法律知識法一立法質(zhì)量與質(zhì)量立

1、省人民政府水行政主管部門建立水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，對全省水土流失動態(tài)進(jìn)行監(jiān)測、預(yù)報，省人民政府定期將監(jiān)測、預(yù)報情況予以公告?？h級以上人民政府水行政主管部門及其所屬的水土保持監(jiān)督管理機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)建立執(zhí)法立法質(zhì)量與質(zhì)量立法一周旺生立法質(zhì)量與立法的科學(xué)化、現(xiàn)代化建設(shè)現(xiàn)代化法治國家，其基礎(chǔ)性、前提性的工程，是要有相當(dāng)數(shù)量的良法。而所謂良法，要言之，就是立法上的數(shù)量和質(zhì)量的較好的統(tǒng)一。立法質(zhì)量通?？梢钥闯赏⒎〝?shù)量相對應(yīng)的概念，但又不僅僅是與數(shù)量相對應(yīng)的概念。立法質(zhì)量問題遠(yuǎn)不僅存在于立法運作技術(shù)和立法形式方面，看不到這一點，對立法質(zhì)量的內(nèi)涵和外延的理解，就可能失之于表層化。實際上，立法觀念、立法制度、立法技術(shù)

2、、立法內(nèi)容、立法形式等等方面，都有立法質(zhì)量問題。現(xiàn)在提出提高立法質(zhì)量，更加主要的，是要把這個問題同立法的科學(xué)化、現(xiàn)代化聯(lián)系起來。提高立法質(zhì)量，主要就是實現(xiàn)立法觀念、制度、技術(shù)、內(nèi)容、形式等等的科學(xué)化、現(xiàn)代化，就是解決立法觀念、制度、技術(shù)、內(nèi)容、形式等一系列方面的科學(xué)化、現(xiàn)代化問題。借鑒國外境外立法質(zhì)量立法經(jīng)驗解決諸如立法觀念、制度、技術(shù)、內(nèi)容、形式等一系列方面的科學(xué)化、現(xiàn)代化問題的成果如果被法定化，被以立法的形式固定下來，成為立法活動必須遵循的準(zhǔn)則，則對于提高立法質(zhì)量更見成效。在今日世界，差不多各國都有詳略不等、程度不同的關(guān)于立法觀念、制度、技術(shù)以及立法內(nèi)容和形式方面的立法規(guī)定。研究這些規(guī)定，

3、從中國實際情況出發(fā)借鑒這些規(guī)定，對提高中國立法質(zhì)量，無可置疑是深具現(xiàn)實意義的。在中國立法經(jīng)過20年的較快發(fā)展并需要向現(xiàn)代化方向進(jìn)取的情形下，一方面注意總結(jié)自己的經(jīng)驗，使其成為提高中國立法質(zhì)量的重要動力;另一方面又注意研究和借鑒國外、境外的經(jīng)驗，從中汲取有用的成分，而不是拘泥于本土資源，無論如何都是大有益的。立法質(zhì)量立法的類別和本文的任務(wù)關(guān)于立法質(zhì)量的立法，大體可分兩類。一是與立法質(zhì)量直接相關(guān)的立法。這種立法專門地或在相當(dāng)程度上設(shè)定了關(guān)于立法質(zhì)量的法定制度，或是設(shè)定了與立法質(zhì)量直接相關(guān)的法定制度。中國大陸的行政法規(guī)制定程序暫行條例、法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定、關(guān)于地方性法規(guī)備案工作的通知，便是在相當(dāng)程度上

4、設(shè)定了與立法質(zhì)量直接相關(guān)的制度的規(guī)范性法文件;臺灣的中央法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)法、行政機關(guān)法制作業(yè)應(yīng)注意事項，前羅馬尼亞的規(guī)范性文件草案的制定和系統(tǒng)化的立法技術(shù)總方法，美國統(tǒng)一州法典委員會的統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)法起草規(guī)則，也都是專門設(shè)定與立法質(zhì)量直接相關(guān)的制度的立法表現(xiàn)形式。二是與立法質(zhì)量間接相關(guān)的立法。其表現(xiàn)形式主要是各國議會的議事規(guī)則、憲法和憲法性法律中與立法質(zhì)量有這樣那樣關(guān)系的規(guī)定。研究和借鑒國外、境外關(guān)于立法質(zhì)量的立法成果，需要注意這兩方面的法律、法規(guī)和規(guī)章。這兩方面的法律、法規(guī)和規(guī)章中，涉及到的立法觀念、制度、技術(shù)以及立法內(nèi)容和形式方面的問題是非常之多的，可以說，一切有關(guān)立法的觀念、制度、技術(shù)以及立法內(nèi)容和

5、形式方面的問題，都與立法質(zhì)量有直接或間接的關(guān)系。在這些問題中，從立法實踐和各國實際的立法規(guī)定看，有些環(huán)節(jié)與立法質(zhì)量關(guān)聯(lián)更為緊密。本文的任務(wù)，便是研究這些環(huán)節(jié)或方面的國外、境外立法的某些規(guī)定，以圖從中提煉若干對提高中國立法質(zhì)量或可有益的成分。一、關(guān)于立法原則的立法立法原則對立法質(zhì)量的作用立法一般總是在一定的原則的作用或支配下開展的。立法原則是立法主體據(jù)以開展立法活動的重要準(zhǔn)繩，它反映立法主體在立法過程中特別注重什么。立法原則對于立法質(zhì)量的作用主要在于，堅持一定的立法原則，有助于使立法在經(jīng)過選擇的思想理論指導(dǎo)下沿著立法主體確定的方向或代表的基本傾向發(fā)展;有助于立法主體既注重從大局上把握立法，將整個

6、立法作為一盤棋來運作，又注意集中地、突出地、強調(diào)地體現(xiàn)立法主體的某些重要意志;有助于立法主體統(tǒng)一立法的主旨和精神，使各種立法活動以及立法與它的調(diào)整對象之間，有一種一以貫之的精神品格在發(fā)揮作用;也有助于實現(xiàn)立法的科學(xué)化，使立法活動按規(guī)律進(jìn)行。制度形態(tài)：立法原則作用于立法的一種基本方式立法原則對立法發(fā)生作用的方式，通常有兩種。一是作為一種觀念形態(tài)，通過對立法者或立法參與者的立法思維發(fā)生作用而對立法實踐發(fā)生作用。二是作為一種制度形態(tài)，通過直接對立法者或立法參與者的行為發(fā)生作用而對立法實踐發(fā)生作用。以立法的形式將這些原則確立下來，或是以立法主體內(nèi)部所要實行的規(guī)則的形式將這些原則固定下來，則是這些原則作

7、為制度形態(tài)對立法發(fā)生作用的基本形式。一般說，在立法制度比較完整的國家，不僅注意將這些原則作為所要堅持的立法觀念而在立法實踐中貫徹推行，而且往往更注重以制度的形式體現(xiàn)這些原則，保障這些原則在立法實踐中得以一體遵循。當(dāng)然，以立法的方式對立法原則予以規(guī)范的情形，比之以立法的方式對立法的其他種種環(huán)節(jié)予以規(guī)范的情形，在這些國家的整個立法制度中，相對較少。另一方面，在立法中以專門的條文，集中完整地規(guī)定立法所要堅持的原則，這種做法較少;在有關(guān)條文中涉及規(guī)定立法原則的情形，或是所規(guī)定的內(nèi)容可視為也確定了立法原則的情形，往往更多。這或許是因為，同其他方面相比，立法原則得以實行的途徑和動力，更主要更經(jīng)常的是在觀念

8、方面，制度的作用在這里處于第二位。現(xiàn)代立法的基本原則主要有哪些，無論人們怎樣見仁見智，但大體上都認(rèn)同，法治原則、民主原則、科學(xué)原則，是立法不能不堅持的原則。以立法的方式確定立法原則，首先和主要的就是確定這幾方面的原則。而這些原則的具體內(nèi)容在不同國家的立法中，既有共同之處，亦有不盡相同的表現(xiàn)。(一)關(guān)于法治原則的立法規(guī)定法治原則與立法質(zhì)量立法的直接目的是為一定的社會關(guān)系和社會主體提供法定界限。立法的這一目的要得以實現(xiàn)，首先要求立法自身遵循法定界限，做到合法化或不與法相抵觸、相違背，亦即立法自身要遵循法治原則。立法不合法，立法質(zhì)量就無從談起。所以，堅持法治原則不僅是其他廣泛領(lǐng)域所必須，更是立法領(lǐng)域

9、所必須。立法要有質(zhì)量，首先需要確立和堅持法治原則。另一方面，確立和堅持這一原則，可以有效地避免和抵御個人意志、主觀擅斷以及其他此類因素對立法發(fā)生負(fù)面作用，這種負(fù)面作用往往是同科學(xué)立法相悖的，因而可以直接、間接地危及立法質(zhì)量。法治原則與立法的法定化法治原則在立法領(lǐng)域是同立法主體、立法權(quán)限和立法運作程序以及立法的其他種種方面的法定性相通的。確立和堅持法治原則，就要以立法的形式明確規(guī)定立法的主體、權(quán)力和基本運作程序以及立法的其他種種方面應(yīng)是法定的。瑞士憲法關(guān)于憲法修改的規(guī)定是為一例：瑞士聯(lián)邦憲法的修改“必須按照聯(lián)邦立法規(guī)定的方式進(jìn)行。”(129條)前羅馬尼亞的規(guī)范性文件草案的制定和系統(tǒng)化的立法技術(shù)總

10、方法第1條的規(guī)定也是一例：“國家的法律規(guī)范由憲法和法律特別規(guī)定的機關(guān)制定?！?第1款)臺灣中央法規(guī)法第1條的規(guī)定同樣是一個例子：“中央法規(guī)之制定、施行、適用、修正及廢止，除憲法規(guī)定外，依本法之規(guī)定?！狈ㄖ卧瓌t與立法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一法治原則在立法領(lǐng)域，也是同立法規(guī)則的統(tǒng)一性、立法體系和法的體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一性相通的。確立和堅持法治原則，就要以立法的形式肯定這種協(xié)調(diào)統(tǒng)一性。臺灣的中央法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)法第11條規(guī)定：“法律不得抵觸憲法，命令不得抵觸憲法或法律，下級機關(guān)訂定之命令不得抵觸上級機關(guān)之命令?！鼻傲_馬尼亞立法技術(shù)總方法第2條規(guī)定了立法要遵循統(tǒng)一的立法規(guī)則：“為了實現(xiàn)黨和國家的立法政策，立法的制定和系統(tǒng)化必須根

11、據(jù)本方法規(guī)定的規(guī)范進(jìn)行。”立法技術(shù)總方法第4條又規(guī)定立法要堅持法制統(tǒng)一和法的體系的協(xié)調(diào)一致：“每一項規(guī)范性文件草案都必須同與其有關(guān)的其他規(guī)范性文件相一致，并成為整個立法體系的有機的組成部分?！?第1款)“對于一定活動領(lǐng)域的同一類社會關(guān)系，通常應(yīng)以一項規(guī)范性文件加以規(guī)定，以避免分散規(guī)定?！?第2款)立法與法律至上在立法領(lǐng)域?qū)嵭蟹ㄖ卧瓌t，毫無疑問應(yīng)將法置于十分突出的地位，甚至置于至上的地位。沒有這種地位，法治原則在立法領(lǐng)域便無以貫徹到底。一些國家的立法對此作了明文規(guī)定。前羅馬尼亞立法技術(shù)總方法第3條在規(guī)定法律至上原則方面，確立了這樣的制度：一是明確規(guī)定“負(fù)責(zé)制定規(guī)范性文件的機關(guān)實行法律至上的原則”

12、，以使立法主體的立法活動得以在法治環(huán)境下開展;二是明確規(guī)定立法主體“必須根據(jù)憲法的規(guī)定，注意有關(guān)國家、經(jīng)濟和社會活動的一般措施應(yīng)由法律和具有法律效力的法令加以規(guī)定。”這就確立了關(guān)于國家生活、經(jīng)濟生活和社會活動的一般措施亦即這些方面的基本制度應(yīng)由法律、法令確定的制度，以便國家和社會的基本方面以法為規(guī)范，而這正是法治國家、法治社會得以建立、存在和運行的基本條件;三是明確規(guī)定“任何其他規(guī)范性文件都必須根據(jù)并為了執(zhí)行法律而制定，或者相應(yīng)地根據(jù)并為了執(zhí)行具有法律效力的法令而制定?！边@就進(jìn)一步從立法的角度確立了法律之外的其他規(guī)范性文件的制定，都必須以根據(jù)并執(zhí)行法律、法令為依歸，從而保障整個法的體系得以全面

13、貫徹法治原則。雖然當(dāng)時羅馬尼亞的法治化程度由于種種原因并未能達(dá)到比較理想的或現(xiàn)代化的狀態(tài)，但這些制度的確立，卻是一國立法實現(xiàn)法治化的有益的、重要的因素。(二)關(guān)于民主原則的立法規(guī)定民主原則與立法質(zhì)量確立和堅持民主原則，是民主政治對立法的基本要求，也是保障立法質(zhì)量的基本要求。在現(xiàn)代社會，立法要充分反映民意，充分反映以市場經(jīng)濟為主導(dǎo)的各種經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，才能算作有較高質(zhì)量水平的立法。達(dá)到這種質(zhì)量水平，非堅持民主立法的原則不可。而要堅持民主立法的原則，行之有效的一個辦法，便是首先將這一原則法定化、制度化。民主立法原則貫串于許多國家的整個立法制度民主立法原則的法定化、制度化，其范圍和程度，在不同國家自

14、然有種種區(qū)別。形成這些區(qū)別的原因，主要在于國情尤其是經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展水準(zhǔn)以及由其所規(guī)定、與其相伴隨的法制和法治的水平存在差異，或者說主要在于國情先進(jìn)程度或國家發(fā)達(dá)程度的區(qū)別。在比較發(fā)達(dá)的國家，民主立法原則的法定化、制度化的范圍和程度，比之落后國家要先進(jìn)得多。民主立法原則的法定化、制度化，貫串于許多國家的整個立法制度中。在立法主體、立法權(quán)限、立法運作程序、立法監(jiān)督以及立法制度的其他方面，法治發(fā)達(dá)國家一般都以立法的形式將民主原則貫徹于其中。美國憲法修正案第1條就規(guī)定：國會不得制定關(guān)于確立國教或禁止信教自由的法律，不得制定關(guān)于剝奪言論自由或出版自由的法律，不得制定剝奪人民和平集會和向政府請愿伸冤

15、的權(quán)利的法律。在這條規(guī)定里，我們可以看到以禁止性規(guī)范的形式，從一個側(cè)面在立法范圍方面直接、具體地確立美國國會立法的民主原則的情形。這種以立法形式在設(shè)定立法制度的同時也貫徹民主立法原則的情形，我們在許多國家和地區(qū)的立法中經(jīng)?？梢砸姷健４祟悜椃ㄒ?guī)定或法律規(guī)定，對保障人民不受立法侵犯，其意義是明顯的。而立法不侵犯人民的權(quán)利，只保障人民的權(quán)利，這種立法便在一個非常重要的角度具備了可以保證質(zhì)量的條件。在這個意義上，也可以說法定化、制度化了的民主立法原則，是法治發(fā)達(dá)國家立法制度本身的一個重要組成部分。民主立法原則與國家和社會的民主原則在上述制度之外規(guī)定民主立法原則的，還有體現(xiàn)在憲法或憲法性法律所確定的整個

16、國家和社會的民主原則中。這些法定化、制度化了的民主原則，也包括了立法的民主原則。這方面的民主立法原則，比較集中地反映在關(guān)于人民主權(quán)、分權(quán)制衡和維護基本人權(quán)的規(guī)定中。例如，法國憲法載明：法國人民莊嚴(yán)宣告，他們熱愛1789年的人和公民的權(quán)利宣言所規(guī)定的，并由1946年憲法序言所確認(rèn)和補充的人權(quán)和國家主權(quán)的原則。(序言)共和國建立在人民平等和團結(jié)的基礎(chǔ)之上。(第1條)法蘭西是民主的和社會的共和國。它保證所有公民，不分出身、種族或者宗教，在法律面前一律平等。共和國的口號是：自由、平等、博愛。它的原則是：民有、民治、民享的政府。(第2條)國家主權(quán)屬于人民，由人民通過其代表和通過公民投票的方法行使國家主權(quán)

17、。任何一部分人民或者任何個人都不得擅自行使國家主權(quán)。(第3條)各政黨和政治團體可以自由地組織并進(jìn)行活動。它們必須遵守國家主權(quán)原則和民主原則。(第4條)在法國憲法所載明的這些民主原則中，自然也內(nèi)含著民主立法原則的內(nèi)容。由于包括立法在內(nèi)的整個國家生活和社會生活貫徹著憲法所確認(rèn)的民主原則，人民和各有關(guān)社會力量在立法活動中都可以發(fā)揮和表現(xiàn)自己的智慧、作用和責(zé)任感，立法質(zhì)量亦自然在這種民主的制度、民主的氛圍中，得到很重要的保障。(三)關(guān)于科學(xué)原則的立法規(guī)定確立科學(xué)立法原則的三種形式如前所說，在現(xiàn)代社會，立法質(zhì)量問題主要就是立法的科學(xué)化、現(xiàn)代化問題。提高立法質(zhì)量，主要就是實現(xiàn)立法觀念、制度、技術(shù)、內(nèi)容、形

18、式的科學(xué)化、現(xiàn)代化。以法定化、制度化的方式確立和堅持科學(xué)立法原則，基本的表現(xiàn)形式有三種。一是在整個有關(guān)立法問題的規(guī)定中貫徹或體現(xiàn)科學(xué)立法的要求;二是在有關(guān)法律、法規(guī)中以某些條文比較集中地規(guī)定科學(xué)立法的原則或要求;三是以專門的法律、法規(guī)規(guī)定科學(xué)立法制度或主要規(guī)定科學(xué)立法問題。第一和第二種情況，我們在一些國家的憲法或憲法性法律中經(jīng)?？梢园l(fā)現(xiàn)。第三種情況迄今并不多見，但在有些國家或地區(qū)也不難看到。實際上，專門規(guī)定立法問題的法律、法規(guī)，諸如前述中國大陸的行政法規(guī)制定程序暫行條例、法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定、關(guān)于地方性法規(guī)備案工作的通知，臺灣的中央法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)法、行政機關(guān)法制作業(yè)應(yīng)注意事項，前羅馬尼亞的規(guī)范性文件草案

19、的制定和系統(tǒng)化的立法技術(shù)總方法，美國的統(tǒng)一州法典委員會統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)法案起草規(guī)則，一般都可以視為包括規(guī)定科學(xué)立法制度的法律、法規(guī)。以立法要求立法具有社會根基一定的立法活動，應(yīng)是一定社會關(guān)系存在和發(fā)展的一種內(nèi)在要求的產(chǎn)物。正是在這種意義上，我們可以說立法者不應(yīng)是法的創(chuàng)造者，而應(yīng)是法的表述者。這是立法的規(guī)律。遵循這一規(guī)律立法，立法者在立每一個法的時候，需要認(rèn)清立法的必要性和可能性，使所立之法有現(xiàn)實的社會根基，能有效地貫徹實施，因而也能真正實現(xiàn)立法的目的和價值。以立法形式規(guī)定的科學(xué)立法原則，其主要內(nèi)容之一，就是將這一認(rèn)識法定化，使立法者必須遵循這一立法規(guī)律立法。前羅馬尼亞立法技術(shù)總方法第5、40、41、44條中，就包含有確立這一制度的內(nèi)容。確立保證立法臻于科學(xué)化的具體制度以立法形式規(guī)定科學(xué)立法原則，更多的是確立一套可以保證立法臻于科學(xué)化的具體制度。這方面的制度包括較多的內(nèi)容。以前羅馬尼亞立法技術(shù)總方法為例，它所確立的這方面的制度，主要有以下內(nèi)容：第一，要求立法主體注意運用立法技術(shù)。第69條規(guī)定：“起草規(guī)范性文件的機關(guān)利用立法技術(shù)方法和手段，以保證社會關(guān)系得到正確的法律規(guī)定?！钡诙?，要求同一個法采取統(tǒng)一的觀點、統(tǒng)一的結(jié)論。第9條規(guī)定：“為了保證制定規(guī)范性文件的工作卓有成效和簡