深入推進黑臭河道整治的實踐與思考

1、深入推進黑臭河道綜合整治的實踐和思考蔣承豪（武進區(qū)水利局，江蘇常州，213159）摘要：武進區(qū)根據常州市相關要求，對全區(qū)的黑臭河道進行拉網式綜合整治，每年下達不少于10條河道的整治任務。本文主要是對三年河道整治工作的總結，文章分析了黑臭河道產生的原因和特點，提出了整治過程中新問題和相應的對策，總結了經驗，列舉了幾個成功案例，以及對推進水環(huán)境整治提出了體制、機制的思考和探索。關鍵詞：水環(huán)境；河道整治；體制設計The Practice and Thought of further promoting the comprehensive improvement of water environmen

2、t Jiang Chenghao(Wujin water administration bureau ,Changzhou city, Jiangsu province, Zip code:213159)Abstract: According to the relevant requirements of Changzhou government, Wujin government harnessed black-odor rivers comprehensively by dragnet-manner, and remediation tasks of no less than 10 riv

3、ers were issued annually. This article is a summary of the river regulation work of three years. The article analyzes the causes and characteristics about black-odor rivers, proposed new problems and countermeasures of remediation process, summed up the experiences, cited several success cases, and

4、explore the structure and mechanism about the water environment improvement.Keywords: water environment; river regulation; system design武進區(qū)現有各級河道1043條，總長2018.19公里，其中區(qū)級河道22條計277.7公里，鎮(zhèn)村級河道1021條計1740.49公里。黑臭河道主要集中在鎮(zhèn)村級河道，這其中又以斷頭浜為主。為改善全區(qū)水環(huán)境，提升人居環(huán)境，從2011年起，武進區(qū)已陸續(xù)開展了黑臭河道整治一期、二期工程，其中一期有15條河道，二期有11條河道。2013年

5、，又開展了亂子浜等16條黑臭河道整治工程。以下是近兩年來黑臭河道整治的典型：一期工程橫山橋鎮(zhèn)是家巷河。企業(yè)接管+河道清淤+換水系統(tǒng)：是家巷河的主要污染源為周邊化工企業(yè)和豆腐作坊污水沒有污水接管，通過新建污水主管接入橫山橋污水處理廠，并要求企業(yè)、作坊限期接管。河道清淤后，又增設換水系統(tǒng)，即將環(huán)山河的水通過玉泉電灌站對是家巷河定期換水。目前水質穩(wěn)定，也贏得周邊村民的一致認可。 整治前 整治后二期工程湖塘鎮(zhèn)興隆河。污水截流+河道清淤+換水系統(tǒng)：興隆河是湖塘鎮(zhèn)鳴凰老街的主要納污河，集鎮(zhèn)區(qū)沒有污水管道，企業(yè)和居民的污水全部排入興隆河，污染嚴重。經過對雨水總口的截流，建設一體兩用的泵站（兼有截流、換水功能

6、），污水一方面接入鳳林路污水主管，一方面又通過抽取武南河河水進行定期換水。目前污水全部截流且每周定期換水，因此河道雖是斷頭浜，水質非常清澈，周邊居民非常滿意，也得到政府的高度肯定。 整治前 整治后二期工程牛塘鎮(zhèn)紅旗河。污水截流+河道清淤+換水系統(tǒng)：雖然也是污水截流，但是是在河面封蓋段下面實施的，實施難度非常大且危險性大。施工前，先敞開幾個口子，用排風扇進行吹氣。清淤時，將老鼠籠放在清淤船頭，土辦法試探H2S有毒氣體。經過周密的前期處理和小心翼翼的施工準備，紅旗河封蓋段清淤取得了成功，也給封蓋河道的整治留下寶貴的施工經驗。另外在與武宜運河交匯處新建2立方/秒換水閘站，一方面解決內澇問題，一方面可

7、抽取運河河水對紅旗河進行定期補水以促使水體流動。 整治中 整治后 綜上所述，控源截污、底泥清淤、引清釋濁是治污的“三大法寶”，而且屢試不爽。1黑臭河道概述1.1特點。總結三年來治理的黑臭河道，有以下主要特點：水體污染已久，周邊居民反應強烈，整治存在老大難。1.2分類。按河道等級分，分為鎮(zhèn)級河、村級河、流域性河道（跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)河、邊界河）。按所處位置分，分為集鎮(zhèn)河道、工業(yè)園區(qū)河道、偏遠農村河道。1.3成因。一是農業(yè)生產方式改變。為保證糧食的總產出在總量上相對穩(wěn)定，大量施用化肥、農藥和除草劑。不再沿襲傳統(tǒng)的生產方式如增施有機農家肥、挖泥作肥，以致河道淤積嚴重。而土壤肥力下降，養(yǎng)分的回歸與消耗不平衡，不得

8、不增施化肥，其使用量逐年增加，肥料的流失造成河道的面源污染。同時畜禽養(yǎng)殖和菌菇種植分散性、流動性帶來整治困難。二是工業(yè)經濟結構不夠合理。重污染行業(yè)仍占較大比重。雖然不少化工企業(yè)已搬遷關?；蜻w至外地，但印染、機械加工等行業(yè)產生污染的隱患依然存在；新興產業(yè)如光伏企業(yè)，部分生產環(huán)節(jié)因承接國際分工低端的生產環(huán)節(jié)，資源消耗多、環(huán)境污染重，現階段存在明顯的疊加污染狀態(tài)。三是政府考核機制不完善。“以速度論英雄”的“排序思想”、以“速度”為核心的干部考核機制，使增長沖動經常大于產業(yè)升級要求和環(huán)保約束，這使得長期以來為經濟增長付出了環(huán)境污染的代價。四是城鎮(zhèn)化速度過快。目前全區(qū)戶藉人口100萬，外來人口60萬，外

9、來人口集居在集鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)周邊，加上老集鎮(zhèn)雨污分流不徹底，以及垃圾亂倒行為，對集鎮(zhèn)的河道環(huán)境承載力帶來嚴峻考驗。五是生活污水治理尚未全覆蓋。雖然全區(qū)集鎮(zhèn)早已污水管網全覆蓋，但遠離集鎮(zhèn)的自然村，治污設施仍較為傳統(tǒng)。全區(qū)4550個自然村，約1500個自然村生活污水已經接入農村分散設施管外，其他偏遠農村大部分仍使用三隔式化糞池。2水環(huán)境綜合整治的特點水環(huán)境綜合整治是一個長期的、生態(tài)的，需由政府引導和推動的復雜系統(tǒng)工程。2.1政府性。水環(huán)境污染是公地悲劇，需要由政府全力引導和推動整治。水環(huán)境整治首先是還原有發(fā)展中環(huán)保欠下的債；其次水環(huán)境整治沒有直接經濟效益，只有社會效益和環(huán)境效益，也只可能政府來埋單，但整

10、治的成效民眾卻十分關注，政府也將深受考驗。2.2長期性。隨著城鄉(xiāng)經濟和社會發(fā)展，隨著群眾對居住環(huán)境意識和要求的提高，水環(huán)境污染治理將隨之加大推進，任重而道遠。治理也決不可能一蹴而就的，治污有反復性、當中可能走些彎路。另外生態(tài)修復本身也有一個自然的長期過程。2.3生態(tài)性。由于污水處理、人工濕地、生態(tài)攔截、生態(tài)修復等離不開生物反應處理。污水處理廠的生化反應池靠的就是微生物的分解作用，原理就是水體自凈的人工強化；人工濕地也是通過植物對污水中的COD、TN、TP的吸附、降解。2.4公益性。水環(huán)境整治也是社會公益事業(yè)，因此水環(huán)境整治沒有直接的經濟效益，只有無形的環(huán)境效益和社會效益。2.5系統(tǒng)性。水環(huán)境綜

11、合整治工作又是一個復雜的系統(tǒng)工程。從參與者來說，各級政府、社會企業(yè)、社會大眾，生活在當代社會之下的每個人都有關系，都應該參與；從污水處理工程來說，有處理設施（污水處理廠、人工濕地），有污水收集系統(tǒng)（污水提升泵站、污水管網）。3水環(huán)境整治的措施和經驗3.1指導思想。以“流域排查、統(tǒng)一行動、綜合整治、屬地建設”為主導思想。3.2多部門聯動。首先，區(qū)政府成立清水工程指揮部，區(qū)財政、環(huán)保、水利、農業(yè)、教育等部門為主要成員。其次，各部門各司其職，落實各項工作任務。區(qū)環(huán)保局牽頭，負責落實整治方案、推進工程、考核驗收、推進企事業(yè)單位限期接管；區(qū)財政局負責落實相應補助撥付、指導招投標、跟蹤審計；區(qū)水利局負責截

12、污、清淤、駁岸和雨污分流工程的指導，以及管道和河道管護經費的下達；區(qū)農業(yè)局牽頭負責沿線畜禽養(yǎng)殖的整治；區(qū)教育局牽頭學校內部的雨污分流和接管工作；而各鎮(zhèn)政府是黑臭河道整治的建設和運行主體。3.3多措并舉。主要為截污控源、管網建設、清淤駁岸、活水換水、岸線整治、河道長效管護六大措施。3.3.1截污控源以被治理的河道為中線，對其兩側流域一定范圍內的工業(yè)、生活、農業(yè)等所有污染源進行排查。一是企業(yè)整改。由環(huán)保局牽頭，禁止新改擴建化工項目，且對現有的化工、電鍍、印染企業(yè)進行整治。進一步對紡織、化工、電渡等六大重點行業(yè)的排污企業(yè)，實施工業(yè)廢水提標改造和深度處理工程。凡達不到排放標準的一律停產整頓或關閉。加強

13、排污企業(yè)的現場監(jiān)督檢查，對違法排污企業(yè)從重處罰。結合區(qū)域污染容量管理要求，健全企業(yè)排污總量控制和排污許可證制度，做到持證排放、計量排污。二是實施雨污分流和接管。由區(qū)水利局牽頭，加快推進各鎮(zhèn)支管網建設，管網到達地區(qū)做到應接盡接。要求企事業(yè)單位單位實施雨污分流改造和接管工程。所有排水單位要求雨污水分流和接管，并辦理排水許可證；三是畜禽養(yǎng)殖污染整治。由區(qū)農業(yè)局負責，所有整治河道兩側500米范圍內實行禁養(yǎng)，500米范圍以外的實行整治。嚴禁新建畜禽養(yǎng)殖場，清理整治現有的畜禽養(yǎng)殖場，建設污水收集和處理設施，做到糞便資源化利用，廢水達標排放，達不到治理標準的堅決予以關閉。四是農村生活污水治理。由區(qū)農業(yè)局負責

14、，以自然村為單位，建設農村生活污水處理點。主要采用工藝有：接觸氧化+人工濕地、一體化高效濾池工藝等，設計出水達GB18918-2002一級B。五是垃圾收運。要建成“組保潔、村收集、鎮(zhèn)轉運、區(qū)集中處置”的收運體系。3.3.2管網建設和接管實施污水管網工程，完善河道周邊污水主支管網。雨污分流或污水截流視具體情況而定，一般老居民區(qū)道路較窄，難敷設管網，宜采用沿河截流的方案，截流倍數12，必須通過截流泵站壓力管接入污水管網，嚴防雨污串流；新建地塊則要求雨污分流制。3.3.3河道清淤疏浚清淤是為了減輕底泥對水體的釋放污染。采用筑壩干河清淤方式，徹底清理淤積底泥和河坡河床垃圾，拆除暗壩暗管，但不應使用挖機

15、清淤，宜留存原狀淤泥10厘米左右，保證河道的生態(tài)性。對于堆場選址，要遠離河塘，上面要求種植綠化，防止雨天二次污染。3.3.4河道溝通及活水工程對水系進行溝通，宜結合排澇工程，在河道上建設換水閘站。流量不宜太大也不宜過小，換水周期以整條河道3-4天為宜。3.3.5河道岸線整治 對河道兩側環(huán)境衛(wèi)生進行整治，清理死樹枯枝、露天糞坑、垃圾雜物等，建設生活垃圾收集及轉運設施，在重要地段修建生態(tài)駁岸以及綠化亮化。在岸線整治上，盡量不破壞原生態(tài)樹林和植被，采用低駁岸或原始駁岸，確保河道的水土交換，充分利用土壤的有機吸附分解作用。3.3.6河道長效管護落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護責任單位和區(qū)考核單位，做到河道暢通無淤積，河中

16、無阻礙物，水面無漂浮物，岸腳無垃圾雜物。區(qū)財政落實補貼，實行區(qū)、鎮(zhèn)村級補貼標準，以區(qū)水利局按平時和年終考核情況進行補助。3.3.7新工藝的嘗試針對封閉景觀河或水體，采用了新的工藝碳系載體生物濾池STCC工藝，通過體外透析法處理污染的河水。通過對河道的生態(tài)人工修復，河水水質不僅得到凈化，水草和魚類逐步增多，生態(tài)逐漸得到恢復。這項工程已列入國家“十二五”水專項項目。3.4政策保障 列入整治內容的主管網建設工程，按審計價的30%進行財政補助；河道清淤由區(qū)財政按5元/立方米標準補助相關鎮(zhèn)；駁岸工程由區(qū)財政按500元/米標準補助相關鎮(zhèn)；畜禽養(yǎng)殖拆除按遷豬舍200元/平方、禽舍按40元/ 平方補貼；農村污

17、水設施運行經費在污水處理費中列支；河道長效管護費納入財政預算，其中每年鎮(zhèn)級河區(qū)級補助為2000元/公里；村級為1600元/公里；各鎮(zhèn)按不低于1:1.5的比例落實配套經費。4水環(huán)境整治工作中發(fā)現的問題和對策4.1鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性不高。河道整治實行屬地建設，對于無政績產生的工程來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主觀上幾乎不會主動開展。目前河道整治雖然已列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領導年度工作考核內容，但存在工程簡化、工作打折的情況。另一個方面是上級補助政策值得研究。要有效推進水環(huán)境整治這項工作，從管理學的角度上講，葫蘿卜加大棒是重要的管理手段。葫蘿卜就是補貼政策，而大棒則是鎮(zhèn)政府領導的年度考核。為促進地方政府加大水環(huán)境整治的力度，除加強鎮(zhèn)

18、政府領導的考核之外，應保障補貼政策。目前清水工程三期的補貼幅度已有較大的提升，管網工程按審計價的30%補貼，至少提高了管網工程的建設積極性，但在對水環(huán)境改善作用也較大的換水閘站和溝通水系工程上因沒有補助，鎮(zhèn)政府對這塊工作積極性不高。因此可以對河道整治工程投入進行20-30%浮動區(qū)級補助，不再局限管網、清淤和駁岸工作。建立整治前后水質對比考核體系，如水質主要COD、TN、TP、NH3-N 指標削減率、穩(wěn)定達標率以一年綜合打分以及排名，排名第一補助比例可以達30%，排名最后僅為20%，以此作為對本期河道整治工程補助的參考依據。同時在考核方面，也應加強管理，不僅要有量，更要有質。一是明確任務，要求對

19、照下達計劃，不折不扣完成；二是嚴格驗收標準，要求管道有視頻檢測，清淤要干河驗收，雨污分流要徹底；三是工程量有第三方檢測報告。4.2邊界河道的整治難度較大。奔牛的西河是武進區(qū)和丹陽市的邊界河，共線段為2.3公里。正是由于是邊界河道，管理上有一定難度，水污染情況特別嚴重。盡管蘇南督查組已出面，協調共同治理，但在具體的措施上仍存在分歧。因此跨區(qū)域河流必須共同治污，統(tǒng)一整治措施和商定投資比例。對于跨市級的，報請?zhí)K南督查中心進行跨市協調；對于跨鎮(zhèn)級的，由區(qū)清水工程指揮部統(tǒng)一負責協調。4.3臨河而建河道整治困難。一些集鎮(zhèn)臨河街面房，臨河而建或超河而建，污水直排入河。截污工程技術上、施工上、運行上都非常困難

20、。截污渠需要基礎，但基礎的施工振動影響房基；長時間干河清淤也可能影響駁岸基礎，間接可能影響房基；施工期間沿線居民阻撓施工不可避免；運行管理也比較麻煩，因為沿河都是截流系統(tǒng)，雨天需要及時開閘，平時又必須關閘截流，對于管理員的責任心要求較高。因此，有條件的話，截流管道要求做在岸上，如無條件，在不影響防洪的前提下，犧牲小部分水面，建設截污渠。截流井閘門擬用電動閘，控制線接入附近的排澇站或截流泵站的配電間內。運行由專人管理，并做好培訓和加強考核。5推進水環(huán)境整治的思考5.1制度設計。保護生態(tài)環(huán)境必須依靠制度或宏觀政策。5.1.1“去GDP化”考核。根據十八大報告精神，我國大力推進生態(tài)文明建設的要求，“

21、堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護環(huán)境的空間格局、產業(yè)結構、生產方式、生活方式，從源頭上扭轉生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，為人民創(chuàng)造良好生產生活環(huán)境”。從制度設計上，中央政府應淡化對地方政府的GDP考核，真正將生態(tài)文明建設列入考核。5.1.2發(fā)展新興工業(yè)。各級政府應實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略。把握發(fā)展實體經濟這一堅實基礎，實行更加有利于實體經濟發(fā)展的政策措施，強化需求導向，推動戰(zhàn)略性新興產業(yè)、先進制造業(yè)健康發(fā)展，加快傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級，推動服務業(yè)特別是現代服務業(yè)發(fā)展壯大。5.1.3發(fā)展現代農業(yè)。各級政府應發(fā)展現代農

22、業(yè)，研究科學合理使用化肥農藥?？茖W的化肥施用技術是測土配方施肥。需要廣泛宣講培訓，組織專業(yè)服務。同時要發(fā)展規(guī)?；洜I。5.1.4開展戰(zhàn)略環(huán)評。戰(zhàn)略環(huán)評的核心就是規(guī)劃環(huán)評。即是按照主體功能區(qū)的要求，形成經濟、人口、環(huán)境、資源相協調的格局；重大產業(yè)要制定與環(huán)境資源承載能力相適應的規(guī)劃。以往單個項目都符合環(huán)保條件，都比過去的工藝水平要高，但擠在一個區(qū)域合不合理，當地的生態(tài)環(huán)境能否承載的了，沒有部門管。有些規(guī)劃實施隨意性大，常出現工業(yè)區(qū)和生活區(qū)混雜的尷尬局面。戰(zhàn)略環(huán)評的主要阻力來自于區(qū)域空間的利益沖突。5.1.5開展生態(tài)補償。建立流域經濟補償制度，一是督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)加強對地方企業(yè)排污行為的整治和監(jiān)督，破解地

23、方保護主義，如果上游排污給下游造成污染和損害，上游的政府和企業(yè)必須作出相應賠償。與此相適應，如果上游水質好轉，帶來下游入水口水質相應提升，下游必須從用水企業(yè)和個人的排污費中拿出一定比例，作為對上游關停污染企業(yè)帶來的經濟損失的補償。二是督促加快污水主支管網的建設和排水戶雨污分流和限期接管。只有加快污染源接管，才能真正解決河道的主要污染問題。三是通過流域補償機制，促進地方政府權衡經濟發(fā)展和環(huán)境保護的重要性，從宏觀上促進地方政府向生態(tài)文明建設上轉型。5.1.6加快推進小城鎮(zhèn)、萬頃良田建設進程。小城鎮(zhèn)建設是解決"三農"問題、縮小城鄉(xiāng)差別、改善農村消費環(huán)境的一項重要歷史任務。利用小城

24、鎮(zhèn)建設的契機，加快老集鎮(zhèn)和萬頃良田村莊拆遷，可以大大減少污水收集難點、節(jié)點、分散點，實現污水收集和集中處理，對改善河道水環(huán)境有著重要的意義。5.1.7加強民眾的環(huán)保教育。對于民眾環(huán)保教育應從娃娃抓起，將環(huán)境保護、治理，垃圾分類等理念及早灌輸，這是戰(zhàn)略性、遠期見效的一項方針政策。一是環(huán)境教育從學科滲透做起。二是環(huán)境教育通過各類活動展開。三是環(huán)境教育教導每個人“從我做起”。5.2機制研究。介紹幾個機制，并分析利弊。5.2.1實行流域管理制度。依據布雷頓（Breton）最優(yōu)區(qū)域配置理論和資源貼現率方面的理論建立適合外部性內部化的環(huán)境管理的政府級別選擇，建立“兩級雙層”的環(huán)境管理體制，各級環(huán)境管理機構

25、分管不同環(huán)境外部性級別的環(huán)境問題(見下表)?！皟杉夒p層”水污染管理體制設計 兩級雙層管理范圍領導方式環(huán)保部環(huán)保局統(tǒng)管全國水環(huán)境保護事務國務院直管流域分局代表環(huán)保部管理地方省際、國際、代際外部性的水污染問題環(huán)保部派出機構省環(huán)保廳省廳統(tǒng)管全省水環(huán)境保護事務省政府領導省分局代表省局管理跨城市水污染問題省局直管在“兩級雙層”管理體制下，省環(huán)保廳在環(huán)保部的授權和監(jiān)管下統(tǒng)管全省的水環(huán)境保護事務；現有的市（縣）環(huán)保局主要履行政策的執(zhí)行職能，并監(jiān)管轄區(qū)內非重點污染源的達標排放情況。目前，我國環(huán)保部門利用派出督查機構協調跨界流域管理。2008年12月，環(huán)保部華東、華南、西北、西南、東北、華北6個環(huán)保督查中心全部

26、組建到位。環(huán)保督查中心的成立，標志著環(huán)境保護國家監(jiān)察新體制初步建立，成為建立“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責”的環(huán)保管理體制的重要一步。江蘇省環(huán)保廳順應形勢，分別成立蘇南、蘇中、蘇北三個區(qū)域環(huán)保督查中心。各級環(huán)保督查中心主要承擔起了區(qū)域執(zhí)法督察、環(huán)境應急、跨界環(huán)境糾紛協調以及總量核查等工作，為區(qū)域流域限批、重點案件后督察、主要污染源減排等重點工作奠定了扎實的基礎。特別是約談機制的產生對地方政府和環(huán)保部門還是有相當大的威懾。但是，這種機制還不可能根本解決地方環(huán)保執(zhí)法不獨立的問題，督查中心對地方情況缺乏了解，存在信息失真情況。5.2.2試行環(huán)保垂直管理之路，實行嚴刑峻法。實行大部制改革、環(huán)保垂直管理

27、是形勢所趨，三大形勢倒逼改革：一是經過幾十年工業(yè)化的快速發(fā)展，許多地方過去積累的環(huán)境問題，開始集中暴發(fā)，環(huán)保部門的風險越來越大；二是隨著國家法制建設不斷完善，對行政過錯追究力度不斷加大，對失職行問責已成常態(tài)；三是隨著生活水平提高，民眾環(huán)保參與意識不斷增強，監(jiān)督力度不斷加大。雖然有利于破解地方保護，實現獨立執(zhí)法，但該改革有可能加劇政府內部不同部門之間的矛盾；地方政府完整功能發(fā)揮也會遭到削弱；垂直管理后并不能根除部門內部滋生腐敗；地方政府干擾則依然存在。 5.2.3建立水務和環(huán)保的聯合治污機制。一條河道黑了，兩個主要職能部門都深感壓力巨大，但都只會站在自己的角度看問題，水務部門首先想到企業(yè)是不是偷排了，而環(huán)保部門則只馬上想到雨污水管道是不是串管了。如何破解該局面？前提一是區(qū)政府治污的決心，二是部門互相監(jiān)督機制。三是媒體的跟蹤報