論行政復(fù)議中的抽象行政行為

1、論行政復(fù)議中的抽象行政行為中華人民共和國行政復(fù)議法第六條規(guī)定：“公民、 法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的 下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可 以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審理申請(qǐng)：國務(wù)院 部門的規(guī)定；縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的 規(guī)定；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定實(shí)施?！币陨鲜顷P(guān)于抽象行政行為申請(qǐng)審查的規(guī)定。對(duì)于抽象行政行為是否納入行政復(fù)議的范圍是理論界、 學(xué)術(shù)界和實(shí)際部門均十分關(guān)注的問題，從1990年行政復(fù) 議條例的施行到1999年行政復(fù)議法的頒布實(shí)施，在 這九年的時(shí)間中，許多學(xué)人經(jīng)過了艱苦的

2、探索和激烈的爭(zhēng) 論，終于使抽象行政行為納入了行政復(fù)議的范圍。一、抽象行政行為的概念、范圍抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)范性文件的行為。從特征上看，抽象行政行為具有三個(gè) 特征：一是該行為針對(duì)的對(duì)象是非特定人而不是某些特定 的人；二是其法律效力的發(fā)生是在將來而不是過去和現(xiàn)在;三是該規(guī)范性文件是可以反復(fù)適用的而不是一次性的。納 入行政復(fù)議的抽象行政行為的范圍在行政復(fù)議法中有 明確的規(guī)定，即公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的 具體行政行為所依據(jù)的“規(guī)章”以下的“規(guī)定”不合法， 在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議 機(jī)關(guān)

3、提出對(duì)該“規(guī)定”的審理申請(qǐng)。該“規(guī)定”有兩層含 義：對(duì)哪些“規(guī)定”可以提出審查請(qǐng)求。行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的“規(guī)定”的范圍很廣，包括國務(wù)院制定 的行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件。但是，納 入復(fù)議審查的只是規(guī)章以下的規(guī)范性文件，排除了對(duì)行政 法規(guī)和規(guī)章的復(fù)議審查。這是考慮到行政法規(guī)是由國務(wù)院 制定的，層次較高，對(duì)國務(wù)院制定的行政法規(guī)、決定和命 令，只能由全國人大常委會(huì)行使撤銷權(quán)。根據(jù)國務(wù)院的法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定，法規(guī)和規(guī)章都有一套比較嚴(yán)格的備 案審查制度，通過備案審查可以解決問題?，F(xiàn)在出現(xiàn)問題 較多的是規(guī)章以下的規(guī)范性文件。1因此，行政復(fù)議法 中規(guī)定的抽象行政行為的范圍指的是“規(guī)章以下

4、的規(guī)范性 文件”，即開篇所列第六條規(guī)定的具體內(nèi)容。本文中的抽象 行政行為均指此范圍內(nèi)之行為。公民、法人或者其他組織認(rèn)為不合法的，如何提出審 查申請(qǐng)。能夠提出審查請(qǐng)求的只有受依據(jù)該規(guī)范性文件作 出的具體行政行為影響的公民、法人或者其他組織，這樣規(guī)定可以避免行政機(jī)關(guān)陷入不斷的糾紛之中。此外，公民、 法人或者其他組織還不能單獨(dú)就規(guī)范性文件提出審查請(qǐng)求, 必須是在對(duì)具體行政行為提出復(fù)議申請(qǐng)時(shí)，一并提岀。二、為何必須將抽象行為納入行政復(fù)議的范圍從抽象行政行為的性質(zhì)來說，由于它是針對(duì)普通對(duì)象作出的，具有層次多、范圍廣、反復(fù)性等特征，所以抽象 行政行為產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。一旦違法, 將會(huì)給眾多

5、人造成損失。從這個(gè)意義上說，抽象行政行為 比具體行政行為更具有危險(xiǎn)性和破壞力，因此，更有理由 將抽象行政行為納入行政復(fù)議范圍。從社會(huì)現(xiàn)狀來看，目前有些行政機(jī)關(guān)假借抽象行政行為之手，違法征收、攤派、收費(fèi)、處罰、以權(quán)謀私等侵犯 公民利益的問題非常嚴(yán)重，隨意通過抽象行政行為擴(kuò)張本 地區(qū)、本部門的權(quán)限，導(dǎo)致管理失控，公民的合法權(quán)利無 法得到保障。既然抽象行政行為可能侵犯公民的合法權(quán)益, 那就應(yīng)當(dāng)給公民一個(gè)權(quán)利救濟(jì)的途徑，即將抽象性行政行 為納入行政復(fù)議范圍是必要的。從行政復(fù)議和行政訴訟的關(guān)系來說，也應(yīng)將抽象性行 政行為納入行政復(fù)議的受案范圍。二者作為對(duì)行政行為的 監(jiān)督制度，在宗旨和目的上是相同的，都是

6、為維護(hù)和監(jiān)督 行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán) 益。但是，它們不是同一制度的重復(fù)，二者有個(gè)分工和協(xié) 作問題。行政訴訟作為司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的一種監(jiān)督形式， 它受一個(gè)國家的政治體制、法律傳統(tǒng)和法制觀念等諸多因 素的影響，司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的廣度和深度都受限制。行 政復(fù)議作為一種行政上的救濟(jì)制度，它有自己存在的價(jià) 值，能夠彌補(bǔ)司法救濟(jì)的不足。3因此，將抽象行政行為納 入行政復(fù)議法的范圍是很有必要的。對(duì)于將抽象行政行為納入行政復(fù)議軌道，不單是我國 現(xiàn)狀的要求，其他國家和地區(qū)等也有類似的規(guī)定。例如， 美國的聯(lián)邦行政程序法第553條第5項(xiàng)規(guī)定：“各行政 機(jī)關(guān)應(yīng)給予有利害關(guān)系的申請(qǐng)人發(fā)布、修改或廢除某規(guī)章 的權(quán)利?！币馕吨癫环姓C(jī)關(guān)作出的規(guī)章等規(guī)范性文 件時(shí)，有權(quán)要求該機(jī)關(guān)修改或廢除規(guī)章。法國也有類似的 規(guī)定：“由