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1、論我國(guó)環(huán)境法的基本原則環(huán)境法的基本原則是指環(huán)境法所確認(rèn)并體現(xiàn)的反映環(huán)境法本質(zhì)和特征的基本原則。它貫穿于整個(gè)環(huán)境法體系,對(duì)貫徹和實(shí)施環(huán)境法具有普遍的指導(dǎo)作用。由于在我國(guó)環(huán)境法還是一門新興的法律學(xué)科,目前學(xué)術(shù)界對(duì)其基本原則爭(zhēng)議頗多,至今對(duì)其具體內(nèi)容沒有形成共識(shí)。但是,對(duì)于環(huán)境法的基本原則的重要性,卻是沒有異議的.一、 環(huán)境法基本原則確立的意義(一)環(huán)境法的基本原則是環(huán)境法的核心和靈魂環(huán)境法成為一個(gè)獨(dú)立的法律部門的基本依據(jù)是其具有獨(dú)特的法律調(diào)整對(duì)象與法律調(diào)整方法。其中,基本原則屬于調(diào)整方法的范疇,是調(diào)整方法的重要組成部分。確立完備的環(huán)境法基本原則對(duì)于環(huán)境法獨(dú)立性的實(shí)現(xiàn)具有重要作用,使其具備法理基礎(chǔ)。
2、環(huán)境法基本原則指導(dǎo)著環(huán)境立法、司法和執(zhí)法,遇到新問題、新情況,可以根據(jù)環(huán)境法的基本原則體現(xiàn)的精神來進(jìn)行處理。(二)環(huán)境法的基本原則具有彌補(bǔ)功能由于法律上環(huán)境概念的不確定性以及環(huán)境法調(diào)整范圍的相對(duì)性,具體法律規(guī)范對(duì)環(huán)境法律關(guān)系的調(diào)整不可能面面俱到,需要通過適用環(huán)境法的基本原則予以彌補(bǔ)。正如在處理民事案件時(shí),在沒有法律的明文規(guī)定的情況下,通常援引公平原則和誠(chéng)實(shí)信用原則等來彌補(bǔ)法律之不足。我國(guó)環(huán)境法體系還很不成熟,相關(guān)的法律規(guī)范非常欠缺,如果沒有完善的基本原則作為后盾,會(huì)使其處于尷尬境地.(三)環(huán)境法的基本原則對(duì)環(huán)境立法作用重大隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展,一些新型的環(huán)境關(guān)系需要納入環(huán)境法調(diào)整規(guī)范,而具體立
3、法可能一度滯后,在這種情況下,根據(jù)環(huán)境法基本原則的要求,可以推動(dòng)立法進(jìn)程,亦可以直接適用有關(guān)的法律規(guī)定。所以,環(huán)境法的基本原則對(duì)于環(huán)境立法具有指導(dǎo)作用。(四)環(huán)境法的基本原則可以防止法律濫用環(huán)境法律規(guī)范內(nèi)容非常龐雜,在法律的實(shí)施中容易產(chǎn)生一些偏差.例如,過分重視一些環(huán)境技術(shù)法律規(guī)范,可能導(dǎo)致“法律役于技術(shù)"的歧途;其次,環(huán)境問題與其他社會(huì)問題相比,具有高科技背景與決策風(fēng)險(xiǎn),涉及廣泛的利益沖突與決策權(quán)衡;此外,還有一些現(xiàn)實(shí)問題,由于種種原因,在現(xiàn)階段可能并不適宜用法律來調(diào)整。在這些情況下,脫離環(huán)境法的基本原則而片面地運(yùn)用具體的法律規(guī)范,可能會(huì)減損法律適用的效率,甚至造成法律的濫用.可喜
4、的是我國(guó)環(huán)境法的基本原則在不斷演變和發(fā)展,從國(guó)務(wù)院召開第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議之后頒布第一個(gè)環(huán)境保護(hù)文件關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定(試行草案)(1973年),規(guī)定環(huán)境保護(hù)32字方針“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”,至今經(jīng)歷30余年的發(fā)展過程,我國(guó)環(huán)境法的基本原則已經(jīng)從單項(xiàng)的基本原則發(fā)展成為科學(xué)體系;適用范圍在不斷調(diào)整和擴(kuò)大;含義和內(nèi)容也在改進(jìn)和深化。環(huán)境法的基本原則擔(dān)當(dāng)著支撐環(huán)境法的重任,在目前環(huán)境法蓬勃發(fā)展的大好形勢(shì)下,對(duì)于其基本原則構(gòu)建應(yīng)該審慎和明確,筆者呼吁盡快在學(xué)術(shù)界達(dá)成關(guān)于環(huán)境法基本原則的共識(shí),以推進(jìn)環(huán)境法的發(fā)展進(jìn)程.二、 環(huán)境法基本
5、原則確立的依據(jù)筆者認(rèn)為,環(huán)境法基本原則的確立,至少應(yīng)該考慮以下幾個(gè)方面:(一)環(huán)境法的基本原則是環(huán)境法基本特點(diǎn)的體現(xiàn),是環(huán)境法所特有的原則環(huán)境法的基本原則應(yīng)該是環(huán)境法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門所特有的原則,所以不能把環(huán)境法的基本原則與一般的立法原則、司法原則或其他的法律原則混為一談,尤其不能與其他部門法的基本原則相混淆.法律之間有些通用的原則或是共同原則,也是指導(dǎo)環(huán)境立法執(zhí)法等的一般原則,是必須遵守的,但是,不可以稱之為環(huán)境法的基本原則。有學(xué)者提出“國(guó)家干預(yù)原則”也是環(huán)境法的基本原則,認(rèn)為我國(guó)歷來十分重視國(guó)家對(duì)開發(fā)利用環(huán)境的干預(yù),將環(huán)境管理作為國(guó)家的一項(xiàng)基本職能,并設(shè)立了相應(yīng)的環(huán)境管理機(jī)構(gòu),授予其
6、必要的權(quán)力來實(shí)現(xiàn)這一職能。筆者認(rèn)為,國(guó)家干預(yù)原則作為環(huán)境法的基本原則比較牽強(qiáng),因?yàn)樗⒉荒荏w現(xiàn)出環(huán)境法獨(dú)有的特色。所有的法律,無不是由國(guó)家制定或認(rèn)可,并由國(guó)家強(qiáng)制力保證其實(shí)施。民法、刑法、行政法等等,有哪一部法律能夠缺少國(guó)家的干預(yù)?而且,環(huán)境法歷來與行政法具有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系,過分強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù),弊大于利.(二)環(huán)境法的基本原則貫穿整個(gè)環(huán)境法,具有普遍指導(dǎo)意義環(huán)境法的基本原則必須是在環(huán)境法律體系中得到廣泛使適用,構(gòu)成環(huán)境法的基礎(chǔ)和核心,并且適用于環(huán)境法體系的各個(gè)環(huán)節(jié)和所有領(lǐng)域、一切效力范圍的原則,而不是僅僅適用于某個(gè)環(huán)節(jié)、某個(gè)領(lǐng)域的具體原則。環(huán)境法基本原則的特點(diǎn)在于它的指導(dǎo)性或原則性,其貫徹實(shí)施需
7、要通過具體的法律條文、法律規(guī)范或者法院的判決等等加以具體化.環(huán)境法的基本原則是對(duì)環(huán)境立法、執(zhí)法、司法精神的高度概括和總結(jié),因此應(yīng)該相對(duì)集中,不宜過多和分散.而且要把環(huán)境作為一個(gè)整體加以保護(hù),對(duì)于各環(huán)境要素要聯(lián)系起來進(jìn)行綜合考量。(三)環(huán)境法的基本原則是由環(huán)境法規(guī)定、確認(rèn)或體現(xiàn)的環(huán)境法的基本原則的表現(xiàn)形式可以是直接明文規(guī)定于環(huán)境立法之中,例如中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(以下簡(jiǎn)稱環(huán)境保護(hù)法)第四條規(guī)定的“協(xié)調(diào)發(fā)展原則"也可以是通過一個(gè)或幾個(gè)具體的法律條文規(guī)定間接加以體現(xiàn),如環(huán)境保護(hù)法第十三條規(guī)定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,體現(xiàn)了“預(yù)防為主”原則.一般說來,環(huán)境單行法不對(duì)基本原則作明文宣示,而是通過
8、對(duì)具體的環(huán)境法律制度的規(guī)定,比較隱晦地表現(xiàn)出基本原則的指導(dǎo)性以及對(duì)基本原則的從屬性。另外,由于立法的相對(duì)滯后,可能暫時(shí)沒有規(guī)定或體現(xiàn)出基本原則,有些甚至與我們追求的價(jià)值背道而馳,但是基本原則可以推動(dòng)立法,可以通過制定新法、修改舊法等來實(shí)現(xiàn)環(huán)境法基本原則的實(shí)現(xiàn)。(四)環(huán)境法的基本原則既不宜過于寬泛,也不宜過于具體首先,環(huán)境法的基本原則應(yīng)該是可操作的原則,內(nèi)容應(yīng)該明確,不能只是宣言性的口號(hào)。筆者不贊成將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境法的基本原則予以確立,因?yàn)榭沙掷m(xù)發(fā)展只是一個(gè)指導(dǎo)方針,對(duì)我國(guó)具有普遍指導(dǎo)意義,但是作為一項(xiàng)部門法的基本原則,既不能體現(xiàn)環(huán)境法的特色,也不能直接落實(shí),因?yàn)槠鋬?nèi)涵過于寬泛。而“協(xié)調(diào)發(fā)展
9、原則”則可以作為可持續(xù)發(fā)展原則的細(xì)化,強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步同步進(jìn)行,是比較可取的。其次,環(huán)境法的基本原則不能過于具體,原則與制度或者其他規(guī)定不同,它具有指導(dǎo)性,所以應(yīng)該相對(duì)抽象,不僅對(duì)現(xiàn)實(shí)的法律關(guān)系進(jìn)行調(diào)整,而且應(yīng)該在長(zhǎng)期范圍內(nèi)都具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。過于具體化的制度不能稱之為原則,一條一條看似完整,實(shí)際上是縮小了基本原則的范圍.比如僅僅規(guī)定“污染者負(fù)擔(dān)”原則,雖然表現(xiàn)出對(duì)污染問題的重視,但是此原則卻沒有全局性的指導(dǎo)意義。最近有學(xué)者又提出“環(huán)境資源的開發(fā)、利用與保護(hù)、改善相結(jié)合的原則”,看似是對(duì)“污染者負(fù)擔(dān)"原則的補(bǔ)充與完善,實(shí)際上又犯了同樣的錯(cuò)誤.以前我們重視污染防治,今天
10、我們又側(cè)重資源保護(hù),但是我們的基本原則卻不能因?yàn)槲覀兛捶ê妥⒁饬Φ母淖兌我飧淖?也就是下面要討論的問題.(五)環(huán)境法的基本原則要具有前瞻性和相對(duì)穩(wěn)定性人們對(duì)環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)存在一個(gè)過程,因此在法律上進(jìn)行調(diào)整,不可能一開始就盡善盡美。立法可以逐步完善和改進(jìn),但是環(huán)境法的基本原則卻不允許存在滯后。這就要求我們?cè)诖_立環(huán)境法的基本原則之時(shí),要具有前瞻性。任何原則、制度或者法律規(guī)定等等都不可避免時(shí)代特色,這一點(diǎn)無可厚非.即使環(huán)境保護(hù)法中規(guī)定的立法目的也是如此:為保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害,保障人體健康,促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展。隨著我們的認(rèn)識(shí)水平的提高和歷史條件的變化,我們可能
11、會(huì)對(duì)此立法目的進(jìn)行修改.還有各個(gè)環(huán)境單行法中不合時(shí)宜的規(guī)定都會(huì)被時(shí)代所淘汰.但是,法律的基本原則作為法律的支柱,不能任意更改。因此,環(huán)境法的基本原則必須保持相對(duì)穩(wěn)定性.正如民法的基本原則:平等原則;自愿原則;公平原則;誠(chéng)實(shí)信用原則和禁止權(quán)利濫用原則。我們說這五條基本原則體現(xiàn)了民法的特點(diǎn),涵蓋了整個(gè)民法領(lǐng)域,而且為民法的基本法與單行法等規(guī)定或體現(xiàn),相互之間和諧統(tǒng)一且完備,對(duì)實(shí)踐具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義,可視為是民法永恒追求的價(jià)值和原則。環(huán)境法的基本原則也應(yīng)該如此,什么是環(huán)境法應(yīng)追求的,什么是至少我們預(yù)料范圍內(nèi)正確的,什么是完整齊備的,什么是可行的等等。真理、價(jià)值這樣的理念應(yīng)該在基本原則之中體現(xiàn)。我們無
12、法預(yù)知將來發(fā)生的具體情況和可能出現(xiàn)的問題,但是我們可以用基本原則來指導(dǎo)。換言之,環(huán)境法的基本原則應(yīng)該是在環(huán)境法領(lǐng)域“放之四海皆準(zhǔn)”的.而且,環(huán)境法的基本原則應(yīng)該成為構(gòu)成環(huán)境法的充要條件。一方面,要考慮完備性,從中央到地方,從單位到個(gè)人;從立法到司法再到執(zhí)法;從實(shí)體到程序等等各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)方面都要考慮全面。另一方面,要考慮其必要性,每一個(gè)原則都是必需的,缺一不可.總之,如果說環(huán)境法是一個(gè)完整的球形,那么環(huán)境法的基本原則應(yīng)該構(gòu)成其框架,而不是一個(gè)或幾個(gè)單薄的面。它可能不會(huì)面面俱到,但是一定在每一個(gè)領(lǐng)域都會(huì)有關(guān)聯(lián)。本文為互聯(lián)網(wǎng)收集,請(qǐng)勿用作商業(yè)用途本文為互聯(lián)網(wǎng)收集,請(qǐng)勿用作商業(yè)用途三、 環(huán)境法的基本
13、原則根據(jù)以上確立依據(jù),筆者認(rèn)為環(huán)境法的基本原則如下:(一)協(xié)調(diào)發(fā)展原則即環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)原則,指的是環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。5環(huán)境保護(hù)法第四條明確規(guī)定:國(guó)家制定的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃,國(guó)家采取有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施,使環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。該條原則反映了可持續(xù)發(fā)展的要求,體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展理論中發(fā)展與限制兩方面的內(nèi)容,反映了環(huán)境法的本質(zhì)與特征,體現(xiàn)了環(huán)境法的價(jià)值取向,符合環(huán)境法的發(fā)展趨勢(shì),并且具有實(shí)際可操作性。從表面上看,可持續(xù)發(fā)展是一種長(zhǎng)久、穩(wěn)定的發(fā)展,是從縱向歷
14、史過程對(duì)發(fā)展提出的要求,是既滿足當(dāng)代需求、又滿足后代需要的發(fā)展;協(xié)調(diào)是指環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須結(jié)合起來處理,協(xié)調(diào)發(fā)展是一種多頭、并行的發(fā)展,是從橫向關(guān)系對(duì)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)發(fā)展提出的要求,是既滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要、又滿足環(huán)境保護(hù)的需要的發(fā)展.貫徹和落實(shí)協(xié)調(diào)發(fā)展原則的前提是正確理解環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的關(guān)系,也就是正確處理保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系。發(fā)展是硬道理,保護(hù)也是硬道理.沒有保護(hù)就談不上真正的發(fā)展.實(shí)踐中存在的問題就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的矛盾凸現(xiàn),很多情況下經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是以資源浪費(fèi)和破壞、環(huán)境污染為代價(jià),縱觀世界,每個(gè)國(guó)家都是站在本國(guó)利益的立場(chǎng)上,以別國(guó)資源破壞和環(huán)境污染換取自己國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在保護(hù)
15、和發(fā)展遇到?jīng)_突的時(shí)候,多數(shù)情況下是側(cè)重發(fā)展的。所以很多“悲觀派”認(rèn)為保護(hù)和發(fā)展就是一對(duì)矛盾,要保護(hù)就要犧牲發(fā)展。所以要想真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù),就要實(shí)行經(jīng)濟(jì)零增長(zhǎng).“樂觀派”認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展,科學(xué)技術(shù)進(jìn)步,環(huán)境問題就會(huì)自然而然地得到解決。我們要正確認(rèn)識(shí)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系,這里所講的“發(fā)展”,指的應(yīng)該是可持續(xù)發(fā)展;那么,以犧牲環(huán)境換得的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展,并不是真正的發(fā)展,甚至可能是倒退。所以我們應(yīng)該用全面、整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看問題。我們所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),是全球的、世代的可持續(xù)發(fā)展.這就要求我們?cè)诖_立經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)時(shí),把環(huán)境保護(hù)規(guī)劃考慮進(jìn)去;在開發(fā)、利用自然資源的時(shí)候,要限量開發(fā)、合理利用,考慮對(duì)生態(tài)的影響以及
16、考慮環(huán)境的承載力;在生產(chǎn)過程中落實(shí)“清潔生產(chǎn)”,提高資源的利用率,使用清潔能源,減少?gòu)U棄物的排放,并且最大限度地回收利用各種廢料;要維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性;當(dāng)環(huán)境退化變?yōu)椴豢杀苊獾臅r(shí)候,必須采取措施將其減至最低限度;最大限度利用環(huán)境改善與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展之間的互補(bǔ)性;把環(huán)境效益和社會(huì)效益結(jié)合起來,作為一個(gè)整體來研究。本文為互聯(lián)網(wǎng)收集,請(qǐng)勿用作商業(yè)用途本文為互聯(lián)網(wǎng)收集,請(qǐng)勿用作商業(yè)用途實(shí)際上,我們可能無法完成環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的完美結(jié)合,但是至少,要努力找到兩者之間的平衡點(diǎn),我們強(qiáng)調(diào)的是彼此協(xié)調(diào)、共同發(fā)展。只要它們之間的價(jià)值取向是一致的,我們?cè)谥贫ㄒ?guī)劃和具體操作的時(shí)候能夠落實(shí)得好,強(qiáng)調(diào)共同利益
17、,協(xié)調(diào)發(fā)展還是可以實(shí)現(xiàn)的。在落實(shí)協(xié)調(diào)發(fā)展原則時(shí),應(yīng)該注意以下幾個(gè)問題:首先,在決策領(lǐng)域,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境與發(fā)展的綜合決策。各級(jí)決策部門應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展重大決策與制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃過程中,必須對(duì)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展加以全面考慮、統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡、科學(xué)決策。正如21世紀(jì)議程所指出的:“如果要使環(huán)境與發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)和政治決策的中心,就必須根據(jù)各國(guó)的具體條件來調(diào)整,甚至是根本改變決策方式,切實(shí)做到將這些因素充分結(jié)合起來",“確保在各級(jí)決策和所有部門中將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境考慮結(jié)合起來”。在我國(guó),必須將協(xié)調(diào)發(fā)展原則確立的目標(biāo)和方式,將環(huán)境保護(hù)切實(shí)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃
18、、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和其他有關(guān)規(guī)劃;同時(shí),要充分利用價(jià)值規(guī)律和經(jīng)濟(jì)手段,發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)控機(jī)制的作用。其次,在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)領(lǐng)域,協(xié)調(diào)發(fā)展原則對(duì)于環(huán)境經(jīng)濟(jì)和技術(shù)領(lǐng)域法律規(guī)范具有重要的指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)作用.環(huán)境法律規(guī)范大量屬于經(jīng)濟(jì)和技術(shù)性規(guī)范,我國(guó)各種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的制定、各種加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)的研究和應(yīng)用,既要考慮環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略方針和實(shí)現(xiàn)預(yù)期的環(huán)境保護(hù)目標(biāo),也要對(duì)各發(fā)展階段和各地區(qū)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)的實(shí)施進(jìn)行必要的協(xié)調(diào),這樣才能使經(jīng)濟(jì)技術(shù)規(guī)范實(shí)現(xiàn)最佳的效果.一方面,經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平的提高對(duì)環(huán)境法產(chǎn)生重要影響;另一方面,協(xié)調(diào)發(fā)展原則能夠防治經(jīng)濟(jì)技術(shù)的濫用。(二)預(yù)防為主原則既預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理原則,
19、指的是國(guó)家在環(huán)境保護(hù)工作中采取各種預(yù)防措施,以防治環(huán)境問題的惡化,或者把環(huán)境污染和破壞控制在能夠維持生態(tài)平衡、保護(hù)人體健康和社會(huì)物質(zhì)財(cái)富及保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)持續(xù)發(fā)展的限度之內(nèi),而對(duì)已造成的環(huán)境污染和破壞積極治理的原則??v觀世界,發(fā)達(dá)國(guó)家大都走過了一條“先污染后治理”的道路,在因環(huán)境問題付出慘重代價(jià)之后,才漸漸走出誤區(qū),進(jìn)而認(rèn)識(shí)到各種環(huán)境要素是一個(gè)相互聯(lián)系的整體,環(huán)境污染和生態(tài)破壞都會(huì)造成嚴(yán)重后果,而且可能會(huì)經(jīng)過相當(dāng)長(zhǎng)的復(fù)雜變化過程才顯現(xiàn)出來,而一旦形成危害就很難恢復(fù),且消耗大量的金錢和時(shí)間。1982年通過的內(nèi)羅畢宣言指出:“與其花很多錢、費(fèi)很多力氣在環(huán)境破壞之后亡羊補(bǔ)牢,不如預(yù)防其破壞”,“只有采
20、取一種綜合的并在區(qū)域內(nèi)做到統(tǒng)一的辦法,才能實(shí)現(xiàn)于環(huán)境無害和持續(xù)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”.各國(guó)環(huán)境立法逐漸從消極的末端治理轉(zhuǎn)移到積極預(yù)防上來,并將此作為環(huán)境立法的重要原則。里約環(huán)境與發(fā)展宣言規(guī)定:“為了保護(hù)環(huán)境,各國(guó)應(yīng)按照本國(guó)的能力,廣泛適用防備措施。遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時(shí),不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由,延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化。"此外,有許多國(guó)際環(huán)境條約或環(huán)境會(huì)議通過的重要文件,也有許多有關(guān)預(yù)防為主的內(nèi)容。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法雖然沒有明確規(guī)定預(yù)防為主原則,但是其中規(guī)定的一系列環(huán)境法的基本制度已經(jīng)充分反映出預(yù)防為主的要求,例如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、許可證制度等等.各環(huán)境保護(hù)單行
21、法中有許多相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定,例如海洋環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、大氣污染防治法等均有專章或?qū)?钜?guī)定。預(yù)防為主原則屬于事前調(diào)整,是先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略和科學(xué)的環(huán)境管理思想的體現(xiàn),被視為現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)的靈魂.要預(yù)防一切環(huán)境污染和破壞造成的危害,當(dāng)然也包括通常不會(huì)發(fā)生的危害、時(shí)空較遠(yuǎn)的危害以及累積型的危害,既適用于損害預(yù)防也適用于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防,要求盡量防止和減少引起人類環(huán)境退化的原因。需要注意的是,預(yù)防是基于人類憑借現(xiàn)有的科技水平在可能的范圍內(nèi),事先防范各種干擾環(huán)境的行為。在具體落實(shí)的時(shí)候,可能出現(xiàn)的問題是“法律役于技術(shù)",對(duì)于那些現(xiàn)有科技水平不能證明對(duì)環(huán)境有不良影響的活動(dòng),當(dāng)事人就有借口來從事。為了
22、防止這種情況出現(xiàn),應(yīng)該專門規(guī)定,對(duì)于從事環(huán)境開發(fā)、利用等活動(dòng)的,凡不能證明對(duì)環(huán)境無不良影響,均視為有影響,應(yīng)嚴(yán)格限制,或禁止,或采取相應(yīng)補(bǔ)償措施等等。但是,由于預(yù)防既不能消除和減少已經(jīng)產(chǎn)生的環(huán)境問題,也不能在沒有任何經(jīng)驗(yàn)的條件下防止所有環(huán)境問題的產(chǎn)生,所以對(duì)于由于條件限制而無法認(rèn)識(shí)、預(yù)測(cè)和防止的環(huán)境問題,只能進(jìn)行治理。因此治理也是不可或缺的一部分,只有根據(jù)具體情況統(tǒng)籌安排,運(yùn)用各種手段和措施,對(duì)環(huán)境進(jìn)行綜合整治,才能達(dá)到保護(hù)和改善環(huán)境的目的。雖然我國(guó)歷來都比較重視預(yù)防為主,但是目前對(duì)于此原則的貫徹還是存在一些問題.無論從立法上還是實(shí)踐中,都有需要改進(jìn)的方面。比如,我國(guó)有關(guān)排污收費(fèi)的法律規(guī)定,超
23、標(biāo)排污的單位,在繳納了超標(biāo)排污費(fèi)后仍未能使排污達(dá)到排污標(biāo)準(zhǔn)的,從開征第三年起加收排污超標(biāo)費(fèi);除此之外,還必須負(fù)責(zé)治理,并且征收的超標(biāo)排污費(fèi)必須用于污染的防治。可見,超標(biāo)排污行為除非造成環(huán)境嚴(yán)重污染(特殊保護(hù)區(qū)除外),現(xiàn)階段被我國(guó)法律所許可,在排污單位依法繳納超標(biāo)排污費(fèi)并履行治理義務(wù)的前提下被認(rèn)為是合法的。這顯然與“預(yù)防為主”原則相悖。由于環(huán)境污染造成的危害都有潛伏期,一般具有緩釋性,因此必須預(yù)防今后的嚴(yán)重危害,甚至要考慮到子孫后代的利益,避免被動(dòng)局面的出現(xiàn)。因此,應(yīng)該盡快對(duì)合法排污問題進(jìn)行規(guī)制。又如,由于外來物種入侵問題,造成嚴(yán)重的生態(tài)災(zāi)難,威脅著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)安全,顯然也是由于沒有做好預(yù)
24、防為主工作的惡果。最典型的就是被喻為“紫色惡魔"的鳳眼蓮(俗稱“水葫蘆")在水域的肆虐,其在云南滇池的瘋狂蔓延被專家指稱患了“生態(tài)癌癥”.外來物種入侵的結(jié)果具有一定程度的不可預(yù)見性,這就使預(yù)防工作顯得復(fù)雜和棘手。貫徹落實(shí)預(yù)防為主原則,首先必須制定專門的外來物種管理法規(guī),建立外來物種引進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、跟蹤監(jiān)測(cè)機(jī)制和綜合治理機(jī)制。對(duì)于不適宜引進(jìn)的有害物種,要通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制進(jìn)行評(píng)估,把它們拒之門外,此為“預(yù)防為主”;對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)尚未可知的物種,要通過跟蹤監(jiān)測(cè)機(jī)制,如果被證實(shí)為有害生物或隨條件變化轉(zhuǎn)變?yōu)橛泻ι?,要及時(shí)徹底根除,此為“防治結(jié)合”;對(duì)于已經(jīng)入侵的有害物種,要通過綜合治
25、理制度,確保可持續(xù)的控制與管理技術(shù)體系的建立。必須通過生物、物理、化學(xué)等方法的綜合運(yùn)用,達(dá)到對(duì)外來入侵物種的最佳治理效果,此為“綜合治理”。本文為互聯(lián)網(wǎng)收集,請(qǐng)勿用作商業(yè)用途本文為互聯(lián)網(wǎng)收集,請(qǐng)勿用作商業(yè)用途需要注意的是,在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),我國(guó)都是重污染防治輕生態(tài)保護(hù),但是預(yù)防為主原則對(duì)于生態(tài)保護(hù)尤為重要,因?yàn)樯鷳B(tài)系統(tǒng)一旦遭到破壞,其后果比環(huán)境污染更加嚴(yán)重,比如物種滅絕等等,因此在生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域要加強(qiáng)貫徹預(yù)防為主原則.(三)環(huán)境責(zé)任原則傳統(tǒng)理論認(rèn)為環(huán)境責(zé)任原則即污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)原則,指的是人們對(duì)環(huán)境和資源的利用,或?qū)Νh(huán)境造成污染破壞、對(duì)資源造成減損,即應(yīng)承擔(dān)法律義務(wù)
26、和法律責(zé)任.其中,污染者付費(fèi)是指污染環(huán)境造成的損失及治理污染的費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由排污者承擔(dān),而不應(yīng)該轉(zhuǎn)嫁給國(guó)家和社會(huì);利用者補(bǔ)償是指開放利用環(huán)境資源者,應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定承擔(dān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任;開發(fā)者保護(hù)是指有權(quán)開發(fā)利用環(huán)境資源者,同時(shí)承擔(dān)保護(hù)環(huán)境資源的義務(wù);破壞者恢復(fù)是指造成環(huán)境資源破壞的單位和個(gè)人,須承擔(dān)將受到破壞的環(huán)境資源予以恢復(fù)和整治的法律責(zé)任。我國(guó)環(huán)境法對(duì)此原則作了各種強(qiáng)制性的規(guī)定,比如,環(huán)境保護(hù)法第28條規(guī)定:“排放污染物超過國(guó)家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)事業(yè)單位,依照國(guó)家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費(fèi),并負(fù)責(zé)治理." 第41條規(guī)定:“造成環(huán)境污染危害的,有責(zé)任排除危害,并對(duì)直接受到
27、損害的單位或者個(gè)人賠償損失?!钡?9條規(guī)定:“開發(fā)利用自然資源,必須采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境.”此外,環(huán)境保護(hù)單行法(如水土保持法、草原法、礦產(chǎn)資源法等等)也有許多規(guī)定反映了該原則的要求。筆者認(rèn)為,把環(huán)境責(zé)任原則具體理解為污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)是不完整的。首先,污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)本身是有缺陷的,在具體操作中存在許多問題。污染企業(yè)超標(biāo)排污要繳費(fèi),但是在許多情況下,排污費(fèi)對(duì)于經(jīng)營(yíng)者來說顯得微不足道,在追求超額利潤(rùn)的過程中完全可以無視其存在,甚至有些企業(yè)已經(jīng)把超標(biāo)的排污費(fèi)列入生產(chǎn)成本;這樣產(chǎn)生的后果一是可能造成環(huán)境侵權(quán),而污染受害者由于相比之下處于弱勢(shì)
28、地位,經(jīng)濟(jì)實(shí)力、信息掌控懸殊,也無力支付高額的訴訟費(fèi)用;另一方面對(duì)國(guó)家造成的損失不可估量,據(jù)計(jì)算,預(yù)防污染費(fèi)用與事后治理的費(fèi)用比例是1:20,排污企業(yè)繳納排污費(fèi)后可以心照常進(jìn)行生產(chǎn),并不承擔(dān)治理責(zé)任,而其繳納的排污費(fèi)比起國(guó)家進(jìn)行治理污染所付出的費(fèi)用,簡(jiǎn)直是九牛一毛。因此,必須采取措施,不能使污染者認(rèn)為只要付費(fèi),環(huán)境污染就變成了自己的權(quán)利,對(duì)于繳納排污費(fèi)的,如果排污量不足規(guī)定指標(biāo),那么是否有權(quán)利把剩余的排污量進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?這也是一個(gè)實(shí)際中存在的問題,筆者認(rèn)為排污權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)該嚴(yán)格禁止。要明確污染者付費(fèi)帶有一種補(bǔ)償和懲罰性質(zhì),并不是一種權(quán)利。破壞者恢復(fù)也只是存在于理想中的原則,因?yàn)榄h(huán)境一旦遭到破壞,很難恢
29、復(fù)。許多自然資源和生態(tài)環(huán)境資源的價(jià)值是難以用金錢來衡量的,例如一棵樹木作為木材的價(jià)值是有限的,但它在保持生態(tài)環(huán)境方面的價(jià)值遠(yuǎn)非其其木材的價(jià)值,而一棵珍稀樹木的自然資源價(jià)值或一棵古木的人文生態(tài)價(jià)值更是無法估量,如果遭到破壞,如何來計(jì)算?如何進(jìn)行恢復(fù)?一個(gè)物種的滅絕怎么可能恢復(fù)?而且這種責(zé)任讓個(gè)人來承擔(dān),顯然是不可能的。此外,目前我國(guó)環(huán)境保護(hù)工作都是由環(huán)境行政機(jī)關(guān)來統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理的。那么環(huán)境行政機(jī)關(guān)的權(quán)力由誰(shuí)來進(jìn)行監(jiān)督?賦予環(huán)境行政機(jī)關(guān)太大的權(quán)力,勢(shì)必會(huì)造成行政機(jī)關(guān)的腐敗等現(xiàn)象。如果環(huán)境行政相對(duì)人經(jīng)過環(huán)境行政機(jī)關(guān)許可進(jìn)行環(huán)境開發(fā)、利用等活動(dòng),結(jié)果造成了嚴(yán)重環(huán)境污染或者環(huán)境破壞,那么這個(gè)責(zé)任又由誰(shuí)來承
30、擔(dān)?個(gè)人收集整理,勿做商業(yè)用途本文為互聯(lián)網(wǎng)收集,請(qǐng)勿用作商業(yè)用途因此,筆者認(rèn)為,對(duì)環(huán)境責(zé)任原則要進(jìn)行全面理解,不能局限于污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù),在追究環(huán)境責(zé)任的時(shí)候,還要綜合利用民事、行政、刑事手段來進(jìn)行綜合管理.在具體操作過程中,建議采取受益補(bǔ)償和利益平衡原則.在環(huán)境開發(fā)、利用過程中,要根據(jù)開發(fā)、利用的強(qiáng)度以及影響性質(zhì)、程度和規(guī)模,賦予主體相應(yīng)權(quán)利,以及要求主體承擔(dān)一定的義務(wù),另外要根據(jù)環(huán)境受損程度換算成應(yīng)該承擔(dān)的修復(fù)義務(wù);對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不良影響時(shí),要考慮各方的受益情況和實(shí)際能力,確定各方責(zé)任,這樣比較公平和可行。例如有學(xué)者建議因故意或重大過失造成環(huán)境污染損害應(yīng)該引入懲罰性賠償制度。目前,我國(guó)環(huán)境立法在這方面還存在著許多不足,確立這樣的原則能夠推動(dòng)立法進(jìn)步。(四)公眾參與原則即依靠群眾保護(hù)環(huán)境的原則,也
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