緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的思路與對策研究

1、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的思路與對策研究一、福建省縣鄉(xiāng)財(cái)政基本現(xiàn)狀與困難表象福建省現(xiàn)轄9個(gè)設(shè)區(qū)市、14個(gè)縣級市、26個(gè)市轄區(qū)、44個(gè)縣和1071個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。2004年縣（市）面積占全省土地面積90%,縣（市）人口占全省人口總 數(shù)72%,縣（市）經(jīng)濟(jì)總量占全省gdp的57. 8%據(jù)2005年福建統(tǒng)計(jì)年鑒，2004年全省總?cè)丝?3511萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值6400.01億元, 其中縣（市）人口 2529萬人，縣（市）地區(qū)生產(chǎn)總值3700.27億元。,縣（市）一般預(yù)算收入占全省 地方級財(cái)政收入的51.5%除特殊說明，文章引用數(shù)據(jù)由2001-2005年福建財(cái)政年鑒整理得出。o縣域經(jīng)濟(jì)在全省經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展中具有

2、不容置疑的 重要地位?？h鄉(xiāng)財(cái)政作為地方財(cái)政的基礎(chǔ)，其有效、良序的運(yùn)行是基層政權(quán)建設(shè)、 促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會的重要保障。在新形勢下，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基 礎(chǔ)條件和宏觀環(huán)境發(fā)生了深刻變化，如何沖破“瓶頸”制約，創(chuàng)新發(fā)展思路，是 亟需研討的重大課題。當(dāng)前，我省部分縣鄉(xiāng)財(cái)政存在著收支責(zé)任不對稱、財(cái)政困 難突出等現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下方面：（一）縣鄉(xiāng)財(cái)政收支矛盾突出，困難面大。圖1 ：福建省縣鄉(xiāng)一般預(yù)算收入增長情況萬元4000000350000030000002500000200000015000001000000500000u2000年2001 年2002年2003年2004 年全省地方財(cái)政收入t

3、- 縣級t- 鄉(xiāng)級234106127428462728867304709533352307038648091988400929710301105117539713580071502975583220615021分稅制以來，我省縣（市）財(cái)政增收潛力徘徊不前。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后, 農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅相繼取消，縣級財(cái)政收入增長空間進(jìn)一步萎縮。2004年全省縣鄉(xiāng)財(cái)政一般預(yù)算收入172.01億元，比2000年年均增長8.8%，低于同期全 省地方級財(cái)政總收入年均增長率0. 7個(gè)百分點(diǎn)（見圖1）。而另一方面，縣鄉(xiāng)財(cái)政支出需求膨脹，法定支出增長壓力大。2004年全省 縣鄉(xiāng)一般預(yù)算支出259. 64億元，比2

4、000年年均增長14.5 %,髙于全省財(cái)政支 岀增長率2. 1個(gè)百分點(diǎn)（見圖2）。赤字縣和赤字額不斷增加，1994年全省赤字縣 26個(gè)；至2004年，赤字縣即增加到33個(gè)，赤字面達(dá)56.9%。影響了縣鄉(xiāng)財(cái)政經(jīng) 濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。圖2:福建省縣鄉(xiāng)財(cái)政一般預(yù)算支出增長情況50000004000000萬元 6000000u2000年2001 年2002年2003年2004 年-全省合計(jì) -縣級t鄉(xiāng)級32418393731855397558245230105166787114250112811431472733173881522730903725243716243801954437843299593000

5、00020000001000000縣鄉(xiāng)財(cái)政收支矛盾比較突出，全省2/3以上的縣市標(biāo)準(zhǔn)人均（按財(cái)政供養(yǎng)人 數(shù)計(jì)算）財(cái)力不足1. 2萬元，需要通過省級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助才能勉強(qiáng)支付基 本工資發(fā)放。（二）“造血”機(jī)能不足，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難。我省縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)大多以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，基礎(chǔ)設(shè)施和 投資環(huán)境較差，二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，縣鄉(xiāng)財(cái)政增收能力差，財(cái)政貢獻(xiàn)率低。2004 年全省縣市二三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值為3050. 47億元，占gdp比重為82.4%，低于全省平均 水平6.1個(gè)百分點(diǎn)（見表1）。表1:2004年縣（市）地區(qū)生產(chǎn)總值與全省比較單位：億元地區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值的業(yè)jb比重比重不一廠比比重縣（市

6、3702. 92652. 4517. 621729.8246. 721320. 6535. 66全省合計(jì)6767. 30778. 5811.513439. 3450. 822549. 3737. 67二、三產(chǎn)業(yè)比重低于全省縣（市）平均水平的縣有45個(gè)（占全省58個(gè)縣 的77. 6%）0其中，比重最低的縣甚至僅達(dá)到57. 1%，低于比重最高的縣（97%） 近40個(gè)百分點(diǎn)。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，山區(qū)困難縣（市）鄉(xiāng)財(cái)政財(cái)源匱乏，財(cái) 政困難狀況加劇，主要依靠上級財(cái)政補(bǔ)助。具體表現(xiàn)為：（1）欠發(fā)工資津貼較為嚴(yán)重。如：地處我省閩西北山區(qū)的三明市大部分縣 無法兌現(xiàn)地方出臺津貼，較多鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)欠發(fā)工資，有些勉強(qiáng)

7、正常發(fā)放工資的鄉(xiāng)鎮(zhèn), 也是靠“拆東墻補(bǔ)西墻”，甚至借貸來發(fā)放工資（集體資產(chǎn)抵押、個(gè)人信譽(yù)借款 等）。莆田市反映人均財(cái)力低，財(cái)政保障不足，特別是縣區(qū)級財(cái)力不足于發(fā)放人 員工資。2003、2004年各縣區(qū)本級工資一般拖欠1月，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工資拖發(fā)、 欠發(fā)少則1、2個(gè)月，一般3、4個(gè)月，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)甚至拖欠達(dá)6個(gè)月之久。（2） 一些基層政權(quán)低水平運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)生困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能弱化，事權(quán)財(cái)權(quán)脫節(jié)，大量?？畋?挪用，連水電費(fèi)、差旅費(fèi)、汽油費(fèi)都無法支付。（3）基層公共設(shè)施十分落后，教 育、道路等條件城鄉(xiāng)反差較大，農(nóng)村看病難、就醫(yī)難，生產(chǎn)生活條件艱苦。同時(shí), 農(nóng)村的水利設(shè)施、道路橋梁年久失修，已嚴(yán)重影響農(nóng)民的生產(chǎn)生活

8、。（三）縣際之間財(cái)政“貧富”不均衡。近年來，我省沿海一些縣（市）利用原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃芎蛯ν忾_放的區(qū) 位優(yōu)勢，率先崛起，進(jìn)入髙速發(fā)展的軌道。如閩南金三角、閩江口三角洲一帶， 成為全省縣域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭。從2005年度福建縣域經(jīng)濟(jì)評價(jià)結(jié)果看，縣 域經(jīng)濟(jì)“十強(qiáng)”的90%、“十佳”的70%集中在沿海地區(qū)?！笆畯?qiáng)”縣（市）中 泉州市5個(gè)、福州市3個(gè)、漳州市1個(gè)、三明市1個(gè)；“十佳”縣（市）中泉州 市5個(gè)、龍巖市2個(gè)、福州市1個(gè)、漳州市1個(gè)、南平市1個(gè)。（見表2）相應(yīng)地，我省財(cái)政收入增量主要集中在晉江、石獅、南安、惠安、福清、長樂、閩侯等少數(shù)縣市（見表3）。表2： 2005年度福建縣域經(jīng)濟(jì)評價(jià)表排名

9、經(jīng)濟(jì)實(shí)力十強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十佳縣1晉江長汀2石獅安溪3福清惠安4南安永春5惠安德化6長樂邵武7龍海石獅8永安龍海9閩侯羅源10連城資料來源：福建日報(bào)2005年11月3日。表3： 2004年縣市財(cái)政收入前10名排名表縣（市）一般預(yù)算收入（萬元）位次晉江市1215951南安市645362福清市618053惠安縣595394石獅市580085長樂市521206龍海市423497閩侯縣414358安溪縣384299永安市33355102004年我省經(jīng)濟(jì)實(shí)力十強(qiáng)縣（市）gdp占全省縣域總量的54.8%、全省總 量的34.5%,前10名縣（市）財(cái)政總收入占全省縣域總量的63.8%、全省總量的 29. 9%0另一

10、方面，我省山區(qū)縣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)所占的比重較高，工業(yè)經(jīng)濟(jì)主要以集體 經(jīng)濟(jì)為主，規(guī)模小，盈利能力差，財(cái)政貢獻(xiàn)能力低，基本沒有穩(wěn)定的稅源。全省 約有2/3的縣鄉(xiāng)未形成穩(wěn)定有效的財(cái)政收入增長機(jī)制，2004年有49個(gè)縣（市） 人均財(cái)力（不含轉(zhuǎn)移支付）低于全省平均水平。2004年按財(cái)政供養(yǎng)人口計(jì)算的 縣（市）人均財(cái)力（不含轉(zhuǎn)移支付）最高的石獅市為76474元，是最低建甌市的 9. 6倍，地方人均財(cái)政支出最高的石獅市為87262元，是最低東山縣的5. 8倍。 人均體制財(cái)力最高的石獅為6. 36萬元，人均體制財(cái)力最低的壽寧卻只有0. 52 萬元，前者是后者的12倍。（四）縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人口多，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。近年來

11、我省各地財(cái)政供養(yǎng)人員逐年攀升，縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)加大，“吃飯”財(cái)政 特征明顯。全省58個(gè)縣（市）無法保證工資正常發(fā)放的有41個(gè)縣，需要省級財(cái) 政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，困難面高達(dá)70%。對莆田市調(diào)研反映，2004年縣區(qū)本級61433 人，比2003年增加821人；鄉(xiāng)鎮(zhèn)6356人，比2003年減少548人，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平 均財(cái)政供養(yǎng)人員高達(dá)138人。中央多次調(diào)整工資政策出臺，未給予我省轉(zhuǎn)移支付 補(bǔ)助，均由我省自行負(fù)擔(dān)，部分困難地區(qū)無法滿足正常的人員經(jīng)費(fèi)所需，縣鄉(xiāng)財(cái) 政困難面為之加大。（參見表4：部分調(diào)研縣財(cái)政供養(yǎng)情況表）。表4-1：仙游縣財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)情況表項(xiàng) 目2000 年2001 年2002 年2003 年200

12、4 年財(cái)政供養(yǎng)人員20585211252126321427214041、在職人員1664516735168421683416727其中：教育系統(tǒng)1113211279115661162111325公檢法系統(tǒng)6066056046226372、離退休人員394043904421459346753涉及調(diào)研縣的圖表屮數(shù)據(jù)由當(dāng)?shù)乜h財(cái)政局提供，下同。表4-2：上杭縣財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)情況表項(xiàng)目2000 年2001 年2002 年2003 年2004 年財(cái)政供養(yǎng)人員15894163701635716420164911、在職人員1248212912129741197912076其中：教育系統(tǒng)6743681266946

13、6836475公檢法系統(tǒng)5205264945036282、離退休人員34123458338344414415縣鄉(xiāng)兩級負(fù)債面廣且負(fù)債額大，償債能力弱，債務(wù)逾期量大。初步統(tǒng)計(jì)， 我省縣鄉(xiāng)政府債務(wù)占全省總債務(wù)近六成，其中，直接顯性債務(wù)占債務(wù)總量80%, 逾期直接顯性債務(wù)占直接顯性債務(wù)24. 9%o由于財(cái)政保障水平不足，為保證政權(quán) 機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)和公共需要支出，各級政府不得不以預(yù)算外資金和舉債來支撐財(cái)政運(yùn) 轉(zhuǎn)，造成了預(yù)算內(nèi)外赤字和掛賬并存，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，更為嚴(yán)重的是，有的 地方出現(xiàn)累計(jì)擠占學(xué)校等預(yù)算外收入現(xiàn)象。莆田市笏石鎮(zhèn)2003年政府債務(wù)比財(cái) 政總收入髙出1.7倍；壌頭鎮(zhèn)負(fù)債為當(dāng)年財(cái)政收入的14. 4

14、倍。此外，由于財(cái)力 不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不以借款和挪用資金等辦法來保證運(yùn)轉(zhuǎn)，造成嚴(yán)重的隱性赤 字（參見表5：部份調(diào)研縣債務(wù)情況表）。表5-1：仙游縣債務(wù)情況單位：萬元項(xiàng) 目2000 年2001 年2002 年2003 年2004 年縣本級債務(wù)3329928421315193009727379鄉(xiāng)級債務(wù)1881518295180611648515562村級債務(wù)1449713691143001532716778表 52：龍巖市上杭縣債務(wù)情況單位:萬元項(xiàng) 目2000 年2001 年2002 年2003 年2004 年縣本級債務(wù)2218922548252061571914717鄉(xiāng)級債務(wù)2564022904

15、219452110319055絞債務(wù)5156550660646191表5-3：龍巖市武平縣債務(wù)情況單位：萬元項(xiàng) 目2000 年2001 年2002 年2003 年2004 年縣本級債務(wù)8817496249811586726627鄉(xiāng)級債務(wù)62255850543551134953村級債務(wù)24702531237921792169二、福建省財(cái)政近年來緩解財(cái)政困難的措施與成效近年來，我省省級財(cái)政在自身財(cái)力十分緊張的情況下，積極貫徹“多予少 取放活”的方針，千方百計(jì)對縣鄉(xiāng)財(cái)政予以支持。通過實(shí)施項(xiàng)目帶動戰(zhàn)略、調(diào)整 財(cái)政體制、完善轉(zhuǎn)移支付制度、加大對困難縣的資金和政策傾斜力度、強(qiáng)化監(jiān)督 管理等措施，幫助縣鄉(xiāng)政

16、府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，培植財(cái)源，增強(qiáng)財(cái)政實(shí)力。如：為保障困 難縣（市）財(cái)政基本運(yùn)轉(zhuǎn)，我省建立了以工資發(fā)放為基本目標(biāo)的最低財(cái)力保障制 度，對于縣級人均財(cái)力達(dá)不到省定12萬元標(biāo)準(zhǔn)的，給予轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，在一定 程度上縮小了地區(qū)間的財(cái)力差距。逐年加大轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度，省財(cái)政從2000 至2004年對縣（市）共安排轉(zhuǎn)移支付資金82.2億元，轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額年遞增 25. 4% （見圖3）。2002年通過體制微調(diào)，取消對縣級市增值稅、營業(yè)稅、所得稅 等稅種的分成，對縣級財(cái)政實(shí)行增收全留，實(shí)行最優(yōu)惠的省對縣市無分成體制以 及對縣改區(qū)的過渡期政策。體制調(diào)整后，縣級財(cái)政實(shí)力得到改善，調(diào)整后省級財(cái) 力占全省財(cái)力比重下降1.7

17、1個(gè)百分點(diǎn)，縣級上升1.52個(gè)百分點(diǎn)，2003年縣級 體制財(cái)力增量占全省比2001年上升了 13個(gè)百分點(diǎn)，調(diào)動了縣（市）當(dāng)家理財(cái)?shù)?積極性。i合計(jì)71807109472129726274971302891o其中：省對縣（市）6437598251117515253927287505級35000030000025000020000015000010000050000 0圖4：省對下轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助情況萬元此外，按照省委、省政府的決策部署，先后設(shè)立了農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、 城市居民最低生活保障轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村居民最低生活保障轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)村新型合 作醫(yī)療試點(diǎn)轉(zhuǎn)移支付等專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。2004年省財(cái)政共安排19

18、. 8億元的資金， 用于農(nóng)村稅費(fèi)改革、“兩稅”停征和對鄉(xiāng)、村的補(bǔ)助。2005年省財(cái)政增加了對困 難鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織辦公經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助；對農(nóng)村計(jì)生管理員、村級農(nóng)民技術(shù)員、鄉(xiāng)鎮(zhèn) 醫(yī)生實(shí)行補(bǔ)貼；積極構(gòu)建農(nóng)村衛(wèi)生防疫體系，建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合 作醫(yī)療制度。實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度，落實(shí)農(nóng)村低保資金等等。上述舉措取得了積極明顯的成效，有效控制了縣市之間公共服務(wù)水平的橫 向差異，極大地緩解了縣（市）財(cái)力和支出水平相對下降的趨勢。20002004 年，我省縣鄉(xiāng)在地方級財(cái)政收入年均增長僅為& 8%的情況下，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政支出 年均14. 5%的增長率。困難縣享受上級轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助和各項(xiàng)?？畹膬A斜數(shù)量

19、，已 經(jīng)超過了困難縣市收入上劃數(shù)量，2004年困難縣市財(cái)政總收入為85. 57億元， 財(cái)政支出為95. 67億元，困難縣市總體上得到了凈補(bǔ)助。但是，省級財(cái)政要在短 時(shí)間內(nèi)大幅度增加對縣域財(cái)政的支持力度，是困難的、不現(xiàn)實(shí)的，制度性、體制 性因素對縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的影響將在未來幾年內(nèi)持續(xù)存在。三、緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的思路與對策建議（一）壯大縣域經(jīng)濟(jì)是緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的根本。要壯大縣鄉(xiāng)財(cái)政，必須提升縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)自身的“造血”機(jī)能。首先，需要從制 度上打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加大基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、教育的建設(shè)投資力度，逐步 實(shí)現(xiàn)無差別的“國民待遇”。其次，需要結(jié)合解決“三農(nóng)”問題，在財(cái)稅政策、 產(chǎn)業(yè)政策、金融和信貸政

20、策等一系列政策上對縣（市）經(jīng)濟(jì)傾斜，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政 的自給能力和發(fā)展能力。再次，需要貫徹科學(xué)發(fā)展觀，發(fā)揮資源經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢。 一切有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素都是資源，不僅本地資源，還包括域外資源；不僅自 然資源，還有人文社會資源。在發(fā)揮資源比較優(yōu)勢時(shí)，應(yīng)注意對各種資源的綜合 利用，以取得最佳的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。在我省58個(gè)縣（市）之間，由于生產(chǎn)力發(fā)展水平和自然經(jīng)濟(jì)資源條件的不平 衡，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也將呈多樣化發(fā)展?？h鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)濟(jì)應(yīng)堅(jiān)持“因地制宜、揚(yáng) 長避短、循序漸進(jìn)”的原則，立足自身地區(qū)優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，打造具有本地特色 的發(fā)展模式。1. 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化模式。對我省多數(shù)山區(qū)農(nóng)業(yè)縣而言，改變農(nóng)業(yè)自身弱質(zhì)狀

21、況，從根本上實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的新跨越，必須走集約經(jīng)營、專業(yè)經(jīng)營、 規(guī)模經(jīng)營、加工轉(zhuǎn)化、延伸增值的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化道路。如我省政和縣森林覆蓋率達(dá) 60%,近年來立足山區(qū)實(shí)際，實(shí)施“菇菜豬起步，竹茶果致富”的發(fā)展戰(zhàn)略，大 力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、效益農(nóng)業(yè)，積極建設(shè)產(chǎn)值達(dá)6億元以上全省最大食用菌生產(chǎn)基 地，總面積達(dá)50萬畝、產(chǎn)值突破2億元的竹業(yè)基地，及面積達(dá)12萬畝以上閩北 最大的落葉果基地，享“中國錐栗之鄉(xiāng)”之譽(yù)，獲“全國食用菌生產(chǎn)先進(jìn)縣”稱 號，使農(nóng)業(yè)開發(fā)主體向多元化方向發(fā)展。2. 企業(yè)帶動型模式。對于我省某些縣（市）可以充分利用發(fā)展經(jīng)濟(jì)上的 特殊有利條件，發(fā)展壯大在此基礎(chǔ)上逐步形成的，富有特色、競爭

22、力強(qiáng)的某個(gè)行 業(yè)或某種產(chǎn)品，以拳頭產(chǎn)品、特色經(jīng)濟(jì)，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)和“板塊經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展。 如地處閩東山區(qū)的周寧縣，人口不足20萬，但外出務(wù)工人數(shù)達(dá)6萬多人，占全 縣總?cè)丝诘慕种?。其中，在上海?chuàng)業(yè)的人數(shù)達(dá)5萬人，創(chuàng)辦大小企業(yè)4000 多家。2004年，在外企業(yè)完成銷售總額達(dá)400億元，實(shí)現(xiàn)利稅12億元，是該縣 當(dāng)年財(cái)政總收入的16倍，行業(yè)涉及鋼材、房地產(chǎn)、航運(yùn)、期貨等。周寧在外企 業(yè)家對家鄉(xiāng)建設(shè)的支持蔚然成風(fēng)，周寧的經(jīng)濟(jì)由此得到發(fā)展。3. 發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)型模式。對于我省某些地理位置偏僻，但具備自然資源 優(yōu)勢的縣（市），應(yīng)圍繞發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化資源配置，提高整體效益，把潛在 的資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的

23、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。如我省泰寧縣是一個(gè)人口只有12.7萬人， 財(cái)政收入逾5000萬元的山區(qū)小縣。長期以來，泰寧縣一直以單一的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為 主，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，國民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)指標(biāo)均居我省末位。近年來，泰寧縣委提出建 設(shè)“旅游強(qiáng)縣”的戰(zhàn)略目標(biāo)，2005年榮膺全省首個(gè)世界地質(zhì)公園稱號，旅游業(yè) 發(fā)展成為泰寧的支柱產(chǎn)業(yè)、生命產(chǎn)業(yè)，年游客接待達(dá)到80多萬人次，實(shí)現(xiàn)旅游 總收入近2億元，占縣gdp的12. 8%,以旅游業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)增加值占gdp比 重達(dá)到32%。旅游品牌帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該縣第三產(chǎn)業(yè)增加值占 gdp的比重是以年均1.5%的速度攀升，效益在省市的位次穩(wěn)步前移。全縣30%以 上的傳統(tǒng)耕作農(nóng)業(yè)開始

24、向觀光農(nóng)業(yè)、效益農(nóng)業(yè)升級，旅游業(yè)的發(fā)展為全縣農(nóng)民增 收200多萬元。同時(shí)，全縣形成了食品飲料系列、珠寶系列、竹制工藝品系列、 土特產(chǎn)品系列及根雕、木刻、字畫等六大系列50多個(gè)品種的旅游商品，旅游商 品收入占旅游總收入比重達(dá)5%o4. 經(jīng)濟(jì)聯(lián)合型模式。在縣域內(nèi)存在著富裕程度不同，資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè) 施建設(shè)等不同的差異，在自身發(fā)展能力有限的情況下，發(fā)展縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的橫向聯(lián)合, 有利于縣域經(jīng)濟(jì)整體合理發(fā)展，有利于共同富裕?？h鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)橫向聯(lián)合，可以有多 種形式：可以是縣內(nèi)聯(lián)合，也可以是縣際、縣市聯(lián)合；可以是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 與欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的聯(lián)合，也可以是發(fā)展水平相近的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間的聯(lián)合；可以是資 源開發(fā)利

25、用上的聯(lián)合，也可以是科學(xué)技術(shù)上的聯(lián)合；可以是強(qiáng)帶弱的聯(lián)合，也可 以是互補(bǔ)式的聯(lián)合等，具體要根據(jù)市場競爭、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律而 定。如古田食田菌生產(chǎn)歷史悠久，品種、總量居全國第一，科研、種植、加工銷 售、機(jī)械已經(jīng)成龍配套。而壽寧花菇等食用菌生產(chǎn)只初具規(guī)模，特別是科研技術(shù) 人員、加工銷售隊(duì)伍十分缺乏，極大地影響了花菇生產(chǎn)的發(fā)展。如果古田與壽寧 的食用菌生產(chǎn)進(jìn)行橫向聯(lián)合，不但有利于各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，同 時(shí)能帶動周寧、屛南兩縣中間地帶，是一舉兩得的發(fā)展思路。（二）完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制是緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的關(guān)鍵。1. 合理劃分縣鄉(xiāng)政府的財(cái)權(quán)事權(quán)，使其承擔(dān)的事權(quán)與財(cái)力相匹配。首先，科學(xué)界

26、定縣鄉(xiāng)政府的職能。作為基層的縣鄉(xiāng)政府應(yīng)該退出一般競爭性 領(lǐng)域，使其投資收縮在公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、公益性投資項(xiàng)目上。國家所要實(shí)現(xiàn) 的大政方針，為了保證政策的實(shí)施到位和公平效應(yīng)，應(yīng)作為中央政府的事權(quán)，如 義務(wù)教育、計(jì)劃生育都是重大國策，應(yīng)列入中央事權(quán)，由中央承擔(dān)。如社會保障, 由于省級統(tǒng)籌、調(diào)劑力度較大，應(yīng)界定作為省級事權(quán)。在農(nóng)村義務(wù)教育方面，要理順基礎(chǔ)教育投入關(guān)系，強(qiáng)化中央及省市政府的投 入責(zé)任。近年來，中央政府在教育投入中所占的比重基本上維持在12%左右，其 中義務(wù)教育2%左右，而地方政府所占比重基本保持在88%左右，從中央政府教育 經(jīng)費(fèi)的組成看，其中極大部分投向了高等教育。這種分配體制，與公

27、共財(cái)政關(guān)于 通過教育分配實(shí)現(xiàn)地區(qū)間和人際間基本公平目標(biāo)的要求是背道而弛的。2004年 我省縣鄉(xiāng)教育支出占縣級體制財(cái)力42. 8%,占財(cái)政支出30.9%,是縣鄉(xiāng)財(cái)政支出 的大頭。隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革全面推開和義務(wù)教育規(guī)模的擴(kuò)大，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入 不足、縣鄉(xiāng)教育支出負(fù)擔(dān)沉重、區(qū)域間公共教育服務(wù)非均等性擴(kuò)大等問題進(jìn)一步 突顯。建議建立中央財(cái)政對經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)義務(wù)教育的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度和具有導(dǎo) 向性的專項(xiàng)工程制度，把基礎(chǔ)教育列入中央預(yù)算安排，中央承擔(dān)大頭。其次，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的職能定位。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，隨著各部門的上收管理，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要的職責(zé)已弱化為 綜合治安、計(jì)劃生育和承辦一些辦實(shí)事項(xiàng)

28、目，至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中的職能，大 多數(shù)鄉(xiāng)級政府不具備條件承擔(dān)。特別是出于政績工程的沖動效應(yīng)，很容易使鄉(xiāng)鎮(zhèn) 領(lǐng)導(dǎo)做出決策失誤，使基礎(chǔ)較差者不堪重負(fù)，雪上加霜，基礎(chǔ)較好的又因受各種 條件的制約，經(jīng)常透支現(xiàn)有的各種優(yōu)勢。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中有過成功的經(jīng)驗(yàn), 但若縣級統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施，將會使決策更加科學(xué)合理有效。因此，縣級政府不應(yīng)對 鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)招商引資考核任務(wù)，以免盲目引進(jìn)項(xiàng)目，造成髙成本、高浪費(fèi)、高污染、 高能耗和效益低、品位低、質(zhì)量差、貢獻(xiàn)少等問題。我們認(rèn)為，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)今后 職能應(yīng)逐步向社會管理、服務(wù)三農(nóng)、政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、安全穩(wěn)定轉(zhuǎn)變。2. 進(jìn)一步完善地方稅體系。一是地方政府應(yīng)該有自己大宗、穩(wěn)定的稅源。財(cái)產(chǎn)

29、課稅是許多國家地方政 府的主體稅種，稅源具備非流動性.收入較為穩(wěn)定，征收成本相對較低等特點(diǎn)。 我國應(yīng)發(fā)展適合國情的財(cái)產(chǎn)課稅設(shè)計(jì)和征收技術(shù)，爭取早日與國際接軌，開辟新 的主體稅種。發(fā)展不動產(chǎn)稅作為縣級財(cái)源支柱也是一個(gè)很好的設(shè)想。不動產(chǎn)稅可 形成非常穩(wěn)定的稅源，只要政府一心一意優(yōu)化投資環(huán)境，通過不動產(chǎn)的不斷升值 和每隔3-5年的重新評估稅基，縣級政府的財(cái)源就會隨著投資環(huán)境的改善不斷 擴(kuò)大，政府職能的重點(diǎn)和它財(cái)源的培養(yǎng)便十分突出明了，適應(yīng)政府職能和財(cái)政職 能調(diào)整的導(dǎo)向。國有資源使用稅也應(yīng)作為今后基層財(cái)政的重要來源，通過制定合 理的、動態(tài)的稅率稅基，使之達(dá)到地方收入的一定比例，并滿足加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的 需

30、要，防止過度開發(fā)，以此促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，防止國有資源流失。我省對資 源稅稅目的稅額稅率開展調(diào)研，并對煤炭資源稅額進(jìn)行了調(diào)整提高，就是一個(gè)很 好的嘗試。二是健全財(cái)稅征管機(jī)制。目前我省縣域稅收收入經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)繼續(xù)向多元化發(fā) 展，從稅種來看，增長最快的稅種為個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅；從經(jīng)濟(jì)類型分析, 增長最快的為私營企業(yè)，股份制企業(yè)、集體企業(yè)則出現(xiàn)較大幅度下降。財(cái)稅部門 應(yīng)對各轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)納稅戶、重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)，進(jìn)行稅源普查，掌握重點(diǎn)稅源發(fā)展變 化趨勢，建立“稅源資料信息數(shù)據(jù)庫”，實(shí)行信息共享，有效防止稅收流失。3. 建立最低公共服務(wù)保障與財(cái)政激勵(lì)相結(jié)合的財(cái)政體制。最低公共服務(wù)保障是地方財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)的最基本

31、需求.福建省雖地處東部沿 海，但全省有近三分之二的縣（市）存在財(cái)力困難等問題，扣除廈門計(jì)劃單列市, 與實(shí)現(xiàn)最低公共保障目標(biāo)尚存在距離，一些支出項(xiàng)目無力保障。如：人員支出負(fù) 擔(dān)壓力大，福建省現(xiàn)行省定縣級按財(cái)政供養(yǎng)人口計(jì)算人均財(cái)力1.2萬元轉(zhuǎn)移支付 標(biāo)準(zhǔn)（不含農(nóng)村稅費(fèi)改革后相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付），比目前測算出的維持地方財(cái)政正常 運(yùn)轉(zhuǎn)的縣級1.6萬元人均人員支出客觀需要還有不小的缺口；部分鄉(xiāng)級財(cái)政財(cái)力 較少，公用經(jīng)費(fèi)無法全部列入支出預(yù)算，因此公用支出實(shí)際年人均支出比客觀標(biāo) 準(zhǔn)存在較大缺口。此外，福建省地方性支出特殊需求壓力大，基礎(chǔ)設(shè)施、社會事 業(yè)等諸多方面與全國存在較大差距，目前福建省財(cái)力無法滿足加快建設(shè)

32、的需求， 資金缺口大，任務(wù)十分繁重。構(gòu)建和諧社會要求財(cái)政體現(xiàn)公平正義的制度，要求對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣鄉(xiāng)保障 其最基本的公共產(chǎn)品需求，為發(fā)展經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造有利條件。建議從完善轉(zhuǎn)移支付制度、 保障最低標(biāo)準(zhǔn)公共服務(wù)、促進(jìn)公共服務(wù)均等化的角度出發(fā)，對全國不同類區(qū)不同 水準(zhǔn)的支出水平進(jìn)行測算，分別計(jì)算各地的最低公共服務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)，包括人員支 岀、公用支出和事業(yè)發(fā)展必需支出等，做為中央轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，不足部分為中 央對地方的轉(zhuǎn)移支付額由中央財(cái)政承擔(dān)，超過部分由省及省以下財(cái)政自行負(fù)擔(dān)。 通過上級對地方的轉(zhuǎn)移支付，使那些困難地區(qū)有能力完成最低標(biāo)準(zhǔn)的人員經(jīng)費(fèi)、 公用經(jīng)費(fèi)、一般行政管理、基礎(chǔ)教育、基本衛(wèi)生保健和社會安全網(wǎng)等等。

33、在建立最低公共服務(wù)保障的同時(shí)，要堅(jiān)持“鞭策后進(jìn)、引導(dǎo)中間、鼓勵(lì)先 進(jìn)”的原則，以效益為先，分類指導(dǎo)，建立縣鄉(xiāng)財(cái)政激勵(lì)機(jī)制。從機(jī)制上調(diào)動縣 市發(fā)展經(jīng)濟(jì)、做大財(cái)政收入“蛋糕”和增收節(jié)支的積極性，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。4. 完善轉(zhuǎn)移支付制度，進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付力度。完善轉(zhuǎn)移支付制度的總體思路是：將轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)統(tǒng)一到促進(jìn)基本 公共服務(wù)均等化上來，促進(jìn)城鄉(xiāng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展；進(jìn)一步規(guī)范各類轉(zhuǎn)移支 付方式，提高財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額占所有轉(zhuǎn)移支付的比重，逐步加大轉(zhuǎn)移支付力 度，建立轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長機(jī)制；在合理界定公共財(cái)政保障范圍的基礎(chǔ)上，建 立縣鄉(xiāng)最低財(cái)力水平保障機(jī)制，并根據(jù)財(cái)力狀況逐步提高轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

34、；通 過完善轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)財(cái)政體制的激勵(lì)和約束機(jī)制。（1）加大轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，提高縣鄉(xiāng)財(cái)政保障能力。一是合理確定公共服務(wù)保障范圍和支出標(biāo)準(zhǔn)。按照公共財(cái)政和貫徹中央、 省委省政府重大政策的要求，合理確定縣鄉(xiāng)財(cái)政的最低保障范圍，提髙縣鄉(xiāng)財(cái)政 保障能力。目前最低保障的目標(biāo)是：工資的發(fā)放、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)、義務(wù)教育、農(nóng)村低 保隻必保支出。根據(jù)各相關(guān)因素合理確定財(cái)政供養(yǎng)人員、工資、公用經(jīng)費(fèi)、生均 經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村低保等支出標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)財(cái)力可能逐步提高，在此基礎(chǔ)上分類核定最 低基本支出需求。對于縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中一些相對薄弱的領(lǐng)域，比如三農(nóng)、義 務(wù)教育、公共衛(wèi)生體系、農(nóng)村文化建設(shè)、農(nóng)村低保、醫(yī)保等領(lǐng)域，財(cái)政要通過專

35、項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付給予特別的傾斜。二是積極籌措資金，逐年加大轉(zhuǎn)移支付力度。資金來源渠道：省級財(cái)政每年 從增量財(cái)力中拿岀一定數(shù)額資金；壓縮部分零散?？詈褪∝?cái)政與縣級財(cái)政相雷同 的專款；積極爭取中央支持，將中央對省的一般轉(zhuǎn)移支付全部用于對下補(bǔ)助。（2）結(jié)合中央“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，建立激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付。按照促發(fā)展、推節(jié)支、削赤字、減債務(wù)的思路，建立省對縣鄉(xiāng)財(cái)政發(fā)展的激 勵(lì)機(jī)制，激發(fā)縣域培植財(cái)源的積極性，從根本上挖掘縣市財(cái)政收入的潛力。實(shí)行 “六掛六獎(jiǎng)”：一是獎(jiǎng)勵(lì)與稅收增長掛鉤，對各縣市增加的地方級稅性收入按增 幅予以分檔獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)縣市發(fā)展經(jīng)濟(jì)，做大“蛋糕”的積極性。二是獎(jiǎng)勵(lì)與消減 財(cái)政赤字掛鉤，對當(dāng)年和滾存均不

36、平衡的縣市給予相應(yīng)約束，在保證不出現(xiàn)新增 掛賬支出的前提下，對消化歷年赤字的縣市按消赤額給予獎(jiǎng)勵(lì)，若以后年度又增 加赤字，扣回全部消赤獎(jiǎng)勵(lì)。對不能實(shí)現(xiàn)收支平衡的困難縣扣減一定比例的獎(jiǎng)補(bǔ) 額。三是獎(jiǎng)勵(lì)與產(chǎn)糧大縣掛鉤，根據(jù)中央的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，給予產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)。四是 獎(jiǎng)勵(lì)與撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和精簡人員情況掛鉤，對撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和精簡人員給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)， 推動縣鄉(xiāng)政府精簡機(jī)構(gòu)和人員，提高行政效率。五是獎(jiǎng)勵(lì)與設(shè)區(qū)市增加所轄縣市 補(bǔ)助情況掛鉤，對設(shè)區(qū)市增加對所轄困難縣的一般轉(zhuǎn)移支付給予獎(jiǎng)勵(lì)。六是對縣 鄉(xiāng)政府陳欠的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和義務(wù)教育兩基達(dá)標(biāo)等政府公共事務(wù)債務(wù)，縣鄉(xiāng)政府 能與債權(quán)人達(dá)成部分豁免協(xié)議，并償還剩余債務(wù)的，省財(cái)政給

37、予適當(dāng)補(bǔ)助。結(jié)合2005年中央出臺的“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，省級財(cái)政要通過新增財(cái)力、調(diào) 整支出存量，整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)等措施加大對困難地區(qū)的轉(zhuǎn) 移支付力度，逐步縮小地區(qū)間財(cái)力差距。特別對多年投入扶持的產(chǎn)業(yè)而取消的特 產(chǎn)稅項(xiàng)目，在相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付中，每年應(yīng)按一定比例追加補(bǔ)助數(shù)額，以增加縣級 財(cái)力，統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出。整合專項(xiàng)資金，在不改變其使用性質(zhì)的前提下， 集中一部分實(shí)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，從而減少中間環(huán)節(jié)，降低運(yùn)行成本。適當(dāng)降低欠 發(fā)達(dá)縣重點(diǎn)項(xiàng)目的縣級配套資金比例，增強(qiáng)自身造血功能。5 試行“省直管縣”、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理方式。（1）選擇有條件的地方積極開展“省直管縣”財(cái)政體制改革試

38、點(diǎn)。近年來，隨著我國社會政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展，及其公共管理創(chuàng)新、現(xiàn)代 信息技術(shù)進(jìn)步和交通基礎(chǔ)設(shè)施的改善，為進(jìn)行省直管縣改革創(chuàng)造了客觀需求和條 件。目前已有浙江、湖北、河南、廣東、安徽、江西、河北、遼寧等省進(jìn)行了 “強(qiáng) 縣擴(kuò)權(quán)”改革，把地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣，在財(cái)政方面形 成了“省直管縣”的格局。但從國家層面來看，當(dāng)前省直管縣改革的政策限于“有 條件的地方可以推進(jìn)試點(diǎn)”的階段，還需要各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。在推進(jìn)強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的 過程中，一些新的矛盾顯現(xiàn)出來。如：實(shí)滋強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)后，實(shí)行垂直管理的職能部 門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊；省市“兩個(gè)婆婆”造成辦公成本增大等等。隨著全國各地“省直管縣”改革的

39、推進(jìn)，福建省財(cái)政積極借鑒其它省份經(jīng) 驗(yàn)，開展“省直管縣”財(cái)政體制改革試點(diǎn)。從我省情況來看，除沿海部分地區(qū)經(jīng) 濟(jì)相對發(fā)展外，多數(shù)內(nèi)陸、山區(qū)縣（市）財(cái)政經(jīng)濟(jì)困難。因此這場改革不能刻意 劃一，要考慮地區(qū)特殊性，先行選擇改革條件較成熟的地方試點(diǎn)，發(fā)揮省級政府 的區(qū)域財(cái)力調(diào)節(jié)作用，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體步驟：一是 明晰事權(quán)，進(jìn)一步理順省與市、省與縣、市與縣的財(cái)政關(guān)系，按照凡屬于國家事 務(wù)的事權(quán)，劃歸中央級，屬于省事務(wù)的，劃歸省級，屬于市縣事務(wù)的，劃歸市縣 級的原則，確立各級政府的事權(quán)體系。二是解決好帶動縣更好發(fā)展的問題。省要 為縣級財(cái)政提供更多的服務(wù)，因地制宜地制定發(fā)展政策，逐步解決體

40、制遺留問題, 改善縣的發(fā)展環(huán)境?？h要堅(jiān)持自力更生為主，爭取省財(cái)政幫助解決突發(fā)問題，加 快鄉(xiāng)財(cái)縣管步伐，整合縣鄉(xiāng)財(cái)力資源。三是建立公開透明的財(cái)政管理體制。正確 處理效率與公平的關(guān)系，對各項(xiàng)財(cái)政資金的管理、審批、分配方案，省財(cái)政應(yīng)對 市、縣公開，對結(jié)果不公正的，省財(cái)政應(yīng)及時(shí)作出調(diào)整。四是修訂相關(guān)的法律制 度，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，修訂相關(guān)法律，完善相關(guān)制度，鞏固省直管縣 財(cái)政體制的改革成果。（2）創(chuàng)新縣鄉(xiāng)財(cái)政體制和管理方式。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的深入和財(cái)政體制改革的不斷深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職 能發(fā)生了很大變化。針對現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理方式已不能滿足建立公共財(cái)政體制和 農(nóng)村稅費(fèi)改革后新形勢發(fā)展的需要等

41、問題，福建省在總結(jié)省外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探 索了以“鄉(xiāng)財(cái)縣管”為核心內(nèi)容，旨在解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理中存在的矛盾、緩解鄉(xiāng) 鎮(zhèn)財(cái)政困難的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制和管理方式改革辦法：第一，對于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，財(cái)政收入規(guī)模較大，經(jīng)常性收入超過經(jīng)常性支出, 具有較強(qiáng)的自主發(fā)展、自我積累能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)鎮(zhèn)，繼續(xù)完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一 級財(cái)政職能?？h與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的收支劃分以及預(yù)算管理權(quán)限，按照有利于發(fā)展和有 利于管理的原則確定。第二，對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、稅源單一、財(cái)政收入規(guī)模小，經(jīng)常性收入不足經(jīng)常 性支出，主要靠上級補(bǔ)助的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)實(shí)行“保障加激勵(lì)”為主要內(nèi)容的財(cái)政管理體 制。第三，實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”管理方式改革?！班l(xiāng)財(cái)縣管”是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立

42、核算主體，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)、資金使用權(quán)和 財(cái)務(wù)審批權(quán)等“三權(quán)”不變的前提下，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、 釆購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財(cái)政管理方式，由縣級財(cái)政主管部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng) 鎮(zhèn)財(cái)政收支。實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管以后，縣財(cái)政不得截留、挪用或平調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的資金, 要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入季節(jié)性較強(qiáng)的實(shí)際情況，千方百計(jì)籌措資金，加強(qiáng)資金調(diào)度, 確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供給人員國家規(guī)定工資和津補(bǔ)貼的正常發(fā)放。財(cái)政所實(shí)行垂直管 理、直接對縣負(fù)責(zé)。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，開發(fā)“鄉(xiāng)財(cái)縣管”軟件，降低結(jié)算員的工作 量，提高工作效率。加強(qiáng)資產(chǎn)和財(cái)政資金管理和統(tǒng)籌，做好債務(wù)償還規(guī)劃，制定 有效措施加以落實(shí)，確保改革的順利進(jìn)行。（三）化解歷史

43、包袱是緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的重點(diǎn)。1 精簡機(jī)構(gòu)，降低財(cái)政供養(yǎng)規(guī)模。一是按照政事職能分開的原則，精簡縣鄉(xiāng) 機(jī)構(gòu)。二是改革事業(yè)、機(jī)關(guān)編制管理。2.完善債務(wù)管理體制?；鶎诱膫鶆?wù)，基本是財(cái)政體制不盡合理和財(cái)權(quán) 與事權(quán)不相一致而形成的。中央、省財(cái)政可對上下級財(cái)政債務(wù)給予全額或部分豁 免；對其他債務(wù)，按消減額的一定比例給予轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助；對消債成績好的，給 予獎(jiǎng)勵(lì)。上級財(cái)政應(yīng)盡快出臺處理地方財(cái)政債務(wù)的相關(guān)政策。嚴(yán)格實(shí)行新債責(zé)任 追究制度和主要領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度，防止新增債務(wù)?？梢酝ㄟ^債權(quán)債務(wù)置換, 企業(yè)的改組轉(zhuǎn)制、破產(chǎn)、資產(chǎn)重組等形式，消化部分縣鄉(xiāng)債務(wù)。加強(qiáng)對債務(wù)管理 的使用和監(jiān)督。（四）加強(qiáng)財(cái)政管理是緩

44、解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的保證。一是加快地方財(cái)政管理制度改革。進(jìn)一步推進(jìn)部門預(yù)算、“收支兩條線”管 理、國庫集中收付制度和政府采購制度改革，切實(shí)提高縣鄉(xiāng)財(cái)政資金分配和使用 的安全性、規(guī)范性及有效性。二是嚴(yán)格收支管理，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。繼續(xù)強(qiáng)化稅收征管基礎(chǔ)工作，嚴(yán)格執(zhí) 行稅收法規(guī)，堅(jiān)持依法治稅，切實(shí)做到應(yīng)收盡收。發(fā)揚(yáng)艱苦奮斗精神，大力壓縮 非必要性支岀，嚴(yán)控非生產(chǎn)性支岀，堅(jiān)持制止任何形成的鋪張浪費(fèi)行為。三是健全財(cái)政管理制度，嚴(yán)控各種公務(wù)費(fèi)開支。如莆田涵江區(qū)狄蘆鎮(zhèn)財(cái)政 收支實(shí)行鎮(zhèn)長“一支筆”審批制度。支出安排堅(jiān)持每月一次的資金分析會，當(dāng)月 的支出按資金分析會的安排執(zhí)行，按照必保支出、必要支出、一般支出、專項(xiàng)支

45、出的順序，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理的支出需要，緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。嚴(yán)格控制、壓縮會議 費(fèi)、招待費(fèi)。對公務(wù)接待實(shí)行分類管理，總額控制。四是健全財(cái)政監(jiān)督約束機(jī)制。積極構(gòu)建財(cái)政部門監(jiān)督、人大監(jiān)督、審計(jì)監(jiān) 督“三位一體”的監(jiān)督體系。建立縣（市）財(cái)政運(yùn)行監(jiān)控和支出績效評價(jià)體系。 由省財(cái)政廳牽頭采用定性與定量、定期考核和不定期抽查有機(jī)結(jié)合的方法，對激 勵(lì)機(jī)制執(zhí)行情況進(jìn)行適時(shí)跟蹤評價(jià)，配套建立縣（市）財(cái)政績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從而 搭建起縣（市）財(cái)政的預(yù)警機(jī)制，以便適時(shí)對激勵(lì)機(jī)制作出修正與調(diào)整。由縣（市） 財(cái)政部門成立自評委員會，定期開展自我評價(jià)，及時(shí)修正財(cái)稅政策，保證縣（市） 財(cái)政健康平衡運(yùn)行。附表1:福建省2004年縣（市）

46、一般預(yù)算收入排名單位：萬元縣（市）一般預(yù)算收入位次所屬地區(qū)縣（市）一般預(yù)算收入位次所屬地區(qū)晉江市1215951泉州市大田縣1001830三明市南安市645362泉州市古田縣958731寧德市福清市618053福州市順昌縣948132南平市惠安縣595394泉州市建陽市903433南平市石獅市580085泉州市將樂縣893634三明市長樂市521206福州市浦城縣806235南平市龍海市423497漳州市平潭縣787636福州市閩侯縣414358福州市武平縣757537漳州市安溪縣384299泉州市云曹縣755638漳州市永安市3335510三明市詔安縣746539漳州市永春縣3049711泉州市平和縣709740漳州市連江縣2505812福州市寧化縣691841三明市德化縣2006813泉州市連城縣691642漳州市福鼎市1999414寧德市東山縣676743漳州市邵武市1693915南平市永泰縣671244福州市福安市1672816寧德市長汀縣670945漳州市永定縣1625417漳州市泰寧縣516146三明市上杭縣1605018漳州市長泰縣497247漳州市沙縣1568719三明市光澤縣486048南平市仙游縣1479924莆田市清流縣465349三明市閩清縣1478821福州市明溪縣