功能區(qū)行政管理體制改革的探討

1、功能區(qū)行政管理體制改革的探討 功能區(qū)行政管理體制改革的探討 自 1984 1984 年 10 10 月國務(wù)院正式批準設(shè)立開發(fā)區(qū)至今， 我國已形成了國家 綜合配套改革試驗區(qū)、國家戰(zhàn)略新區(qū)、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn) 業(yè)開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)、保稅港區(qū)、出口加工區(qū)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)等 各類功能屬性的特殊政策區(qū)域， 可統(tǒng)稱為功能區(qū)。 功能區(qū)作為我國改 革開放和體制創(chuàng)新的產(chǎn)物，已走過了 28 28 年的發(fā)展歷程。功能區(qū)在行 政管理體制方面的持續(xù)探索與創(chuàng)新， 為其自身發(fā)展提供體制機制保障 的同時， 也為深化行政管理體制改革， 統(tǒng)籌推進經(jīng)濟體制與行政體制 改革進行了有益的探索， 積累了寶貴的經(jīng)驗， 甚至可以說在

2、一定程度 上創(chuàng)立了具有中國特色的功能區(qū)管理模式。 一、國內(nèi)功能區(qū)行政管理體制現(xiàn)狀 本文的研究重點是區(qū)域?qū)傩陨先允枪δ軈^(qū)， 尚未通過行政區(qū)劃調(diào) 整為行政區(qū)的功能區(qū)管理模式。管理模式可分為以下三類： （一）屬地化的政府主導(dǎo)模式。充分發(fā)揮功能區(qū)所在地政府的作 用，管理體制上主要依托功能區(qū)所在的行政區(qū)（市、縣） ，管理機構(gòu) 為準政府型的管理委員會，管理委員會與所在的行政區(qū)（市、縣）政 府合署或按行政區(qū)（市、縣）政府內(nèi)部機構(gòu)管理，為保障行政區(qū)與功 能區(qū)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在領(lǐng)導(dǎo)體制上通過管理委員會與行政區(qū)（市、縣） 政府領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職加以解決。 這種模式的優(yōu)點： 一是通本文由畢業(yè)論文網(wǎng)收集整理過屬地化管 理，

3、依靠當(dāng)?shù)卣畬^(qū)域工作的熟悉，可啟動迅速；二是由功能區(qū)所 在地政府統(tǒng)籌管理功能區(qū)開發(fā)建設(shè)，避免了功能區(qū)與行政區(qū)之間的利 益矛盾；三是行政成本低，管理委員會與行政區(qū)機構(gòu)合署，可綜合設(shè) 置管理機構(gòu)，精簡效能。 這種模式的不足：一是由功能區(qū)所在地政府主導(dǎo)建設(shè)，出于地方 利益考慮， 在功能區(qū)產(chǎn)業(yè)布局、 規(guī)劃建設(shè)等方面難以站在全市、 全省 的高度，滿足功能區(qū)的功能定位；二是管理委員會與所在地的區(qū)（市、 縣）政府合署，機構(gòu)規(guī)格不高，對外橫向協(xié)調(diào)和對上協(xié)調(diào)力度有限。 （二）垂直型的政府主導(dǎo)模式。充分發(fā)揮市政府的作用，管理體 制上由市政府垂直管理，管理機構(gòu)為準政府型的管理委員會， 管理委 員會作為市政府的派出

4、機構(gòu)。 通過市政府授權(quán)使功能區(qū)管理委員會享 有市級經(jīng)濟管理權(quán)限，由工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、國土、規(guī)劃等部門在功 能區(qū)設(shè)置派駐機構(gòu)，功能區(qū)所在地的區(qū)（市、縣）政府負責(zé)配合功能 區(qū)管理委員會做好相關(guān)配套保障工作。為便于協(xié)調(diào)，在領(lǐng)導(dǎo)體制上， 功能區(qū)所在地的行政區(qū)（市、縣）政府主要負責(zé)同志可進入管理委員 會領(lǐng)導(dǎo)班子交叉任職。 這種模式的優(yōu)點：一是管理委員會作為市政府派出機構(gòu)，機構(gòu)規(guī) 格高，對外協(xié)調(diào)力度大；二是享有市級經(jīng)濟管理權(quán)限，工作推進效率 高；三是由市政府垂直管理，站在全市戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌考慮功能區(qū)功能 定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，功能區(qū)的起點較高。 這種模式的不足：一是功能區(qū)由市垂直管理，但地理位置又在行 政區(qū)（市

5、、縣）范圍內(nèi)，兩者之間的利益矛盾無法避免；二是功能區(qū) 與所在地政府的事權(quán)劃分邊界不清，尤其社會事務(wù)無法離開當(dāng)?shù)卣?如征地拆遷工作，離開所在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以說是寸步難行；三是 獨立設(shè)置管理委員會，行政成本較高，功能區(qū)開發(fā)建設(shè)初期，可綜合 設(shè)置精干高效的功能區(qū)管理委員會， 但隨著建設(shè)進程加快進入發(fā)展期 后，管理委員會職責(zé)增加，其機構(gòu)和人員編制不可避免地膨脹，將再 次增加行政成本； 四是市政府派出機構(gòu)的設(shè)置需要經(jīng)過嚴格的機構(gòu)編 制審批程序，周期較長，難度較大。 （三）企業(yè)型的市場主導(dǎo)模式。設(shè)立開發(fā)公司，由企業(yè)規(guī)劃、開 發(fā)、管理功能區(qū)，同時承擔(dān)一定的政府職能，進行公共事業(yè)開發(fā)。開 發(fā)公司多為國有

6、企業(yè)， 地方政府賦予開發(fā)公司一定的開發(fā)權(quán)限。 本質(zhì) 上是把功能區(qū)作為平等的市場經(jīng)濟主體進行開發(fā)區(qū)建設(shè)， 使得功能區(qū) 運營得以在相對完整的企業(yè)制度下展開。 國內(nèi)功能區(qū)采取企業(yè)化管理 模式首創(chuàng)在蛇口，因而也被稱之為 & &Idquo;Idquo;蛇口模式& ”rdquo;。從現(xiàn)實 情況看，用純粹的公司化運營，市場模式開發(fā)建設(shè)功能區(qū)，在國內(nèi)現(xiàn) 行體制下難以推動，如青島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，在 1986 1986 年開發(fā)初期成 立了青島經(jīng)濟開發(fā)公司， 負責(zé)開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設(shè)和經(jīng)營管理， 并代行 一部分行政職能。 但運行兩年之后， 體制推不動進而轉(zhuǎn)成了管理委員 會模式

7、。國內(nèi)功能區(qū)比較多的情況是 &Idquo; &Idquo; 管理委員會 + +公司 ” ” ，將土地一級開發(fā)、資本運營等職能由公司承擔(dān)，其他政府 職能由管理委員會承擔(dān)，如天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和泰達公司的模式。 這種模式的優(yōu)點： 與政府主導(dǎo)型的模式相比， 企業(yè)型模式效率更 高，靠市場機構(gòu)調(diào)節(jié)，節(jié)約行政成本。德國、英國等不少國家的功能 區(qū)都采用了這種公司化運行的模式。 這種模式的不足： 開發(fā)公司不具有政府職能， 缺乏必要的行政管 理權(quán)，因此影響了管理效力的發(fā)揮。 由于公司承擔(dān)了部分社區(qū)管理職 能，還要進行大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資， 又無法從區(qū)域稅收中獲得必 要的投資補償，只好轉(zhuǎn)嫁到地價上，容易造成地價過高，或者因為不 能及時回收資金，債務(wù)過重，且一旦功能區(qū)的土地都售完，再欲擴大 功能區(qū)規(guī)模難度將很大。 二、國內(nèi)功能區(qū)行政管理體制存在的主要問題及成因 （一）功能區(qū)管理委員會不具備完全行政主體資格。行政管理主 體是行政管理體制的主導(dǎo)要素。 在我國現(xiàn)行法律體系中， 由于國內(nèi)功 能區(qū)管理委員會的機構(gòu)屬性缺乏明確的立法界定， 導(dǎo)致管理委員會不 具備完全行政主體資格。 在國內(nèi)民主化和法制化進程日益加快的今天， 管理委員會履行行政審批權(quán)及行政處罰權(quán)的主體資格越來越受到質(zhì) 疑。2004 2004 年 11 11 月 23 23 日最高