改革和完善攀枝花市新農(nóng)村建設(shè)中的投融資決策機制探索

1、改革和完善攀枝花市新農(nóng)村建設(shè)中的投融資決策機制探索改革和完善攀枝花市新農(nóng)村建設(shè)中的投融資決策機制探索攀枝花市農(nóng)村存在多民族、人口分散、交通差異較大、山地多耕地少、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、 農(nóng)村青壯年外出務(wù)工多等現(xiàn)實具體情況。致使農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展緩慢、村級集體經(jīng)濟薄弱、農(nóng)民增收乏力、村社建設(shè)規(guī)劃滯后、缺乏長效投入機制。政府在農(nóng)村的投融資活動聽命于政府的審批與安排，造成了投資決策的隨意性很大，出現(xiàn)了長官意識、權(quán)利決策，從而出現(xiàn)“關(guān)系項目”、“條子項目”等現(xiàn)象。在這種情況下， 農(nóng)村投資決策出現(xiàn)了并非完全取決于項目的投資回報和預(yù)期收益，以及農(nóng)村發(fā)展的迫切需要。 而是可能在很大程度上受制于非經(jīng)濟因素的影響，如宣傳

2、能力、反復(fù)造訪、尋找關(guān)系等。由于投資決策程序的不規(guī)范導(dǎo)致了投資決策權(quán)限與風險責任不對稱。 其投資決策權(quán)限往往被分割于不同的部門， 在投資風險約束機制缺位的情況下， 造成了投資決策權(quán)限與風險承擔的不對稱。 這種不對稱導(dǎo)致的投資總量和結(jié)構(gòu)的失衡、 或單個投資項目的投資決策失誤， 而無法追究投資決策主體的責任。在資金管理上，資金的追蹤、監(jiān)管和反饋較差。一是農(nóng)村資金“政出多門”的分散管理模式， 不利于發(fā)揮農(nóng)村投資規(guī)模效益， 致使資金無法集中管理、統(tǒng)一、有效利用。二是在執(zhí)行農(nóng)村資金使用過程中，往往是分資金、下指標、促到位，但資金的追蹤、監(jiān)管、反饋工作始終不能制度化、規(guī)范化，致使某些地方在局部利益、眼前利

3、益的驅(qū)使下，經(jīng)常挪用、擠占、截留農(nóng)村資金，降低了實際到位資金規(guī)模。 筆者認為要改變這些現(xiàn)象攀枝花市應(yīng)借中共中央關(guān)于建設(shè)社會主義新農(nóng)村的東風“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展， 推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，事關(guān)全面建設(shè)小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重?！保μ岣呷修r(nóng)村、農(nóng)民收入，使我市農(nóng)民走向小康。要建立一個長期有效的投融資機制， 改革和完善攀枝花市目前新農(nóng)村建設(shè)的投融資決策機制。投資決策機制改革的目標是建立各負其責、相互制約的三重決策機制。一是投資決策， 即項目規(guī)劃， 要解決的問題是何時何地以何方式建哪類項目。 一般來說，商業(yè)性項目的投資決策由資本所有者作出， 公益性項目的

4、投資決策由政府作出。二是資本決策，由權(quán)益資本所有者判斷項目可能帶來的收益( 資本回報或者社會效益 ) ，決定是否出資建這個項目，進而設(shè)計具體的項目結(jié)構(gòu)。三是信貸決策，由債務(wù)資金提供者判斷項目的風險和清償能力，決定是否、以及以何種條件提供債務(wù)資金。 建立三重投資決策機制不僅有利于減少和避免領(lǐng)導(dǎo)人的“形象工程”和“政績工程”泛濫， 還有利于項目決策民主化， 以及項目建設(shè)可行性論證的科學化， 促進項目實施失職的責任規(guī)范和追究。 各類投資主體都要建立投資項目的科學決策機制，嚴格按程序進行決策。一、政府投資項目的決策機制對一般項目，出資人代表機構(gòu)及下屬既負責投資決策也負責資本決策，具體分工取決于各出資人

5、代表機構(gòu)不同的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。重大項目，行政部門可以作出投資決策， 但是必須由出資人代表機構(gòu)決定資本決策的是與否，資本決策的硬約束在于資信等級評價， 所以決策結(jié)果可能是否定性的，也可能是條件性的( 追加注冊資本、 免稅等 ) 。信貸決策毫無疑問由銀行作出，特別應(yīng)指出其中包括政策性金融機構(gòu)，政策性金融機構(gòu)的“政策性”表現(xiàn)為其貸款方向服從國家政策、產(chǎn)業(yè)政策，而不表現(xiàn)為按照行政旨意或長官意志給不可能清償?shù)捻椖堪l(fā)放貸款。三重決策之間，沒有審批插足的余地。惟有完全公益性的項目，仍需由行政部門完成項目決策， 因為其籌資方式只能是以行政撥款( 含公債 ) 為主。即使是這一類項目，也應(yīng)由專門的機構(gòu)去組織實施，

6、行政部門只負責規(guī)劃和監(jiān)管。 二、投資項目的決策機制出資和農(nóng)民一起建設(shè)的項目，除重大和特殊規(guī)定的項目外，無論新建、擴建和改造，均由和農(nóng)民自主決策，自擔風險責任，自主商討項目的可行性，不再上報政府投資主管部門審批， 改過去的審批制為備案制。 重大項目建議書經(jīng)鎮(zhèn)政府投資主管部門提出審查意見后， 報鎮(zhèn)政府核準。 核準是說明雖然不需要政府投資，但因為項目涉及國家的重大安全， 就需要實行核準制， 進一步縮小政府的審批范圍。三、改革農(nóng)村資金管理方式第一，農(nóng)村財政資金相對集中管理，提高資金利用效率。統(tǒng)一財政對農(nóng)村資金投入渠道， 集中管理使用所有的財政支農(nóng)資金， 將國務(wù)院扶貧辦、 農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦、財政部和農(nóng)業(yè)部

7、的農(nóng)業(yè)項目資金以及各級政府的財政支農(nóng)資金統(tǒng)一歸集到農(nóng)業(yè)部門進行調(diào)配使用； 建議由農(nóng)業(yè)銀行統(tǒng)一接受和管理財政支農(nóng)資金， 以確保國家支農(nóng)資金的落實和資金使用效率。 第二，對農(nóng)村專項資金，實行專人管理、專賬核算、?？顚Ｓ?。全面推行財政無償資金的報賬提款制，有償資金委托銀行放款制和項目資金公告 ( 公示 ) 制。報賬提款制是指在建設(shè)項目的建設(shè)內(nèi)容、標準和總預(yù)算確定后， 由項目建設(shè)鄉(xiāng)村向財政部門預(yù)借部分建設(shè)資金， 先行組織建設(shè)，然后再向財政部門報賬核銷， 財政部門對不合理支出有權(quán)拒絕報銷和撥付資金，項目建設(shè)不能夠報銷的費用支出由項目單位自行承擔。第三，加強對資金的監(jiān)管、檢查。審計部門對農(nóng)村財政資金的運行

8、進行事前、事中、事后監(jiān)控，將日常檢查和重點檢查有機結(jié)合起來，必要時對專項資金聘請中介機構(gòu)進行審計， 加大對違規(guī)違紀事件的查處力度，逐步形成有效的農(nóng)村資金監(jiān)督檢查機制，杜絕挪用、擠占、濫用現(xiàn)象發(fā)生。 四、改革農(nóng)村項目管理方式對政府投資的項目要實行嚴格的管理機制。概括起來稱為“五制”: 項目的法人負責制、工程的高度標準制、工程的合同管理制、工程的監(jiān)理制、法人對工程質(zhì)量的終身負責制。 但對小型項目， 政府采取輔助投資的形式， 很難實行工程“五制”。 這就要明確小型項目的產(chǎn)權(quán)，落實管護主體， 建立必要的運行管理制度，保證項目正常運轉(zhuǎn)。五、建立健全農(nóng)村信用體系嚴守信用，確保各類契約關(guān)系的如期履行，是整個

9、經(jīng)濟體系正常運行的基本前提。十六屆三中全會提出建立“道德為支撐， 產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，法律為保障”的信用體系， 發(fā)展信用經(jīng)濟。 農(nóng)村融資難問題的另一方面，與當前的社會誠信低也有直接。為此，全力規(guī)范農(nóng)村社會信用行為，依法營造社會信用環(huán)境也是當務(wù)之急。第一，采取有效手段理清鄉(xiāng)村債務(wù)，解開農(nóng)村債務(wù)鏈，減少鄉(xiāng)村債務(wù)負擔。進一步促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)改革，規(guī)范內(nèi)部管理，依法注冊、清理債權(quán)債務(wù)，完善財務(wù)制度，搞好信用評級達標；強化輿論監(jiān)督，對違規(guī)充分曝光，對不守信的進行起訴，全力營造信用社會環(huán)境。 第二，建立農(nóng)村資信評價體系。就投融資而言，各類借款者的基礎(chǔ)素質(zhì)、償還能力、償債的時間狀態(tài)、可信任程度、信譽質(zhì)量等各方面因素的差

10、異， 構(gòu)成了他們不同的資信。 在市場經(jīng)濟條件下， 金融市場是開放的， 投資借貸是頻繁的， 投資者能否融資以及以什么樣的代價融資， 取決于他們的資信。 可以說，資信是投資與融資之間的通道和接口。 在農(nóng)村要建立信用評價體系，一方面，可通過大力宣傳、教育，進行信用鄉(xiāng) ( 鎮(zhèn) ) 、村的示范，推進農(nóng)村信用建設(shè)，營造信用觀念，同時貸款也適當向信用鄉(xiāng) ( 鎮(zhèn)) 、村傾斜；另一方面，可由信貸員、村干部、社員代表等組成資信評估小組，搞調(diào)查，公開評定信用用戶， 確定信用等級， 并發(fā)放貸款證， 形成戶主登記 ( 建立信貸關(guān)系 ) 農(nóng)戶申請調(diào)查核實資信評定 核準額度一貸款發(fā)放貸后檢查貸款證年鑒等一個完整的過程。第三，支持信用管理體系的建設(shè)與發(fā)展。 充分發(fā)揮信用中介組織的功能，利用專門的信用管理機構(gòu)顧問公司、 理財公司、擔保公司等組織規(guī)避信用風險，完善社會信用風險體系，為農(nóng)村投融資創(chuàng)造良好的信用環(huán)境。 六、改革農(nóng)業(yè)管理機制市政府應(yīng)根據(jù)形勢的發(fā)展，對既有農(nóng)業(yè)管理機制進行適當調(diào)整。第一，強化農(nóng)業(yè)部門的職能， 涉農(nóng)事項均由農(nóng)業(yè)部門牽頭負責， 其它部門給予指導(dǎo)和支持；第二，增加農(nóng)業(yè)部門管理涉農(nóng)事務(wù)的必要權(quán)利和資源， 提高行政效率和行政協(xié)調(diào)性；第三，建立農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟機制改革和政策擬定的總體協(xié)