規(guī)劃的制定和實(shí)施管理（之一）建設(shè)部總規(guī)劃師陳 為邦談第一部分城市規(guī)劃的基本概念和發(fā)展概況（一）"城市規(guī)劃是對一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理。H城市規(guī)劃是政府職能，是綜合性、政策性很強(qiáng)的政府職能。城市規(guī)劃是一門跨越自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的綜合性的學(xué)科。（二）古代的城市規(guī)劃。西方古代的規(guī)劃。中國古代的規(guī)劃。城市規(guī)劃真正作為一門重要的科學(xué)，是在近代，是在資本主義發(fā)展以后形成的。1898年英人霍華德提出田園城市理論。1933年雅典憲章。城市四大功能：居住、工作、休

2、憩、交 通。1977年馬丘比丘憲章。城市的綜合性、多功能，城市與自 然的和諧。（三）新中國的城市規(guī)劃前 30 年的發(fā)展與曲折。改革開放以來的新發(fā)展。 1978 年第三次城市工作會(huì)議； 1980 年全國城市規(guī)劃工作會(huì)議； 1984 年城市規(guī)劃條例實(shí)施； 1990 年城市規(guī)劃法實(shí)施； 1996 年國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的 通知。主要成就。存在的主要問題及原因分析。（四）面向 21 世紀(jì)的世界城市發(fā)展潮流。城市化和城市的可持續(xù)發(fā)展。全球經(jīng)濟(jì)一體化和城市的多樣化。城市規(guī)劃肩負(fù)著更加艱巨而繁重的（五）中國城市規(guī)劃發(fā)展方向： 在大力加強(qiáng)城市規(guī)劃對土地及 空間資源調(diào)控和建設(shè)活動(dòng)管理的同時(shí)，既逐步向綜合規(guī)

3、劃發(fā)展， 又及時(shí)注重城市實(shí)體形象的塑造。（六）新時(shí)期我國城市規(guī)劃的基本任務(wù)： "統(tǒng)籌安排城市各類用 地及空間資源，綜合部署各項(xiàng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持 續(xù)發(fā)展。 "可持續(xù)發(fā)展是使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，核 心在協(xié)調(diào)。（七）社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下我國城市規(guī)劃的定位：城市規(guī) 劃是國家對城市的建設(shè)和發(fā)展實(shí)行宏觀調(diào)控和具體管理的重要依 據(jù)和手段。 國家要求 "切實(shí)發(fā)揮城市規(guī)劃對城市土地及空間資源的調(diào)控作用，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。（八）城市規(guī)劃的特性：高度的綜合性和政策性。要通過對土地、 空間資源及各項(xiàng)建設(shè)的管理， 處理好十大關(guān)系： 即近期與遠(yuǎn)期、

4、局部與整體、需要與可能、城市與區(qū)域、平常時(shí) 期與非常時(shí)期、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、城市發(fā)展與耕地保護(hù)、現(xiàn) 代化與歷史文化保護(hù)、舊城改造與新區(qū)開發(fā)、城市功能與城市形 象的關(guān)系。第二部分 城市規(guī)劃的制定和主要內(nèi)容（一）我國城市規(guī)劃法規(guī)定： " 城市人民政府負(fù)責(zé)組織編制城市 規(guī)劃"。（二）制定城市規(guī)劃的指導(dǎo)思想：面向未來，面對現(xiàn)實(shí)，統(tǒng)籌 兼顧，綜合部署。（三）制定城市規(guī)劃的主要原則：（1）從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)預(yù)測發(fā)展，使城市發(fā)展既帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì) 社會(huì)發(fā)展，又與其總體水平相適應(yīng)；（2）服務(wù)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；（3）服務(wù)社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展；（4）保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境；（5）為城市人民創(chuàng)造良好

5、的居住條件和環(huán)境；（ 6）珍惜用地，合理用地，保護(hù)耕地；（7）城市實(shí)體形象體現(xiàn)時(shí)代精神、民族特色、地方風(fēng)格，注重 歷史文化風(fēng)貌的保護(hù)與發(fā)揚(yáng)；（8）防災(zāi)減災(zāi)，促進(jìn)城市安全。（四）城市規(guī)劃的基本內(nèi)容和制定 一、我國城市規(guī)劃一般分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段。大 中城市為了進(jìn)一步控制和確定不同地段的土地用途、 范圍和容量， 協(xié)調(diào)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)。在總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，可以 編制分區(qū)規(guī)劃。二、城市總體規(guī)劃總體規(guī)劃是對一定時(shí)期內(nèi)城市性質(zhì)、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模、土 地利用、空間資源利用、空間布局以及各種建設(shè)的綜合部署?？?體規(guī)劃的期限一般為 20 年。根據(jù)需要，在編制總體規(guī)劃前，可以編制總體規(guī)劃綱要

6、。大城 市，尤其特大城市，一般都應(yīng)編制綱要。城市總體規(guī)劃的主要內(nèi)容：1 市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。有利于確定重點(diǎn)發(fā)展的小城鎮(zhèn)，有利于市域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的合理安排。2 確定城市性質(zhì)和發(fā)展方向，規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)范圍。城市性質(zhì)是指城市在一定區(qū)域內(nèi)承擔(dān)的主要職能。城市規(guī)劃區(qū)是一個(gè)法律的概念。 城市規(guī)劃法規(guī)定： " 城市規(guī) 劃區(qū)，是指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)因城市建設(shè)和 發(fā)展需要實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域。 " 在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)， 實(shí)施城市規(guī)劃 法。" 城市規(guī)劃區(qū)的具體范圍， 由城市人民政府在編制城市總體規(guī) 劃中劃定。 "3 提出規(guī)劃期內(nèi)城市人口及用地發(fā)展規(guī)模。4 確定城市各項(xiàng)

7、建設(shè)與發(fā)展用地的空間布局結(jié)構(gòu)，功能分區(qū)， 市中心和區(qū)中心的位置。這是總體規(guī)劃的核心內(nèi)容，實(shí)質(zhì)上是對 城市中一、二、三產(chǎn)業(yè)，工農(nóng)商學(xué)兵各個(gè)方面的發(fā)展設(shè)想和用地 要求所進(jìn)行的統(tǒng)籌兼顧和綜合部署，是城市土地和空間資源利用 的總體結(jié)構(gòu)，它包含了土地利用規(guī)劃。確定城市空間發(fā)展方向。功能分區(qū)中，重點(diǎn)要安排好工業(yè)區(qū)、居住區(qū)、文教區(qū)、商業(yè)區(qū)、 開發(fā)區(qū)、高科技園區(qū)，安排好市中心和區(qū)中心。特大城市有的有 次中心，如日本的東京新宿副都心。商務(wù)中心區(qū)（ CBD ）。城市形 態(tài)的多種方式：如集中式、分散集團(tuán)式、帶形城市等等。5 確定城市交通系統(tǒng)布局。包括對外交通、內(nèi)部交通、快速軌 道交通以及靜態(tài)交通（即停車設(shè)施） 。大

8、城市交通問題的嚴(yán)重性。 交通政策與交通管理。大城市公交優(yōu)先。有條件的特大城市要建 設(shè)快速軌道交通。 道路系統(tǒng)、 交通樞紐。 道路系統(tǒng)是城市的骨架。6 確定并綜合協(xié)調(diào)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃，包括：道路橋梁、 供電、通信、供水、排水、防洪、燃?xì)?、供熱、消防、環(huán)境衛(wèi)生 等系統(tǒng)發(fā)展目標(biāo)及總體布局。7 確定城市河湖水系的治理目標(biāo)和總體布局。8 確定城市園林綠地系統(tǒng)的發(fā)展目標(biāo)及總體布局。點(diǎn)、線、面 相結(jié)合。9 城市環(huán)境保護(hù)。從規(guī)劃角度提出防治污染改善生態(tài)的措施， 包括調(diào)整工業(yè)布局， 舊城內(nèi)工業(yè)改造與搬遷， 新項(xiàng)目的控制等等。10 防災(zāi)規(guī)劃，包括抗震、防洪、消防以及人防。11 風(fēng)景名勝、文物古跡、傳統(tǒng)街區(qū)的保

9、護(hù)規(guī)劃。歷史文化名 城要專門制定歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃。12 舊城區(qū)改造規(guī)劃。包括工業(yè)調(diào)整，商業(yè)發(fā)展、交通和居住 區(qū)環(huán)境改善等等。13 郊區(qū)規(guī)劃。包括衛(wèi)星城建設(shè)，統(tǒng)籌安排郊區(qū)各項(xiàng)用地，劃 定需要嚴(yán)加控制的生態(tài)敏感區(qū)和嚴(yán)格保護(hù)的綠色空間等。14 綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，提出規(guī)劃實(shí)施步驟、措施、方法和建 議。15 編制近期建設(shè)規(guī)劃（期限： 5 年），確定近期建設(shè)目標(biāo)、 容及實(shí)施部署。16 .遠(yuǎn)景發(fā)展設(shè)想（3050年）。還有地下空間規(guī)劃。包括人防、地下交通、商業(yè)等地下空間利 用的統(tǒng)一部署。制定地下空間開發(fā)利用規(guī)劃，對大城市、尤其特 大城市來講，是新形勢下的緊迫任務(wù)。三、城市詳細(xì)規(guī)劃城市詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)

10、規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。1 控制性詳細(xì)規(guī)劃控制性詳細(xì)規(guī)劃在于控制建設(shè)用地的性質(zhì)、使用強(qiáng)度和空間環(huán) 境，作為城市規(guī)劃管理的依據(jù)，并指導(dǎo)修建性詳細(xì)規(guī)劃的編制?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃的內(nèi)容主要有：（ 1 ）詳細(xì)規(guī)定所規(guī)劃范圍內(nèi)各類不同使用性質(zhì)用地的界線，定各類用地內(nèi)適建、不適建或者有條件地允許建設(shè)的建筑類型；2）規(guī)定各地塊的建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標(biāo)；規(guī)定交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線距離、 建筑間距等要求； （ 3）提出各地塊的建筑體量、體型、色彩等要 求；控制性詳細(xì)規(guī)劃是對城市開發(fā)建設(shè)實(shí)行調(diào)控的最具體最直接的 手段。" 控規(guī) " 的制定，要進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)查研究，

11、確保方案的科學(xué)性、 合理性、可行性。"控規(guī) "確定后，面向市場，客體遵守，同時(shí)，也規(guī)范政府，規(guī) 范規(guī)劃部門自身，各方共同遵守，從而使規(guī)劃工作更加嚴(yán)密、公 正， 減少人為因素的影響。 編制控規(guī)不要求多， 近期建設(shè)任務(wù)多、 重點(diǎn)發(fā)展或改建的地段要抓緊制定，確保質(zhì)量。"控規(guī) "需要賦予一定的法定效力。進(jìn)一步發(fā)展的更高層次是深 圳實(shí)行的法定圖則 。2 修建性詳細(xì)規(guī)劃當(dāng)前要進(jìn)行建設(shè)的地區(qū)，編制此規(guī)劃，用以指導(dǎo)各項(xiàng)建筑和工 程設(shè)施的設(shè)計(jì)和施工。修建性詳細(xì)規(guī)劃是以"控規(guī) "作為依據(jù)的。四、城市設(shè)計(jì)1 城市設(shè)計(jì)是對城市體型和空間環(huán)境所作的整體構(gòu)思和安

12、排， 貫穿于城市規(guī)劃的全過程。是城市規(guī)劃的有機(jī)部分。2 總體規(guī)劃階段主要是對城市總體風(fēng)貌進(jìn)行設(shè)計(jì)。詳細(xì)規(guī)劃階 段，要配合詳規(guī)，對具體地段的城市體型和空間環(huán)境進(jìn)行設(shè)計(jì)。3 城市設(shè)計(jì)是在統(tǒng)一研究城市功能的同時(shí)， 安排好城市的實(shí)體 形象。4 城市形象美應(yīng)遵循美學(xué)的一般規(guī)律；真實(shí)美、整體美、和諧 美、自然美。5 城市設(shè)計(jì)的若干方面： 總體上對自然山水的尊重、保護(hù)和合理利用。 道路格局。建筑風(fēng)格： 在連續(xù)中求變化， 形成風(fēng)格， 連續(xù)而不變化乃單調(diào)， 變化而不連續(xù)乃雜亂。標(biāo)志性建筑。城市廣場。廣場的性質(zhì)、尺度、圍合、規(guī)模適度。綠化。城市雕塑要少而精，切忌成批制造和低水平。 廣告。燈光，城市夜景的塑造。&q

13、uot; 第五立面 "屋頂。6 城市設(shè)計(jì)要求城市規(guī)劃師與建筑師、 園林設(shè)計(jì)師、 雕塑家等 團(tuán)結(jié)協(xié)作。規(guī)劃要當(dāng)好 "龍頭 "。7 城市設(shè)計(jì)不能急于求成。 城市特色更不能急于求成。 領(lǐng)導(dǎo)決 策要民主科學(xué)、要慎重、要多傾聽和尊重專家的意見。五、城市規(guī)劃的審批 城市規(guī)劃實(shí)行分級審批。城市總體規(guī)劃由國務(wù)院審批和省人民政府審批。 城市詳細(xì)規(guī)劃由所在地城市人民政府審批。六、存在問題規(guī)劃水平還不夠高，城市總體規(guī)劃編制審批的周期太長，不適 應(yīng)城市發(fā)展需要。詳細(xì)規(guī)劃工作發(fā)展較慢。 城市設(shè)計(jì)急待開展。第三部分 城市規(guī)劃的實(shí)施管理一、城市規(guī)劃的宏觀管理城市性質(zhì)、 規(guī)模、布局結(jié)構(gòu)方面的宏觀管理 （開發(fā)區(qū)、 大項(xiàng)目）二、城市規(guī)劃的具體管理" 兩證一書 "：城市規(guī)劃法第 31城市規(guī)劃法第 31城市規(guī)劃用地管理建設(shè)用地規(guī)劃許可證 條）。城市規(guī)劃建設(shè)管理建設(shè)工程規(guī)劃許可證 條）。工程項(xiàng)目選址規(guī)劃管理建設(shè)項(xiàng)目選址意見書（城市規(guī)劃法 第 30 條）三、城市規(guī)劃實(shí)施管理中存在的問題 1違法用地、違法建設(shè)屢禁不止，相當(dāng)嚴(yán)重 2法人違