政府投資基礎設施項目委托代建制與回購模式的特點與區(qū)別

1、政府投資基礎設施項目委托代建制與回購模式的特點與區(qū)別口石曉亮摘要：我國政府投資基礎設施項目的融資、建設和運營包括 合約'授權等模式，對于合約模式主要采用委托代建、回購兩種槨 式，但對于何時該采用何種模式并無明確界定，本文分別介紹了 委托代建制和回購制的概念、運作模式、作用等方面，最后重點分 析了兩者的區(qū)別。關鍵詞:政府投資項目委托代建回購近年來，國家加大基礎設施及基礎產業(yè)投融資領域的改 革，探索新的投融資機制，借鑒國外的融資經驗和模式，涌現了 很多新型的融資模式為加快經濟發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用。為 了充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用國家鼓勵社會投資, 放寬社會資本的投資領域允許社會資本逬

2、入法律法規(guī)未禁乂 的基礎設施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領域。同時，為了規(guī)范政府 投資項目的建設標準.采取各項措施加強了政府投資項目的中 介服務管理。委托代建制（以下簡稱代建制）與回購（以下簡稱bt）模式就 是在這樣的技術背景和政策環(huán)境下應運而生的但二者有一定的 區(qū)別。1、代建制1.1代建制產生依據針對政府投資項目“投資、建設、管理、使用”四位一體的弊 端.以及由此導致的各方行為主體責任不明確、過程無法有效 控制等問題.2004年7月國務院頒布的國務院關于投資體制 改革的決定（國發(fā)200420號）明確指出：“對非經營性政府投 資項目加快推逬代建制”。國家發(fā)展和改革委員已組織實施中 央預算內投資項目代

3、建制的試點各級地方政府也在積極推逬 代建制北京、深圳i、寧波等地紛紛出臺投資建設項目代建制管 理辦法。1.2代建制的概念代建制是指政府投資項目按照規(guī)定的程序，通過招標等牙 式，選擇具有相應資質的專業(yè)化的項目管理單位（代建單位），代 理投資人或建設單位負責項目的投資管理和建設實施的組織工 作'嚴格控制項目投資、質量和工期竣工驗收后移交給交付使用 單位的制度。1.3代建制的實施對象政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資澹 的經濟和社會領域，包括加強公益性和公共基礎設施建設、保護 和改善生態(tài)環(huán)境、促進欠發(fā)達地區(qū)的經濟和社會發(fā)展、推進科技 進步和高新技術產業(yè)化。例如:政府的辦公用房、

4、環(huán)境保護、市政 工程、水利設施、科教文衛(wèi)體。社會福利及其他公用事業(yè)等項目。1.4代建制的運作模式及特點1.4.1代建制的運作模式目前代建制的運作模式主要有兩種?！拔写ê贤蹦Ｊ?。由“項目法人”（或“項目業(yè)主”）采用川行長在總行工作會議上專門強調.要 加強對審計整改落實情況的跟蹤監(jiān)督, 嚴肅追究整改不力的有關領導和當事人 的責任。在內審整改方面要采取有效措 施.要建立上下、左右聯動的整改機制。 包括建立領導督辦機制.對重大整改呼 項.行領導要采取專題通報、約見談話和 跟蹤檢查等方式，直接督辦；建立協同整 改監(jiān)督機制，通過內部監(jiān)督聯席會議等 形式.召集紀檢、監(jiān)察、內審、人事及有關 職能部門，定

5、期硏究整改督辦事項；建立 整改責任機制.落實被審計部門負責人、 經辦人各自的整改責任；建立獎懲機制 和責任追究機制，把內審整改效果與年 度績效考核掛鉤，對整改不力、屢査屢犯 的嚴肅追究責任。2. 創(chuàng)新審計關系，推動內審工作的 開展在日常監(jiān)督工作中我們致力于運 用參與式審計方法，以幫助式的態(tài)度，三 審計對象建立一種良性互動的關系。a 審計工作中，多渠道、多方式向職能部門 宣傳內審工作的必要性和重要性，以耶 得被審計部門對內審工作的理解：運用 靈活恰當的檢查方式和方法，打消被蒔 計對象的對立心理，使其積極配合審計 工作；歷史、辯證、發(fā)展地看待審計中發(fā) 現問題，與審計對象共同分析問題的越 因，做到反

6、映問題既堅持原則，又結合實 際，決不隨意夸大和縮??；調動審計對畚 參與審計的積極性，對一些好的做法和 工作成果充分肯定和反映.對存在的問 題給其說明和整改的機會，幫助其完善 內控管理。只有這樣，才有利于推動內建 工作的開展。3創(chuàng)新學習理念，提升內審隊伍素質學習是終生的事業(yè)，每個人都必須不 斷學習。作為內審人員更要牢固樹立“學 習改變現在，創(chuàng)造未來”的理念臾需要堅 持不懈地學習，努力適應工作的需要。應 該說.內審人員有得天獨厚的學習環(huán)境， 廣泛的業(yè)務領域、多層次的工作關系、多 樣化的工作任務使內審部門成為培養(yǎng)和 鍛煉人才的基地。在新形勢下內審人辰 的知識結構與工作要求的矛盾比較突出， 所以內審人

7、員的學習顯得十分必要和緊 迫。內審干部要樹立正確的學習理念.取 要加強職業(yè)道德修養(yǎng)，又要加強審計技能 的學習積極參加注冊內部審計師等各種 資格證書的考試，參與上級行組織的審計 項目.做到工作學習化、學習工作化以實 現自身素質的全面發(fā)展。（作者單位：中國人民銀行永康市支行）finance & economy 金融經濟招標投標方式選定一個工程管理單位作為“代建單位”與“代建 單位”(受托方)簽訂“代建合同”。由代建人代行項目業(yè)主的職能, 依據國家有關法律、法規(guī)辦理有關審批手續(xù)自主選擇工程服務 商和承包商。項目建成后協助委托人組織項目的驗收。(2) 以常設性事業(yè)單位為主，實行相對集中的專業(yè)化

8、管理。即 成立政府投資項目建設管理機構，全權負責公益性項目的建設實 施建成后移交使用單位。如深圳市借鑒香港做法,成立工務局. 作為負責政府投資的市政工程和其他重要公共工程建設專門管 理機構'代表政府行駛業(yè)主職能。1.4.2代建制的特點(1) 業(yè)主的組織協調工作量小但合同管理難度較大。(2) 有利于控制工程質量，(3) 有利于縮短建設工期，(4) 對代建商而言，責任重、工作雖大，不僅需要外部環(huán)境協 調還需要做好項目參與單位之間的協調，因此需要具有較高的 管理水平和豐富的實踐經驗。(5) 由于代建模式中采取的是成本加酬金合同在這類合同 中.業(yè)主需承擔建設中實際發(fā)生的一切費用也就承擔了項目的

9、 全部風險而代建商由于無風險，其報酬往往也較低，因此，這科 模式的最大缺點是業(yè)主對工程總造價不易控制代建商也往往不 注意降低建設成本。1.5項目使用單位的主要職責(1) 根據項目建議書批準的建設性質、建設規(guī)模和總投資額， 提出項目使用功能配置和建設標準；(2) 協助代建單位辦理規(guī)劃、土地、施工'環(huán)保、市政接用等審 批手續(xù)：(3) 參與項目設計的審查工作及施工、監(jiān)理招標的監(jiān)督工作；(4) 監(jiān)督代建項目的工程質量和施工逬度.參與工程驗收；(5) 監(jiān)督代建單位對政府資金使用情況；(6) 負責政府差額撥款投資項目中的自籌資金的籌措，建立 項目專門帳戶，按合同約定撥款。1.6代建制的作用(1)

10、有利于政府職能的轉變。代建制界定了出資者、建設管 理者和使用者的責任、權利和義務.建立了三者之間的約束機 制，即適應完善社會主義市場經濟體制的要求，又有利于政府職 能的轉變，(2) 提高項目管理水平。代建制選擇項目管理公司全權負責 項目建設全過程的組織管理。實現了項目管理隊伍的專業(yè)化 從 而有效提高項目管理水平'有效控制質量、工期和造價保證財政 資金的使用效率，(3) 克服“三超”現象。代建制改變了政府工程原有的由建設 單位自建自用建設模式實現了建設管理者與使用者的責任和利 益的分離避免使用單位從自身利益出發(fā)，采取“釣魚”方式爭項 目，克服了過去普遍存在的建設項目“超投資、超規(guī)模、超標

11、準”荒 “三超”現象。(4) 遏制違法違規(guī)行為。代建制建立了投資者'建設管理者和 使用者三者之間的相互監(jiān)督約束機制，使得工程建設中的許多重 要環(huán)節(jié)，諸于設計、施工'招標、材料設備采購、施工管理、竣工驗 收等，制止了違規(guī)行為，也從源頭上遏制腐敗現象的發(fā)生。2、bt模式2.1 bt模式的概念bt(build-transfer.建設-移交)模式是 botbuild-operate- transfer.建設-運營-移交)融資模式的一種演變。bt是指項目所 在地方政府或所屬機構(簡稱業(yè)主)與投資人和經營者或其組成 的項目公司(即項目投資建設方，簡稱bt方)簽訂特許協議(授予 一定期限的特

12、許權)將基礎設施或公用事業(yè)項目交由投資人成 立的項目公司融資建設。特許期滿后按照特許協議的約定，bt 方將bt項目移交給業(yè)主方，業(yè)主方以股權回購的方式分期分批 支付投資人的投資額及合理收益。2.2 bt模式的主體bt模式中有三個主體：(1) 項目業(yè)主。是指項目所在地政府及所屆部門指定的機構 或公司，也稱項目發(fā)起人負責項目建設特許權的招標。在項目融 資建設期間業(yè)主在法律上不擁有項目，而是通過給予項目一定 數額的從屬性貸款或貸款擔保作為項目建設、開發(fā)和融資的支 持，在項目建設完成和移交后，才擁有項目的所有權和經營權。(2) bt投資建設方。bt方通過投標方式從項目所在地政府獲 得項目建設的特許權負

13、責提供項目建設所需的資金、技術安排 融資和組織項目的建設.并承擔相應的項目風險。通過招投標方 式產生相應的設計單位、施工單位、監(jiān)理單位和設備'原材料供應 商等。(3) 貸款銀行或其他相關單位。融資渠道在bt模式中扮演很 重要的角色項目的融資渠道一般是投資方自有資產、銀團貸款、 政府政策性貸款等，而貸款的條件一般取決于項目本身的經濟效 益，bt方的管理能力和資金狀況以及政府為項目投資方提供的 優(yōu)惠政策。2.3 bt模式的運作方式及特點2.3.1 bt模式的運作方式bt模式沒有固定的運作方式，由項目的特點、所在地的投資 環(huán)境、各參與主體的實際情況所決定°根據已實施的bt項目的實

14、際運作特征'主要劃分為四種方式。(1) 施工二次招標型bt模式。政府通過法定程序選定僅承 擔投資職能的投資人(聯合體)，由投資人設立具有法人資格的項 目公司并由項目公司作為建設單位對bt項目逬行融資、建設 組織和管理。項目公司自行融資、辦理工程建設有關審批手續(xù)、 通過公開的招投標程序選擇施工承包商、監(jiān)理單位和材料設備 供應商等。(2) 直接施工型bt模式。政府通過法定程序選定能夠承擔項 目主體部分施工的投資人(聯合體),投資人設立具有法人資格的 項目公司對bt項目逬行融資、建設和管理。(3) 施工同體型bt模式。政府通過法定程序選定同時直接承 擔投資、建設管理和施工職能的項目投資人(聯

15、合體)，投資人設立 項目管理機構對bt項目進行建設管理.，(4) 墊資施工型bt模式。政府通過法定程序選定同時承擔投 資和施工職能的項目投資方(聯合體)，投資人直接承擔項目融資 和施工職能.項目的建設管理職責由政府承擔。2.3.2 bt模式的特點由于bt模式的項目的特許權不具有獲得特定經濟效益的能 力，bt方的投資成本和回報來源于項目收益以外、超出了項目本 身的現金流的范圍不具有有限追索特點。其投資回報來源于政 府部門的分期償還構成了業(yè)主實質上的債務.而bt方由于投資 而獲得債權。bt模式的風險實行有限分擔.bt方在項目建設期52© 1994-2013 china academic

16、journal electronic publishing house all rights reserved, 內承擔了融資、投資、支付、管理等建設風險而其他的項目決策 風險'建設期后的其他風險將由業(yè)主方來承擔c2.4 bt模式的融資過程合作銀團與bt方簽訂bt項目合作意向書。該意向書包括： bt方聘請合作銀團為財務顧問，而銀行對該bt項目提供全面處 財務支持；銀行承諾對bt方的流動資金提供補充貸款，在bt牙 提供擔保的前提下給予一定額度的資金貸款以補充因bt項目帀 造成的其他項目的可能流動資金的需求；銀團承諾對bt方提住 貸款,貸款擔保為業(yè)主的全額付款保證。簽訂bt投資建設合同,

17、業(yè)主對bt方出具全額付款保證。bt方與銀團簽訂財務顧問協 議。銀團以業(yè)主的全額付款保證為擔保與bt方簽訂貸款協議。2.5 bt模式的作用bt模式的作用主要有如下五個方面。(1) 通過bt.使未來的財政性收入即期化擴大內需，拉動地 方經濟增長；而通過吸引社會資本的加入，引導了民間資本的合 理投向.提高了資本利用效率。(2) 有利于緩解政府的資金壓力，轉變政府職能。bt模式可 將大量非政府資金引入城市基礎設施建設.有效緩解政府的財政 壓力使政府規(guī)劃建設資金不到位的項目盡早實施，提前實現社 會效益和經濟效益，達到規(guī)模效益。(3) 為企業(yè)開辟了新的投資渠道。政府強大的資信能力.為投 資者、金融機構&#

18、39;工程承包公司等提供了穩(wěn)定可靠的收益預期。bt 模式使眾多企業(yè)通過參與基礎設施建設為剩余資本找到投資途 徑，改變其投資渠道單一的局面；企業(yè)降低了投資的盲目性，減小 了風險，保證其資本的增值。(4) 優(yōu)化資源配置合理分散風險，bt項目投資巨大，建設周 期長，引入社會資本，多方共同承擔風險.獲取收益。改善了基礎設施硬件環(huán)境，有利于構建社會信用體系。bt 模式使資源得到優(yōu)化配置將先進技術和管理方法引入基礎設龐 建設中.保證了項目的質量和效率,能夠優(yōu)化和改善城市整體環(huán) 境° bt模式在一定程度上是對政府和企業(yè)信用的考驗，通過實龍 bt模式,有助于構建良好的社會信用平臺，3、代建制與bt模

19、式的區(qū)別分別從代建制和bt模式的概念、實施對象及主體、運作模 式、特點及作用等可以看岀代建制與bt模式有如下區(qū)別：(1) 項目產權歸屬不同對于代建制而言，代建單位始終沒有項目的擁有權.而僅僅 從該項目得到與項目總投資成正比例關系的代建管理費(一般為 總投資的2-5%)o對于bt模式而言，在項目的建設期bt方擁有 對項目的所有權；在完全正式移交項目前，按照政府支付的回購 款比例bt方與政府共同擁有項目的產權，(2) 資本金出資方式不同代建制一般來說資本金出資是由業(yè)主(地方政府)承擔，銀行 融資可由業(yè)主(地方政府)或建設單位負責。對于bt模式.資本金 和銀行融資一般均由建設單位負責。(3) 關系復

20、雜程度不同對于代建制而言，關系相對較簡單，主要是業(yè)主和代建單位 之間的關系靠代建合同約束對方.責權利關系明晰。另外部分地 市政府已就“投資建設項目代建制管理辦法”和“投資建設項目委 托代建合同”正式出文個別發(fā)達城市更是針對具體類型項目制 定了專門的代建管理辦法或代建監(jiān)管實施細則。bt模式涉及的關系復雜，缺乏統一的法律規(guī)定。bt模式項 目涉及投資、融資、工程建設(包括勘察、設計、施工、監(jiān)理等)、移交 付款等一系列的安排和眾多的參與當事人。各參與當事人在項目 建設中的權利義務關系需通過一系列合同確定.所以bt模式是 多個合同的組合涉及紛繁復雜的多重法律關系。(4) 風險程度不同代建制有較多的法律條

21、文約束.使得實施起來風險較小.且 國內已有較多成功案例。bt模式缺乏相應的統一法律規(guī)范，風險大，風險分擔復雜， 而且bt模式項目大多投資額巨大、技術復雜且建設和資金回收 時間長，相關風險較大；由于bt模式運行涉及主辦方、投資方'項 目公司'勘察、設計、施工、監(jiān)理及材料設備供應商等眾多主體，因 此其風險分擔也非常復雜.風險邊界大。(5) 融資主體不同項目采用代建制時業(yè)主方負責項目建設資金的籌措，在我 國業(yè)主方往往指的是項目所在地政府.政府相對來說信譽較好. 融資渠道多。bt項目則是由項目公司和bt方共同負責項目的融資建設。 盡管投資人組建bt項目公司后僅以bt項目公司的名義進行扌f 資、融資和建設，但由于投資方必須對bt項目公司籌集建設資金 提供擔保且向業(yè)主承擔建成bt項目的最終責任.因此實際上bt 項目公司和投資方必須共同承擔項目融資建設責任。(6) 作用不同代建制突破了舊有的管理方式，使現行的“投資、建設、管理、 使用”四位一體的管理模式，轉變?yōu)椤案鳝h(huán)節(jié)彼此分離，互相制約