美國交通規(guī)劃體制中的大都市區(qū)規(guī)劃組織

1、修改稿美國交通規(guī)劃體制中的大都市區(qū)規(guī)劃組織* 本文為國家自然科學(xué)基金項目和教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目（07JZD0012）的部分成果。程楠1,2、榮朝和1、盛來芳1(1北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 2 清華大學(xué)交通研究所，北京，100028)摘 要：本文介紹了上世紀(jì)60年代以來出現(xiàn)的美國大都市區(qū)規(guī)劃組織（MPO），分析了該組織的形成背景、發(fā)展歷程、機(jī)構(gòu)職能、作用及局限性。MPO是美國城市化、運輸化進(jìn)程與原有州、郡縣及市鎮(zhèn)行政體制產(chǎn)生矛盾，因而在行政組織上進(jìn)行必要調(diào)整的反映，也是美國社會自治制度與交通規(guī)劃所需要的綜合性、合作性與連續(xù)性原則得到結(jié)合的體現(xiàn)。關(guān)鍵詞：美國，大都市區(qū)，交通規(guī)劃，

2、規(guī)劃體制，MPO一、 大都市區(qū)規(guī)劃組織出現(xiàn)的背景美國的政府結(jié)構(gòu)分為聯(lián)邦（federal）、州（state）和地方（local）三級，其中地方政府由各州自主設(shè)立，一般包括郡縣（county）及其以下的市（city）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（town）政府。美國目前共有50個州、3044個郡縣、18517個市和16991個鎮(zhèn)，市鎮(zhèn)構(gòu)成了美國的基層政府。絕大多數(shù)美國的市并不大，早期設(shè)市時只是比鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城市化程度高一些。美國各州原來普遍設(shè)立郡縣，然而隨著工業(yè)化和城市化的持續(xù)發(fā)展，原有的郡縣體制逐漸無法適應(yīng)，于是有的州便將一些郡縣撤銷，還有的州將郡縣與城市合并，并成立了若干地域面積大一些的大城市政府，例如最典型的紐約市就是

3、包括5個區(qū)（各自相當(dāng)于原來郡的范圍），陸地面積789平方公里的大型市。但絕大多數(shù)美國的市仍只是后來由于城市化形成的各都市區(qū)內(nèi)的組成部分，而且往往只是很小的組成部分。也就是說，美國在初期建立的地方行政體制更多是為適應(yīng)當(dāng)時農(nóng)業(yè)社會形態(tài)的需要，由此逐漸出現(xiàn)了不適應(yīng)。 進(jìn)入20世紀(jì)以后美國的城市化過程加快，人口集中、地域連片、經(jīng)濟(jì)比重畸高的大都會已成為趨勢，都市特別是大都市覆蓋的地域迅速沖破了地方性市鎮(zhèn)、郡縣甚至州的行政邊界。例如，紐約大都市區(qū)到上世紀(jì)60年代已包括紐約市域范圍的5個區(qū)、周邊紐約州的其他5個郡、新澤西州的9個郡和康涅狄格州的6個城市化地區(qū)（該州未設(shè)郡縣），總面積17405平方公里（目前

4、都市區(qū)總?cè)丝诩s1900萬，比紐約本市人口多出約1100萬）；波士頓大都市區(qū)的范圍包括了馬薩諸塞州東部的101個市鎮(zhèn)，總面積11684.7平方公里（波士頓市本身的面積只有232.1平方公里）；西雅圖大都市區(qū)是由華盛頓州的四個郡及其管轄內(nèi)的82個市鎮(zhèn)組成；而首都華盛頓的大都市區(qū)則涵蓋了華盛頓特區(qū)及其周邊馬里蘭和佛吉尼亞兩州的6個郡。大都市所具有的產(chǎn)業(yè)集聚、人口居住和土地利用等特征，自然提出對城市形態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)和交通活動的內(nèi)在一體化要求，而二戰(zhàn)以后美國城市郊區(qū)化也逐漸引致城市無節(jié)制蔓延，并伴隨著日益嚴(yán)重的交通擁堵、噪音和污染等一系列大城市問題。由于絕大多數(shù)美國大都市區(qū)都包含多個不

5、同市鎮(zhèn)、郡縣以至州的轄區(qū)，卻并不存在與大都市地域?qū)蛹壪喾Q的政府，結(jié)果分散分割的行政邊界在很大程度上必然阻礙區(qū)域內(nèi)的必要合作與共同發(fā)展。另一方面，交通建設(shè)的重點也逐漸從地區(qū)之間的線路與通道領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到城市與樞紐方面，由于城市交通建設(shè)在土地、時間、環(huán)境、搬遷、遺跡保護(hù)和公眾意愿等方面的制約條件相對嚴(yán)格，所需要解決的投資數(shù)量、工程技術(shù)、體制合作、長期預(yù)見等問題的難度都大幅度提升，導(dǎo)致每一個大都市區(qū)的交通規(guī)劃都應(yīng)該由所在地區(qū)的相關(guān)利益群體通過合理協(xié)商決定，以便形成能夠代表大多數(shù)成員共同長遠(yuǎn)利益的解決方案。但傳統(tǒng)的郡縣、城鎮(zhèn)體制導(dǎo)致都會區(qū)域內(nèi)的各行政機(jī)構(gòu)無法共同克服和解決那些越來越嚴(yán)峻、緊迫的城市問題，即

6、便意識到有必要，也很難迅速達(dá)成共識并形成合力。因此在城市化連片的大都市區(qū)域，一些類似政府聯(lián)合會（Council of Governments）性質(zhì)的組織開始出現(xiàn)，試圖打破原有的市鎮(zhèn)、郡縣以至州的行政邊界，對整個區(qū)域進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃并解決那些日益尖銳的社會問題。第一次大都市區(qū)域的跨州合作嘗試發(fā)生在紐約。共享哈德遜河口1500平方英里濱水碼頭區(qū)的紐約州和新澤西州于1917年成立了一個雙州委員會，以協(xié)調(diào)相關(guān)港口出現(xiàn)的費率爭端等問題，雙方在1921年達(dá)成港口協(xié)議，劃出共同港口區(qū)并合資成立了紐約港務(wù)局 該港務(wù)局后來正式更名為紐約和新澤西港務(wù)局（Port Authority of New York and N

7、ew Jersey）。該港務(wù)局有效利用其收取的設(shè)施使用費以及在公開市場上發(fā)行債券所募集的資金，用于交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運營，在沒有增加兩州納稅人負(fù)擔(dān)的情況下，改善了整個港口區(qū)的交通狀況。港務(wù)局甚至開展了一項“紐約及其市郊的區(qū)域規(guī)劃研究”，工作內(nèi)容涉及廣泛的調(diào)查和對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測，并提出包括在外圍地區(qū)建立衛(wèi)星城市、土地利用控制、保留開闊空間和建設(shè)新鐵路和公路網(wǎng)絡(luò)的建議。然而與該時期發(fā)起的其他區(qū)域規(guī)劃類似，這一規(guī)劃在實施中受到來自不同地方競爭性利益關(guān)系的很大制約，而且規(guī)劃主體的合法地位也很不明確。鑒于此，有規(guī)劃專家認(rèn)為“只有一種方法可以確保有效的區(qū)域規(guī)劃，那就是創(chuàng)建與地域范圍對稱的政府，使其具有超

8、越市鎮(zhèn)當(dāng)局的權(quán)利，并可以為區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施制定政策”。區(qū)域性問題的解決顯然需要相應(yīng)層級的政府發(fā)揮作用，然而美國人似乎更偏好社會自治的理念，部分表現(xiàn)為其地方政府基本上都是自治性的行政機(jī)構(gòu)，普通居民并不愿意有更多層的上級政府，包括多一級政府無疑意味著要增納更多稅種。因此，即便已經(jīng)形成了跨越原本行政區(qū)劃的大都市共同經(jīng)濟(jì)利益，實際中也很難形成一級新的政府。到目前為止，只有俄勒岡州的波特蘭都會區(qū)經(jīng)過20多年激烈爭論，包括其間一次被居民投票否決的經(jīng)歷，才于1979年成立了大都會區(qū)域政府，以服務(wù)于所轄三個郡縣及波特蘭地區(qū)25個市范圍的140萬居民。這是美國迄今惟一能夠作為一級正式政府存在的大都會區(qū)域政府，而在

9、其他絕大多數(shù)情況下，由于難以形成這種與地域范圍對稱的正式政府，因此只能在原有行政構(gòu)架基礎(chǔ)上做局部體制創(chuàng)新，以便能夠解決那些實在難以回避的問題。二、 大都市區(qū)規(guī)劃組織的確立及發(fā)展在都市區(qū)域?qū)哟紊祥_展交通規(guī)劃研究并使其成為相關(guān)資源配置的主要渠道，是美國社會經(jīng)濟(jì)城市化與運輸化階段性轉(zhuǎn)變的必然要求。由于缺少與大都市區(qū)域相對應(yīng)的一級政府來統(tǒng)籌需要進(jìn)行長遠(yuǎn)戰(zhàn)略謀劃的公共事務(wù)，因此必須創(chuàng)建能夠與地域范圍對稱的職能機(jī)構(gòu)，也就是說，沒有正式的政府也要創(chuàng)建能承擔(dān)起相應(yīng)職能的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。MPO地位的確立與發(fā)展經(jīng)歷了美國社會自治理念與聯(lián)邦政府及其立法媾合的一個過程。二戰(zhàn)以后，美國在實施由聯(lián)邦資金主導(dǎo)的全國高速公路規(guī)劃

10、中，遇到很多高速公路建設(shè)與沿途大都市關(guān)系處理的問題，其復(fù)雜程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于高速公路在城市之間的路段。因此一些區(qū)域性政府間合作機(jī)構(gòu)開始出現(xiàn)，并希望由自己直接代表相應(yīng)的大都市區(qū)域，參與到能夠取得大筆聯(lián)邦資金的交通規(guī)劃事務(wù)中，聯(lián)邦政府則對此做出了積極響應(yīng)。60年代初，肯尼迪政府認(rèn)識到交通建設(shè)對大都市的合理發(fā)展具有重要影響，因此建議只有當(dāng)大都市區(qū)已經(jīng)開始積極從事整個地區(qū)的總體規(guī)劃時，聯(lián)邦政府才應(yīng)對該地區(qū)的交通項目提供經(jīng)濟(jì)支持。該建議很快在1962年的聯(lián)邦資助公路法中得到體現(xiàn)，并首次以法律形式對交通規(guī)劃的程序和組織安排提出要求。該法要求開展大都市區(qū)交通規(guī)劃，這樣就把規(guī)劃范圍定義在區(qū)域?qū)哟味皇窃瓉砀鱾€分立的

11、市鎮(zhèn)，并規(guī)定只有開展了大都市區(qū)域規(guī)劃，地方政府才能獲得聯(lián)邦政府對該區(qū)域交通項目的資金支持，甚至還規(guī)定交通建設(shè)資金的1.5%要專門用于開展規(guī)劃及相關(guān)的研究性工作。此外，該法要求大都市區(qū)交通規(guī)劃中，有關(guān)機(jī)構(gòu)必須秉承綜合性、合作性和連續(xù)性（comprehensive, cooperative & continuing, 即3C）的規(guī)劃原則，以克服過去各種交通方式單獨規(guī)劃，且交通規(guī)劃與土地利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及環(huán)境保護(hù)脫節(jié)，各政府機(jī)構(gòu)缺少合作協(xié)調(diào)機(jī)制，以及由于政府換屆導(dǎo)致長期規(guī)劃所必須的連續(xù)性被忽視等問題。3C原則對后來美國的交通規(guī)劃產(chǎn)生了長遠(yuǎn)影響。于是，在眾多建設(shè)項目推動、聯(lián)邦財政支持以及迫切的實

12、際需要等多方因素的作用下，各類大都市區(qū)域規(guī)劃組織紛紛建立起來。此后陸續(xù)頒布的一些聯(lián)邦法令更加明確并強(qiáng)調(diào)了大都市區(qū)域交通規(guī)劃。例如，1964年的聯(lián)邦援助公路法規(guī)定，為符合3C原則與流程的城市公共交通建設(shè)提供撥款最高比例可達(dá)總費用的2/3；1965年的住宅和城建法要求相應(yīng)部門為區(qū)域性機(jī)構(gòu)的資料收集和規(guī)劃提供資金；1966年的示范城市與大都市區(qū)域發(fā)展法指定由區(qū)域性機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查地方政府對約40種聯(lián)邦撥款和貸款的申請。1973年的聯(lián)邦資助公路法則正式將人口超過5萬的都市地區(qū)政府聯(lián)合會、區(qū)域性合作組織、區(qū)域規(guī)劃委員會等約200個各類區(qū)域性合作規(guī)劃組織統(tǒng)一歸類為“大都市區(qū)規(guī)劃組織”（Metropolitan

13、 Planning Orgnization，即MPO），并繼續(xù)規(guī)定相應(yīng)比例的聯(lián)邦援助資金按照都市化地區(qū)人口在各個州之間進(jìn)行分配，以保證MPO開展綜合性的交通規(guī)劃工作。1975年，聯(lián)邦公路局和都市公共交通局共同頒布了聯(lián)合公路公交規(guī)劃條例（Joint Highway/Transit Planning Regulation），用以規(guī)范所有與城市交通規(guī)劃有關(guān)的工作。條例要求MPO在制定規(guī)劃時必須遵守相應(yīng)的程序，而獲得聯(lián)邦援助資金的前提條件則是提交都市化地區(qū)與交通規(guī)劃活動相關(guān)的三種重要文件。這三種文件包括長期的大都市交通規(guī)劃（Metropolitan Transportation Planning，即M

14、TP）、中期的大都市交通改進(jìn)計劃(Metropolitan Transportation Improvement Program，即MTIP)和年度的統(tǒng)一規(guī)劃執(zhí)行方案（Unified Planning Work Program，即UPWP），還規(guī)定了這三種文件之間嚴(yán)格的相互依存關(guān)系。1980年，修改后的聯(lián)合公路公交規(guī)劃條例仍然要求各大都市區(qū)域提交這三種文件，同時也允許州和MPO自己確定規(guī)劃流程。長期規(guī)劃（MTP）、中期改進(jìn)計劃（MTIP）和年度執(zhí)行方案（UPWP）成為美國交通規(guī)劃和各MPO最重要的工作文件。1991年地面多式運輸效率法（Intermodal Surface Transporta

15、tion Efficiency Act，即ISTEA）的出臺，標(biāo)志著美國聯(lián)邦的交通資助政策從主要針對公路建設(shè)開始轉(zhuǎn)向綜合性一體化交通，因此有更多資金可以使用在各種非道路的公共交通設(shè)施領(lǐng)域。在ISTEA中，MPO的地位、3C規(guī)劃原則以及長期MTP、中期MTIP和年度UPWP三種文件都得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。首先，ISTEA擴(kuò)大了MPO在項目篩選中的權(quán)限，可直接決定區(qū)域內(nèi)大部分資金的使用方式，并且要求州運輸部官員和地方代表在MPO的框架下就項目優(yōu)先權(quán)和決策等事宜進(jìn)行討論。其次，在編制MTP時從過去側(cè)重形成項目方案，轉(zhuǎn)為更強(qiáng)調(diào)3C原則的落實，特別是鼓勵發(fā)展多式聯(lián)運。再次，要求MTIP必須配套相對應(yīng)的財政規(guī)劃

16、，以確保規(guī)劃的實施。最后則是更加強(qiáng)調(diào)公眾參與的重要性和廣泛性。ISTEA和在其后分別于1998年和2005年通過的21世紀(jì)運輸平衡法（The Transportation Equity Act for the 21st Century，即TEA-21）和安全、可靠、靈活、高效的運輸平衡法：對使用者的饋贈（Safe，Accountable，F(xiàn)lexible，Efficient Transportation Equity Act：A Legacy for Users，即SAFETEA-LU），3次共授權(quán)按照相應(yīng)規(guī)劃程序分配總計17年間的聯(lián)邦財政地面交通發(fā)展撥款6394億美元，而截至2005年，全美

17、國的MPO數(shù)量已達(dá)385個。三、 大都市區(qū)規(guī)劃組織的職能與運作方式作為大都市區(qū)規(guī)劃組織的MPO具有六項核心職能。第一，為區(qū)域內(nèi)與交通系統(tǒng)相關(guān)的公共機(jī)構(gòu)和私人團(tuán)體提供一個協(xié)商平臺，為有效率的規(guī)劃決策創(chuàng)建一個公平的環(huán)境。第二，提供評價規(guī)劃方案的技術(shù)支持，以便按照區(qū)域交通的復(fù)雜程度、約束條件和現(xiàn)實可行性來進(jìn)行判別。第三，編制并定期修訂長期的都市區(qū)交通規(guī)劃MTP。主要目標(biāo)是確認(rèn)未來20年以上的區(qū)域交通運輸需求，并通過每5年一次的修訂預(yù)測未來的交通發(fā)展趨勢同時提出長期交通戰(zhàn)略和投資的重點，以保證系統(tǒng)的高效運轉(zhuǎn)和區(qū)內(nèi)居民生活品質(zhì)的改善。第四，編制符合都市區(qū)長期交通規(guī)劃并符合財務(wù)預(yù)算條件的中期交通改進(jìn)計劃M

18、TIP。要確定未來6年中能夠確保投資的所有項目，包括技術(shù)設(shè)計方案、資金預(yù)算和明確的來源。MTIP每兩年修訂一次，以準(zhǔn)確反映聯(lián)邦資助項目在時間安排、投資額以及資金來源等方面發(fā)生的變化。第五，根據(jù)都市區(qū)的長期交通規(guī)劃和中期改進(jìn)計劃編制每個年度的統(tǒng)一規(guī)劃執(zhí)行方案UPWP，確保在執(zhí)行方案中的規(guī)劃項目能夠順利建成，同時要確保所有下年度預(yù)期開工項目的相關(guān)空氣質(zhì)量影響嚴(yán)格符合國家標(biāo)準(zhǔn)。第六，在行使以上五項核心職能中都盡力爭取實現(xiàn)普通公眾和所有受到規(guī)劃影響的團(tuán)體廣泛參與。圖1是美國交通規(guī)劃主體與文件關(guān)系示意圖。圖中顯示，國會制定政策并通過聯(lián)邦交通立法，決定交通規(guī)劃的方針、原則與程序，并決定未來時期內(nèi)聯(lián)邦交通資

19、金的數(shù)額及分配方式，聯(lián)邦運輸部則是聯(lián)邦政策與立法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。各州要制定并向聯(lián)邦運輸部上報州的長期交通規(guī)劃和中期改進(jìn)計劃，同時要接受州內(nèi)各都市區(qū)MPO上報的都市區(qū)交通規(guī)劃、中期改進(jìn)計劃和年度規(guī)劃實施方案并負(fù)責(zé)匯總。各MPO負(fù)責(zé)的大都市區(qū)長期交通規(guī)劃（MTP）、中期改進(jìn)計劃（MTIP）和年度執(zhí)行方案（UPWP）三個主要工作文件之間分別存在目標(biāo)、指導(dǎo)、細(xì)化及執(zhí)行的對應(yīng)關(guān)系。例如，對規(guī)劃中的建設(shè)項目預(yù)算有嚴(yán)格規(guī)定：沒有分別在長期規(guī)劃和中期改進(jìn)計劃中經(jīng)過論證過的項目不可能進(jìn)入年度執(zhí)行方案，不可能得到建設(shè)資助，而沒有可靠財務(wù)保障的項目也難以進(jìn)入長期規(guī)劃和中期改進(jìn)計劃。嚴(yán)格的規(guī)劃責(zé)任和資源分配制度在程序上保

20、證了規(guī)劃預(yù)算制度的嚴(yán)肅性。在要求規(guī)劃滿足交通安全和環(huán)境保護(hù)方面受到的關(guān)注程度也越來越高。圖1 美國交通規(guī)劃主體與文件關(guān)系示意圖不同都市區(qū)的MPO組織構(gòu)成有差異，有的規(guī)模較大，機(jī)構(gòu)與人員眾多，也有些小型都市區(qū)人口已符合獲得聯(lián)邦資助的要求，于是只設(shè)立了人數(shù)較少的MPO機(jī)構(gòu)。每個MPO都是根據(jù)地方政府機(jī)構(gòu)之間達(dá)成的協(xié)議而設(shè)立，并沒有一致性的編制和工作方式，然而任何MPO都有一個包括各方代表，負(fù)責(zé)審議并投票決定是否通過MTP、MTIP、UPWP、預(yù)算及其他重要規(guī)劃文件的核心決策機(jī)構(gòu)政策委員會。政策委員會是MPO的最高決策主體，其成員一般包括當(dāng)?shù)匦姓賳T、交通公團(tuán)的代表、州運輸、環(huán)保部門官員以及無投票權(quán)

21、的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)官員等。為使政策委員會能夠有效工作一般還設(shè)立技術(shù)委員會，成員通常由地方、州和聯(lián)邦政府的一般公務(wù)員組成，還可能包括相關(guān)利益方、各種運輸方式以及當(dāng)?shù)鼐用竦拇?，?fù)責(zé)向政策委員會提出與規(guī)劃相關(guān)的技術(shù)咨詢建議。MPO自身的職員則分別組成技術(shù)研究處、公共關(guān)系處、行政辦公室等。大一些的MPO自己有力量進(jìn)行規(guī)劃方案的研究與準(zhǔn)備，包括自己開發(fā)、維護(hù)復(fù)雜的預(yù)測模型，而其他MPO就可能將技術(shù)性的準(zhǔn)備工作委托給專業(yè)性咨詢公司去完成。無論內(nèi)部機(jī)構(gòu)和工作方式如何設(shè)置，任何MPO都要完成法律所要求的程序，使所在都市區(qū)交通規(guī)劃的3C原則和程序得到貫徹。通過紐約和波士頓兩個大都市區(qū)MOP決策機(jī)構(gòu)的組成和決策機(jī)制，可

22、以了解到MPO的決策運作方式。紐約都市區(qū)交通委員會的9個投票權(quán)成員包括：紐約市自己的規(guī)劃局和交通局、紐約市周邊的其他5個紐約州郡縣、紐約大都市交通公團(tuán)和紐約州交通廳。其中紐約市自己只有市規(guī)劃局和市交通局兩票。該規(guī)劃委員會的7個非投票權(quán)成員則包括紐約與新澤西港務(wù)局、紐約州環(huán)保廳、新澤西公交公團(tuán)、北澤西交通規(guī)劃局、聯(lián)邦公路管理局、聯(lián)邦公共交通管理局和聯(lián)邦環(huán)保署。波士頓大都市區(qū)交通規(guī)劃組織的14個投票權(quán)成員包括州交通行政辦公室、州的麻薩諸塞灣區(qū)交通公團(tuán)、州公路局、麻薩諸塞港港務(wù)局、麻薩諸塞收費公路公團(tuán)、波士頓大都市區(qū)域規(guī)劃協(xié)議會、麻薩諸塞灣區(qū)交通公團(tuán)咨詢委員會、波士頓市、3個輪選的其他市和3個輪選的

23、鎮(zhèn)（郡縣在該州的行政作用已經(jīng)相對很弱，有些已經(jīng)被所在地居民投票取消，因此相關(guān)郡縣沒有參與波士頓MPO的決策）。該大都市交通規(guī)劃組織還包括波士頓區(qū)域交通咨詢委員會、聯(lián)邦公路管理局及聯(lián)邦公共交通管理局3個非投票權(quán)成員。從這兩個例子可以看出，MPO的正式投票成員都是與大都市區(qū)交通密切相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)或公營團(tuán)體，一般包括該大都市區(qū)域所在地方的基層政府、規(guī)劃部門、交通部門、環(huán)保部門和交通運營公團(tuán)（即authority，但也有些交通運營機(jī)構(gòu)為非投票成員），而聯(lián)邦的公路、公交和環(huán)保主管機(jī)構(gòu)都會以非投票權(quán)成員身份參與區(qū)域性MPO機(jī)構(gòu)的決策工作。決策方式則是根據(jù)大都市區(qū)所在地方的具體特點而定，波士頓大都市區(qū)交通規(guī)

24、劃組織采取23以上多數(shù)通過的投票決策機(jī)制，而紐約都市區(qū)交通委員會則需要一致通過?？梢怨烙嫷皆诩~約在達(dá)成共識上的難度相對會更大些，但還是能從中體會美國的社會自治使用了一種在相關(guān)政府機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行“民主”決策的機(jī)制。四、 大都市區(qū)規(guī)劃組織的作用與局限性大都市區(qū)規(guī)劃組織是美國城市化、運輸化進(jìn)程與原有州、郡縣及市鎮(zhèn)行政體制產(chǎn)生矛盾，因而在行政組織上進(jìn)行必要調(diào)整的反映。城市化對美國的社會經(jīng)濟(jì)形態(tài)了產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，聯(lián)邦政府則希望形成有針對性的政策，包括規(guī)定總?cè)丝谶_(dá)到5萬以上的城市化地區(qū)就可進(jìn)入非鄉(xiāng)村序列，有權(quán)利自主決定與城市未來形態(tài)更好結(jié)合的交通發(fā)展進(jìn)程，可直接享受聯(lián)邦對都市區(qū)的資助待遇，而不必像農(nóng)村和城市

25、間的交通問題那樣須交由州政府統(tǒng)一解決。但政策也要求城市化地區(qū)自己必須能夠主動規(guī)劃未來。MPO的實質(zhì)是通過建立政府機(jī)構(gòu)之間的協(xié)商決策機(jī)制，解決城市交通規(guī)劃這類需要跨行政區(qū)劃和部門職能邊界，并需要綜合戰(zhàn)略性視角及協(xié)調(diào)能力的問題。它是美國自治制度在交通規(guī)劃所需要的綜合性、合作性與連續(xù)性原則上得到的體現(xiàn)，也是聯(lián)邦政府力圖有效引導(dǎo)與影響地方交通發(fā)展的一種途徑。經(jīng)過數(shù)十年的不斷演變，MPO已成為針對大都市區(qū)域長遠(yuǎn)交通規(guī)劃具有實質(zhì)性資金分配權(quán)的政府間協(xié)作機(jī)構(gòu)。這些年也有不少地區(qū)根據(jù)需要設(shè)立了其他領(lǐng)域的政府間組織，但至今都未能獲得像MPO那樣的地位，這使得MPO成為美國區(qū)域性機(jī)構(gòu)中惟一被法律明確要求必須在全國

26、范圍內(nèi)所有都市區(qū)都要發(fā)揮作用的類別。這也許能說明在交通規(guī)劃領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)綜合性、合作性和連續(xù)性原則的重要性，而且必須找到相應(yīng)的責(zé)任組織形式。而從效果來看，MPO也的確發(fā)揮了一定的積極作用。在聯(lián)邦政府的政策引導(dǎo)和資金杠桿作用下，MPO為各都市區(qū)域合作提供了一個相對有效的平臺，通過都市區(qū)內(nèi)各相關(guān)條塊政府機(jī)構(gòu)的制度化磋商與共同決策，以及確保暢通的利益集團(tuán)與公眾參與渠道，能夠更好地了解和把握地方需求，進(jìn)而合理地整合聯(lián)邦、州和地方政府的資金，提高資源的配置效率。于是，通過特定的組織機(jī)構(gòu)、決策程序和工作文件（MTP、MTIP和UPWP），確保城市化和運輸化目前階段所必須的3C原則順利實現(xiàn)，就成為美國交通規(guī)劃體制

27、中一個突出的特色。作為跨傳統(tǒng)行政邊界的區(qū)域性規(guī)劃機(jī)構(gòu)，MPO在美國的社會經(jīng)濟(jì)體制中無疑也存在著局限性。首先，由于MPO并非正式政府部門，也缺少相應(yīng)擁有稅收權(quán)的責(zé)任政府層級，因此在動員資源和推行規(guī)劃意志方面必然存在尷尬之處。其次，由于MPO跨越了傳統(tǒng)的政治邊界，因此有批評認(rèn)為MPO阻礙了州政府行使合法職責(zé)。第三，絕大多數(shù)MPO只有交通規(guī)劃的授權(quán)職能，缺少在更大程度上綜合，如將交通規(guī)劃與城市規(guī)劃、土地開發(fā)結(jié)合起來的協(xié)調(diào)能力。第四，MPO按職能只負(fù)責(zé)面向未來的交通設(shè)施規(guī)劃，與掌管著存量交通資源并負(fù)責(zé)運營管理的州運輸部及城市交通局等實權(quán)機(jī)構(gòu)相比，還是屬于弱勢，在關(guān)系協(xié)調(diào)上也有一定難度。第五，MPO內(nèi)部的“民主”決策機(jī)制有時仍無法平衡各參與方的利益，紐約大都市區(qū)規(guī)劃組織的坎坷歷程就是典型例證。1965年，紐約大都市區(qū)所在的紐約、新澤西和康涅狄格三州成立了三州區(qū)域規(guī)劃委員會（Tri-State Regional Planning Commission），作為該都市區(qū)的MPO負(fù)責(zé)區(qū)域的交通規(guī)劃，以便使三州能共同獲取并使用聯(lián)邦資助。然而，該三州區(qū)域規(guī)劃