如何判斷建設(shè)用地是否符合規(guī)劃

1、如何判斷建設(shè)用地是否符合土地利用總體規(guī)劃？在國土資源工作中，經(jīng)常遇到需要判斷建設(shè)用地是否符合土地利用總體規(guī)劃，即需要判定土地用途和土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的用途是否一致。在進行規(guī)劃符合性審查時，一般需要通過對建設(shè)用地勘測定界或位置判定，將有關(guān)位置判斷或位置坐標(biāo)數(shù)據(jù)套合到相應(yīng)的土地利用總體規(guī)劃圖或土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫上，對照土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫或土地利用總體規(guī)劃圖上標(biāo)示的規(guī)劃地類，與土地實際用途比較，以判定用地是否符合土地利用總體規(guī)劃以及是否占用基本農(nóng)田。但需要注意的是，新一輪土地利用總體規(guī)劃與前輪規(guī)劃有很多不同之處，提出了 三區(qū)四界 等新的規(guī)定， 增加了規(guī)劃的彈性，在具體判定建設(shè)用地是否符合規(guī)

2、劃時，需要視情況不同分別判定：一是當(dāng)建設(shè)用地屬于批次用地范圍內(nèi)的，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地區(qū)對照，看其是否在城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地區(qū)內(nèi)。依據(jù)國土資源部 關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實施管理的通知 （國土資發(fā)20122 號） ，從 2012 年 4 月 1 日起，土地管理各項相關(guān)工作要以經(jīng)批準(zhǔn)的新一輪土地利用總體規(guī)劃和數(shù)據(jù)庫為依據(jù)。各地編制的新一輪土地利用總體規(guī)劃劃定了“三界四區(qū)” （即 城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界、擴展邊界和禁止建設(shè)邊界，允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)） 。當(dāng)建設(shè)用地位于禁止建設(shè)用地區(qū)的，應(yīng)當(dāng)判定為不符合土地利用總體規(guī)劃；當(dāng)建設(shè)占用地塊位于允許建設(shè)區(qū)的，應(yīng)當(dāng)屬于符

3、合土地利用總體規(guī)劃； 當(dāng)建設(shè)地塊位于有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)的，如不突破允許建設(shè)用地區(qū)規(guī)模，允許建設(shè)用地區(qū)空間布局可在有條件建設(shè)用地區(qū)內(nèi)進行形態(tài)調(diào)整，原則上也可判定為符合土地利用總體規(guī)劃，如突破允許建設(shè)用地區(qū)規(guī)模，則必須進行規(guī)劃修改程序后方可調(diào)整，原則上可判定為不符合土地利用總體規(guī)劃。二是當(dāng)建設(shè)地塊屬于單獨選址項目范圍的，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃確定的單獨選址項目清單或交通廊道比對，凡在土地利用總體規(guī)劃確定的交通廊道內(nèi)，或已列入土地利用總體規(guī)劃單獨選址項目清單范圍內(nèi)的項目用地，可判定為符合土地利用總體規(guī)劃，不在上述范圍內(nèi)的項目用地，應(yīng)當(dāng)判定為不符合土地利用總體規(guī)劃。三是建設(shè)用地占用未利用地的，根據(jù)土地管理

4、法實施條例23、24 條的規(guī)定，不存在是否符合規(guī)劃問題。四是建設(shè)地塊位于土地利用總體規(guī)劃圖上標(biāo)示的基本農(nóng)田范圍的，原則上判定為占用基本農(nóng)田，但根據(jù)國土資源部 關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實施管理的通知（國土資發(fā) 20122 號）文件精神，已列入縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃設(shè)定的交通廊道內(nèi) ，或已列入土地利用總體規(guī)劃重點建設(shè)項目清單的民生、環(huán)保等特殊項目，在不突破多劃基本農(nóng)田面積額度的前提下，占用基本農(nóng)田保護區(qū)中規(guī)劃多劃的基本農(nóng)田時，按占用一般耕辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，不視為占用基本農(nóng)田，也不需要另外不劃基本農(nóng)田，但用地單位必須落實補充耕地任務(wù)，按占用基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)繳納稅費和對農(nóng)民進行補償。未在土地利用總體

5、規(guī)劃設(shè)定的交通廊道內(nèi)，未列入土地利用總體規(guī)劃項目清單的民生、環(huán)保等特殊項目， 或超出多劃基本農(nóng)田面積額度的，均按占用基本農(nóng)田認定。五是在執(zhí)行行政處罰決定時，若宗違法用地所依據(jù)的土地利用總體規(guī)劃進行了重大調(diào)整，涉及該地塊規(guī)劃符合性情況發(fā)生重大變化的，即違法行為發(fā)生時、作出處罰決定時或執(zhí)行處罰決定時，土地利用總體規(guī)劃作出了重大調(diào)整，違法宗地的規(guī)劃要求發(fā)生重大變更的，可按從舊從輕原則，調(diào)整處罰內(nèi)容， 或重新作出處罰決定。比如違法行為發(fā)生時土地利用總體規(guī)劃對宗地規(guī)劃用途規(guī)定為農(nóng)用地，依法應(yīng)當(dāng)拆除地上建筑物、構(gòu)筑物， 作出處罰決定或執(zhí)行處罰決定時，土地利用總體規(guī)劃已依法作出調(diào)整，調(diào)整后規(guī)劃用途為建設(shè)用地

6、的，則應(yīng)當(dāng)按照從舊從輕原則，依據(jù)新的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整處罰內(nèi)容或重新作出處罰決定，對地上建筑物、 構(gòu)筑物應(yīng)當(dāng)依法沒收；違法行為發(fā)生時土地利用總體規(guī)劃對宗地規(guī)劃用途規(guī)定為建設(shè)用地， 依法應(yīng)當(dāng)沒收地上建筑物、構(gòu)筑物，作出處罰決定或執(zhí)行處罰決定時，土地利用總體規(guī)劃已依法作出調(diào)整，調(diào)整后規(guī)劃用途為農(nóng)用地的，則應(yīng)當(dāng)依照從舊從輕原則，適用原土地利用總體規(guī)劃，處罰內(nèi)容或處罰決定可不再調(diào)整，但應(yīng)當(dāng)明確地上建筑物、構(gòu)筑物不得翻建、擴建?！炬溄?1】土地管理法實施條例相關(guān)規(guī)定：第二十三條.建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，涉及農(nóng)民集體所有的未利用地的，只報批征用土地方案和供地方案。

7、第二十四條具體建設(shè)項目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的國有未利用地的，按照省、 自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理；但是，國家重點建設(shè)項目、軍事設(shè)施和跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建設(shè)項目以及國務(wù)院規(guī)定的其他建設(shè)項目用地，應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院批準(zhǔn)?！炬溄?2】國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定（國發(fā) 200428 號）相關(guān)規(guī)定：二、加強土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃實施管理（六） 嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃修改的管理。在土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍外，不得設(shè)立各類開發(fā)區(qū) （園區(qū)）和城市新區(qū) （小區(qū)） 。對清理后擬保留的開發(fā)區(qū)，必須依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和

8、城市總體規(guī)劃，按照布局集中、用地集約和產(chǎn)業(yè)集聚的原則嚴(yán)格審核。嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃的修改，凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等原則性修改，必須報原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)。城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃也不得擅自修改?！炬溄?3】國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見的通知(國土資廳發(fā) 200951 號) 相關(guān)規(guī)定：五、管制規(guī)則（一）允許建設(shè)區(qū)1.區(qū)內(nèi)土地主導(dǎo)用途為城、鎮(zhèn)、村或工礦建設(shè)發(fā)展空間，具體土地利用安排應(yīng)與依法批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。2.區(qū)內(nèi)新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地受規(guī)劃指標(biāo)和年度計劃指標(biāo)約束，應(yīng)統(tǒng)籌增量與存量用地，促進土地節(jié)約集約利用。3.規(guī)劃實施過程中， 在允許建設(shè)區(qū)面積不改變的

9、前提下，其空間布局形態(tài)可依程序進行調(diào)整，但不得突破建設(shè)用地擴展邊界。4.允許建設(shè)區(qū)邊界 （規(guī)模邊界） 的調(diào)整， 須報規(guī)劃審批機關(guān)同級國土資源管理部門審查批準(zhǔn)。（二）有條件建設(shè)區(qū)1.區(qū)內(nèi)土地符合規(guī)定的，可依程序辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，同時相應(yīng)核減允許建設(shè)區(qū)用地規(guī)模。2.規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地擴展邊界原則上不得調(diào)整。如需調(diào)整按規(guī)劃修改處理，嚴(yán)格論證，報規(guī)劃審批機關(guān)批準(zhǔn)。（三）限制建設(shè)區(qū)1.區(qū)內(nèi)土地主導(dǎo)用途為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，是開展土地整理復(fù)墾開發(fā)和基本農(nóng)田建設(shè)的主要區(qū)域。2.區(qū)內(nèi)禁止城、鎮(zhèn)、村建設(shè)，嚴(yán)格控制線型基礎(chǔ)設(shè)施和獨立建設(shè)項目用地。（四）禁止建設(shè)區(qū)1.區(qū)內(nèi)土地的主導(dǎo)用途為生態(tài)與環(huán)境保護空間，嚴(yán)格禁止與主

10、導(dǎo)功能不相符的各項建設(shè)。2.除法律法規(guī)另有規(guī)定外，規(guī)劃期內(nèi)禁止建設(shè)用地邊界不得調(diào)整?！炬溄?4】國土資源部關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實施管理的通知（國土資發(fā) 20122 號）相關(guān)規(guī)定：一、充分認識嚴(yán)格實施土地利用總體規(guī)劃的重要意義土地利用總體規(guī)劃是指導(dǎo)土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制的重要依據(jù)， 事關(guān)國家和人民長遠利益。各級國土資源主管部門要充分認識土地利用總體規(guī)劃在土地管理工作中的基礎(chǔ)地位和引領(lǐng)作用，切實做好土地利用總體規(guī)劃實施管理工作，不斷提高土地資源對經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，具有法定效力， 任何單位和個人不得違反。各級國土資源主

11、管部門要嚴(yán)格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，從嚴(yán)審查各地區(qū)、各部門、各行業(yè)編制的城鄉(xiāng)建設(shè)、區(qū)域發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、 生態(tài)環(huán)境建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，不得以任何名義改變土地利用總體規(guī)劃確定的用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局安排， 確保各類規(guī)劃在土地利用上與土地利用總體規(guī)劃相銜接。凡不符合土地利用總體規(guī)劃的，必須及時調(diào)整和修改，核減用地規(guī)模，調(diào)整用地布局，強化土地利用總體規(guī)劃對土地利用的整體管控作用。二、嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃劃定和保護基本農(nóng)田（一） 及時劃定基本農(nóng)田。各地要嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的基本農(nóng)田保護目標(biāo)、保護區(qū)布局及管制規(guī)則，在土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)之后3 個月內(nèi)完成基本農(nóng)田劃定工作?；巨r(nóng)田劃定后，實行永久保

12、護，任何單位和個人未經(jīng)批準(zhǔn)不得改變或者占用。（二） 完善基本農(nóng)田保護區(qū)管理。列入縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃設(shè)定的交通廊道內(nèi)，或已列入土地利用總體規(guī)劃重點建設(shè)項目清單的民生、環(huán)保等特殊項目， 在不突破多劃基本農(nóng)田面積額度的前提下，占用基本農(nóng)田保護區(qū)中規(guī)劃多劃的基本農(nóng)田時，按一般耕地辦理建設(shè)用地審批手續(xù)， 不需另外補劃基本農(nóng)田，但用地單位必須落實補充耕地任務(wù)，按占用基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)繳納稅費和對農(nóng)民進行補償。未在土地利用總體規(guī)劃設(shè)定的交通廊道內(nèi)，未列入土地利用總體規(guī)劃項目清單的民生、環(huán)保等特殊項目，或超出多劃基本農(nóng)田面積額度的，均按占用基本農(nóng)田認定。三、強化建設(shè)用地空間管制（一） 落實建設(shè)用地管制邊界和管

13、制區(qū)域。各地要嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃劃定的“三界四區(qū)” （即城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界、擴展邊界和禁止建設(shè)邊界，允許建設(shè)區(qū)、 有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)），盡快將城鎮(zhèn)建設(shè)用地管制邊界和管制區(qū)域落到實地，明確四至范圍， 確定管制邊界的拐點坐標(biāo)，在主要拐點設(shè)置標(biāo)識，并向社會公告，防止城鎮(zhèn)建設(shè)無序蔓延擴張。（二） 認真執(zhí)行各項空間管制規(guī)則。城鄉(xiāng)建設(shè)用地允許建設(shè)區(qū)在面積不改變的前提下，空間布局可在有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)進行形態(tài)調(diào)整，但不得突破建設(shè)用地擴展邊界。城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界的調(diào)整， 須經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機關(guān)的同級國土資源主管部門批準(zhǔn)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴展邊界原則上不得調(diào)整，如需調(diào)整，應(yīng)按規(guī)劃修改程序報規(guī)劃原

14、批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)。禁止建設(shè)用地邊界，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，不得進行調(diào)整。四、嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實施（一） 加強土地利用計劃調(diào)控。土地利用計劃是實施土地利用總體規(guī)劃的重要手段，各地要依據(jù)土地利用年度計劃，嚴(yán)格建設(shè)用地審批。 凡不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和供地政策的建設(shè)項目，不得安排計劃指標(biāo)，沒有計劃指標(biāo)的不得批準(zhǔn)用地。要積極推進計劃差別化、精細化管理，努力化解土地供需矛盾，保障科學(xué)發(fā)展用地。各地要采取措施，加強土地利用計劃執(zhí)行監(jiān)管，認真做好土地利用計劃安排使用登記統(tǒng)計，落實計劃安排使用網(wǎng)絡(luò)直報制度，實時監(jiān)控計劃執(zhí)行情況。要加強土地利用計劃執(zhí)行考核，全面落實計劃指標(biāo)獎罰，提高計劃的約束力，確保計劃有效執(zhí)行。

15、（二） 嚴(yán)格建設(shè)項目用地預(yù)審。強化建設(shè)項目用地規(guī)劃審查，凡不符合法律規(guī)定和土地利用總體規(guī)劃的， 不得通過建設(shè)項目用地預(yù)審。做好經(jīng)營性和工業(yè)項目出讓土地的用地預(yù)審，在項目審批（核準(zhǔn)）前，必須先按程序進行用地預(yù)審，預(yù)審意見提出的要求，要作為出讓條件納入出讓方案。加強對部委托建設(shè)項目用地預(yù)審的管理，除法律法規(guī)規(guī)章明確的項目用地外，對部有關(guān)政策性文件明確的災(zāi)后重建等特殊地區(qū)的項目用地委托預(yù)審事宜，實行一事一報制度。（三） 嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃審查各類用地。單獨選址建設(shè)項目，已列入土地利用總體規(guī)劃重點建設(shè)項目清單， 在土地利用總體規(guī)劃設(shè)定的交通廊道內(nèi)，或選址在土地利用總體規(guī)劃確定的獨立工礦區(qū)的， 要按照規(guī)定及時

16、審查報批用地；未列入土地利用總體規(guī)劃，但符合土地管理法第 26 條規(guī)定的，要按照有關(guān)規(guī)定，根據(jù)國務(wù)院和省級人民政府對項目的批準(zhǔn)文件，及時修改規(guī)劃， 并將規(guī)劃修改方案與建設(shè)用地報批資料一并報批；未列入土地利用總體規(guī)劃，也不符合土地管理法第26 條規(guī)定的，不得批準(zhǔn)用地，確需建設(shè)的項目，需先修改規(guī)劃，按規(guī)定程序報規(guī)劃原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)后才能審批用地。城鎮(zhèn)村建設(shè)用地， 在土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地允許建設(shè)區(qū)內(nèi)選址的，按照規(guī)定審查報批用地。 需要改變允許建設(shè)區(qū)的空間布局形態(tài)，在有條件建設(shè)區(qū)進行選址建設(shè)的，要在確保允許建設(shè)區(qū)規(guī)模不增加的前提下，編制規(guī)劃布局調(diào)整方案，經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機關(guān)的同級國土資源主管部

17、門批準(zhǔn)后才能審批用地。因城鎮(zhèn)化進程加快，超過規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，需要在允許建設(shè)區(qū)規(guī)模之外使用有條件建設(shè)區(qū)的，必須在對規(guī)劃進行定期評估后，在確保耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積不減少、質(zhì)量有提高， 建設(shè)用地規(guī)模不增加、布局更合理的前提下，編制規(guī)劃布局調(diào)整方案，經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機關(guān)同級國土資源主管部門批準(zhǔn)后才能審批用地。圍填海造地， 涉及圍填海的規(guī)模、用途和布局符合土地利用總體規(guī)劃的，要按照規(guī)定審查報批；未納入土地利用總體規(guī)劃的，要編制規(guī)劃修改方案，經(jīng)規(guī)劃原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)后審查報批。土地整治項目， 應(yīng)當(dāng)優(yōu)先在土地利用總體規(guī)劃及土地整治規(guī)劃確定的土地整治重點區(qū)域、重大工程、示范區(qū)和基本農(nóng)田保護區(qū)、集中區(qū)、整備區(qū)內(nèi)安排。（四）嚴(yán)格中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍的管控。各級國土資源主管部門要嚴(yán)格控制中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍內(nèi)、 中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地擴展邊界外的規(guī)劃修改，國務(wù)院批準(zhǔn)的城市土地利用總體規(guī)劃確定的中心城區(qū)規(guī)劃控制范圍內(nèi)、中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地擴展邊界外的規(guī)劃修改，須報國土資源部備案。（五）規(guī)范土地利用總體規(guī)劃評估修改。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，根據(jù)國務(wù)院的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級人民政府土地利用總體