我國(guó)保障性住房制度公共性缺損及其治理

1、我國(guó)保障性住房制度公共性缺損及其治理摘要：保障性住房在滿(mǎn)足中低收入家庭的住房需求、維護(hù) 人的基本生存權(quán)和居住權(quán)利、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮著 重要作用。從目前來(lái)看，我國(guó)保障性住房制度其公共性在價(jià) 值理念、供給主體、保障對(duì)象和實(shí)施手段等方面存在缺位或 越位問(wèn)題。需要重構(gòu)價(jià)值理念體系框架、構(gòu)建多元供給主體 機(jī)制、健全保障對(duì)象分配與管理運(yùn)行制度、完善公共權(quán)力監(jiān) 督體系等，以充分體現(xiàn)保障性住房的公共屬性，從而切實(shí)保 障和改善中低收入群體的住房民生。關(guān)鍵詞：保障性住房；公共性；住有所居；公共權(quán)力 中圖分類(lèi)號(hào)：d632. 1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：a文章編號(hào)：10015981 ( 2012 ) 03007604保障性

2、住房是具有公共屬性的公共產(chǎn)品，其目的是保障 人的基本居住權(quán)利和滿(mǎn)足中低收人群體的合理住房需求。因 此，保障性住房制度的實(shí)施，實(shí)際上是國(guó)家運(yùn)用公共權(quán)力和 公共資源，以解決廣大困難群體住房問(wèn)題和維護(hù)公平正義的 過(guò)程，而公共性作為其本質(zhì)屬性貫穿始終。保障性住房公共性主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是價(jià)值理念 的公共性，保障性住房制度的基本價(jià)值觀是促進(jìn)公共住房福 利最大化和維護(hù)社會(huì)公平正義，只有堅(jiān)持其公共性和保障 性，才能確?！白∮兴印奔榷▋r(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；二是供給 主體的公共性，保障性住房建設(shè)是涉及土地、規(guī)劃、金融、 財(cái)稅等諸多方面的系統(tǒng)工程，第一責(zé)任主體是國(guó)家和政府， 這是由其掌握的公共資源和公共權(quán)力所決定

3、，另一方面，企 業(yè)、個(gè)人等其他主體也應(yīng)當(dāng)履行社會(huì)責(zé)任和公共義務(wù)；三是 保障對(duì)象的公共性，不同于商品房的趨利性和私人性，保障 性住房的供給對(duì)象是廣大中低收入住房困難家庭，其實(shí)質(zhì)是 維護(hù)全體居民的公共住房利益和權(quán)利；四是實(shí)施手段的公共 性，保障性住房制度需要?jiǎng)訂T大量社會(huì)公共資源，只有依靠 政府實(shí)施公共權(quán)力手段才能實(shí)現(xiàn)，而政府公共權(quán)力源自公眾 共同權(quán)力的讓渡，凝聚和體現(xiàn)的是公共意志，因此，必須防 止其淪為少數(shù)特權(quán)群體以權(quán)謀私的工具。1998年，我國(guó)全面推行住房制度改革，停止實(shí)物分房， 實(shí)現(xiàn)住房的商品化和社會(huì)化。但在執(zhí)行住房貨幣化改革的過(guò) 程中，住房補(bǔ)貼的發(fā)放和群眾對(duì)住房需求滿(mǎn)足的程度不盡人 意，住房

4、不公平現(xiàn)象逐漸擴(kuò)大，并且隨著房?jī)r(jià)的飆升越來(lái)越 惡化。原本是'以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì) 的經(jīng)濟(jì)適用住房，由于政策目標(biāo)不明，執(zhí)行過(guò)程中失當(dāng)、失 控現(xiàn)象嚴(yán)重，已經(jīng)無(wú)法履行滿(mǎn)足中低收入群體住房需求的保 障職能；另一方面，多地“開(kāi)寶馬住保障房”現(xiàn)象頻頻發(fā)生, 保障性住房淪為少數(shù)人的特權(quán)工具，破壞了社會(huì)公平正義。 因此，厘清我國(guó)保障性住房制度各環(huán)節(jié)中的公共性缺損問(wèn)題 并深入分析其內(nèi)在原因，對(duì)于促進(jìn)公共性回歸和制度完善具 有重要意義。（一）價(jià)值理念的公共性缺損1價(jià)值原則的缺位當(dāng)前我國(guó)保障性住房制度社會(huì)公平價(jià)值原則的缺位，表 現(xiàn)在未能發(fā)揮滿(mǎn)足公共住房需求、校正公共福利偏離行為、 提高社會(huì)

5、整合度的基本功能，反而導(dǎo)致公共住房資源流失和 不合理配置，引發(fā)一系列社會(huì)住房不公問(wèn)題：一是地區(qū)之間 的住房不公問(wèn)題，各地保障性住房發(fā)展水平參差不齊，不同 地區(qū)和城市的居民享受著不等的住房福利；二是城鄉(xiāng)之間的 住房不公問(wèn)題，形成了城鄉(xiāng)二元住房保障制度，農(nóng)村居民往 往被排斥在城市保障性住房制度之外，而面向農(nóng)民工的城市 公共租賃房規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足每年約2億城鄉(xiāng)流動(dòng)人口的實(shí) 際住房需求；三是城市群體之間的住房不公問(wèn)題，公職人員 與非公職人員之間、本地戶(hù)籍人口與非本地戶(hù)籍人口之間、“夾心層”群體與非'夾心層”群體之間都存在著不容忽 視的住房不公現(xiàn)象。2價(jià)值目標(biāo)的錯(cuò)位長(zhǎng)期以來(lái)，無(wú)論是從制度設(shè)計(jì)還是

6、政策導(dǎo)向上都不難發(fā) 現(xiàn)，我國(guó)保障性住房制度的總體思路是以經(jīng)濟(jì)適用房為主， 廉租房為輔。自1998年國(guó)家提出'建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用 住房為主的住房供應(yīng)體系"以來(lái)，經(jīng)濟(jì)適用房投資規(guī)模逐年 加大，全國(guó)投資總額從1998年的270.9億元提升至了 2010 年的1077. 7億元，而各地對(duì)廉租房和公共租賃房建設(shè)的積 極性則明顯不高，項(xiàng)目完工率低，資金套取和挪用現(xiàn)象屢見(jiàn) 不鮮。這表明，重售輕租的制度理念始終貫穿于保障性住房 制度的發(fā)展過(guò)程之中，嚴(yán)重偏離了 “住有所居”的價(jià)值目 標(biāo)。（二）供給主體的公共性缺損1中央政府在資金統(tǒng)籌中的責(zé)任缺位在我國(guó)保障性住房實(shí)際籌資過(guò)程中，地方政府往往被推

7、 上了籌資責(zé)任的最前方，中央政府財(cái)政支出相對(duì)薄弱。2011 年，全國(guó)計(jì)劃興建城鎮(zhèn)保障性住房1000萬(wàn)套，需資金約1.3 萬(wàn)億元，其中中央預(yù)計(jì)投人1522億元，僅占11. 7%o而地方 政府從財(cái)政收入上看，省以上占80%,省以下僅占20%,收 入明顯不足。與此同時(shí)，保障性住房的建設(shè)規(guī)模逐年擴(kuò)大， 地方政府財(cái)政壓力越來(lái)越大，部分財(cái)政薄弱地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施 的配套資金供給上壓力巨大。2地方政府在土地供給中的職能錯(cuò)位當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)地方政府往往過(guò)度依賴(lài)“土地財(cái)政”及 盲目追求地區(qū)gdp增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，把商品住房用地供給放 在首要地位，保障性住房用地供給則明顯不足。主要表現(xiàn)在 兩個(gè)方面：一是保障性住房供地比例

8、低。在2010年全國(guó)土 地供應(yīng)計(jì)劃中，商品住房用地占總量67%,改房占20%,而 對(duì)于解決廣大城鎮(zhèn)中低收人家庭住房問(wèn)題意義重大的廉租 房和經(jīng)濟(jì)適用房分別僅占4%和9%o二是保障性住房用地完 成率低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年和2008年保障性住房用地完成率 僅上海達(dá)標(biāo)，2009年僅上海和天津達(dá)標(biāo)，2010年除了武漢、 天津、上海、北京、深圳等城市保障性住房用地完成率在90% 以上，其它城市狀況仍不理想。（三）保障對(duì)象的公共性缺損1保障對(duì)象缺位，未做到"應(yīng)保盡?！碑?dāng)前我國(guó)保障性住房制度存在保障對(duì)象的缺位問(wèn)題，未 履行“應(yīng)保盡?！钡闹贫仍瓌t，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是 忽視了城市“夾心層”群體。所

9、謂“夾心層”群體是指既不 符合廉租房申租標(biāo)準(zhǔn)，又無(wú)力購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用住房，既不符合 經(jīng)濟(jì)適用房申購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，也無(wú)力購(gòu)買(mǎi)商品住房的城市家庭，據(jù)估算，此類(lèi)群體約占城市人口比例的60%。二是對(duì)外來(lái)工作 人口的住房保障重視不夠。據(jù)估計(jì)，2011年全國(guó)人戶(hù)分離人 口為2.71億，其中流動(dòng)人口為2.3億，而農(nóng)民工等非本地 戶(hù)籍的住房弱勢(shì)群體被排斥在城市保障性住房制度之外，大 量外來(lái)人口居住條件惡劣甚至被迫聚居在交通不便利的城 市邊緣地帶，形成“貧民窟”現(xiàn)象，在破壞社會(huì)公平正義的 同時(shí)，還存在一定的安全隱患，容易滋生犯罪并危及社會(huì)和 諧穩(wěn)定。2保障對(duì)象錯(cuò)位，導(dǎo)致住房“負(fù)福利”現(xiàn)象保障性住房制度還存在保障對(duì)象錯(cuò)位問(wèn)題

10、。有些地方在 廣大中低收入家庭住房需求尚無(wú)法滿(mǎn)足的情況下，以保障性 住房的名義，為公職人員興建實(shí)物性住房，有的還出臺(tái)人才 住房福利政策以吸引和搶奪各行業(yè)精英，導(dǎo)致住房保障'負(fù) 福利”現(xiàn)象的產(chǎn)生，即公共資源向特權(quán)群體傾斜。政府動(dòng)用 大量公共財(cái)政資源，為衣食無(wú)憂的公職人員和高層次專(zhuān)業(yè)人 才提供錦上添花式的住房福利，無(wú)疑是一種極大的公共資源 浪費(fèi)和保障對(duì)象錯(cuò)位，不僅違背了二次分配縮小貧富差距的 初衷，而且有礙社會(huì)公平建設(shè)。（四）實(shí)施手段的公共性缺損1公共權(quán)力監(jiān)督缺位當(dāng)前我國(guó)保障性住房制度主要依靠單一的政府行政監(jiān) 督，這種既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的方式，顯然無(wú)法 形成對(duì)公共權(quán)力的有效制約，

11、導(dǎo)致公共權(quán)力監(jiān)督缺位。主要 表現(xiàn)三個(gè)方面：一是立法監(jiān)督缺位，缺乏一部具有最高權(quán)威 和約束力的專(zhuān)項(xiàng)住房保障法律，導(dǎo)致地方政府責(zé)任和職權(quán)沒(méi) 有得到明確劃定，保障性住房制度中司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的 介入無(wú)法尋求法律依據(jù)；二是司法監(jiān)督缺位，對(duì)于申請(qǐng)過(guò)程 中的騙租騙購(gòu)行為缺乏司法處理手段，導(dǎo)致違規(guī)成本極低， 縱容和助長(zhǎng)了公職人員及社會(huì)投機(jī)分子的尋租投機(jī)行為；三 是社會(huì)監(jiān)督缺位，社會(huì)參與監(jiān)督機(jī)制不健全，導(dǎo)致對(duì)地方政 府的公共權(quán)力缺乏社會(huì)約束，民眾利益訴求無(wú)法得到重視和 表達(dá)，公共住房資源和建設(shè)資金被違規(guī)占用、挪用現(xiàn)象普遍。2公共權(quán)力運(yùn)行錯(cuò)位當(dāng)前我國(guó)保障性住房公共權(quán)力運(yùn)行的錯(cuò)位主要表現(xiàn)在 兩個(gè)方面：一是保障性

12、住房建設(shè)環(huán)節(jié)中存在政府公職人員與 開(kāi)發(fā)商之間的尋租行為；二是保障性住房分配環(huán)節(jié)中存在政 府公職人員與社會(huì)投機(jī)分子之間的尋租行為。公共權(quán)力監(jiān)督 機(jī)制的缺乏、信息核查監(jiān)測(cè)機(jī)制的不完善及巨大投機(jī)趨利空 間，使得公職人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)官員很容易通過(guò)尋租等行為， 利用所掌握的公共權(quán)力來(lái)牟取部門(mén)利益或個(gè)人利益，從而對(duì) 他人利益或社會(huì)公共利益造成損害，不僅擾亂公共住房資源 的合理配置，而且破壞社會(huì)公平甚至引發(fā)社會(huì)沖突和矛盾。我國(guó)保障性住房制度面臨的一系列困境與問(wèn)題，究其本 質(zhì)是制度在制定及實(shí)施過(guò)程中偏離了公共性軌道，違背了實(shí) 現(xiàn)公共利益最大化的設(shè)計(jì)初衷和本質(zhì)要求。因此，保障性住 房制度公共性缺損治理的核心與關(guān)鍵

13、在于：重構(gòu)價(jià)值理念體 系框架、構(gòu)建多元主體供給機(jī)制、健全分配與管理運(yùn)行制度 和完善公共權(quán)力監(jiān)督體系，只有這樣，才能促進(jìn)制度公共性 的回歸，切實(shí)維護(hù)和保障住房民生。（一）重構(gòu)價(jià)值理念體系框架1價(jià)值原則：公平正義我們認(rèn)為，我國(guó)保障性住房制度要彰顯公平正義的價(jià)值 原則，需從三個(gè)層面著手，以分別解決地區(qū)不公、城鄉(xiāng)不公、 城市群體不公問(wèn)題。一是提高統(tǒng)籌層次，成立全國(guó)統(tǒng)一的保 障性住房機(jī)構(gòu)，搭建全國(guó)共享的戶(hù)籍、產(chǎn)籍、地籍信息平臺(tái), 將各地分割、封閉的保障性住房制度，逐步整合為全國(guó)統(tǒng)一、 開(kāi)放的保障性住房制度；二是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，逐步整合城鄉(xiāng) 保障性住房制度，消除城鄉(xiāng)二元化的戶(hù)籍制度，按照實(shí)際居 住地和工作性

14、質(zhì)統(tǒng)一登記居民戶(hù)口，建立農(nóng)村宅基地制度和 城鎮(zhèn)保障性住房制度之間條件性的雙向切換機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從不 完全統(tǒng)籌、差別化待遇向完全統(tǒng)籌、平等待遇的制度轉(zhuǎn)變； 三是多元制度安排，對(duì)公職人員實(shí)行貨幣化補(bǔ)貼、市場(chǎng)購(gòu)房 的措施，逐步放寬對(duì)外來(lái)人口戶(hù)籍準(zhǔn)入要求，大力發(fā)展面向 “夾心層”群體的公共租賃房建設(shè)。2價(jià)值目標(biāo)：住有所居為實(shí)現(xiàn)“住有所居”的價(jià)值目標(biāo)，我們將我國(guó)保障性住 房發(fā)展戰(zhàn)略分為兩個(gè)目標(biāo)階段，即從保障性住房制度的殘缺 到健全，從覆蓋面窄、水平低的多元制度安排到公平、普惠 的一元制度。第一階段為20112015年，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)保障性住房制度由地區(qū)分割、雜亂無(wú)序、功能缺失的多元制度 窄覆蓋，向適度集中、有序

15、組合、無(wú)縫銜接的多元制度廣覆 蓋轉(zhuǎn)變，形成省級(jí)統(tǒng)籌和制度整合；第二階段為 20152020年，促使保障性住房制度從城鄉(xiāng)分割、功能重 疊的格局，逐步向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌可切換、制度內(nèi)部可流動(dòng)轉(zhuǎn)變， 形成全國(guó)統(tǒng)籌和制度整合，最終實(shí)現(xiàn)人人“住有所居”的價(jià) 值目標(biāo)。（二）構(gòu)建多元供給主體機(jī)制1強(qiáng)化政府供給主體職能政府作為保障性住房供給的第一責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步 強(qiáng)化其主導(dǎo)職能：一是制度保障職能，對(duì)保障規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、 方式等制度內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，對(duì)空間、區(qū)位進(jìn)行合理規(guī)劃 布局，形成有效的配套政策支持體系；二是財(cái)政保障職能， 加大財(cái)政投入力度尤其是中央財(cái)政，確保資金按時(shí)足額到 位，建立專(zhuān)項(xiàng)資金使用監(jiān)督機(jī)制，合理調(diào)整財(cái)

16、政補(bǔ)貼和支付 轉(zhuǎn)移力度，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間平衡發(fā)展；三是土地保障職能，加快 保障性住房用地供應(yīng)行政審批效率，落實(shí)土地供應(yīng)計(jì)劃安 排，嚴(yán)厲查處和打擊違規(guī)改變土地使用性質(zhì)的行為。2培育其他供給主體培育和發(fā)展非政府供給主體，對(duì)于緩解單一政府主體財(cái) 政壓力、提髙保障性住房制度的運(yùn)行效率，具有十分重要的 意義。首先，培育房地產(chǎn)企業(yè)供給主體，完善保障性住房融 資制度，出臺(tái)相關(guān)稅收減免和優(yōu)惠政策，制定強(qiáng)制性配建規(guī) 定，落實(shí)房地產(chǎn)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任；其次，培育住房合作社供 給主體，正確引導(dǎo)和規(guī)范或采取民辦官助形式組建非營(yíng)利性 住房合作社，嚴(yán)格審核參與合作建房和集資建房居民的資 格，禁止各種變相的福利分配和牟取利益的行為；

17、再次，培 育居民供給主體，逐步放寬居民自建住房條件并給予政策優(yōu) 惠和補(bǔ)貼，通過(guò)收購(gòu)或補(bǔ)貼方式將居民手中閑置的自有住房 作為保障性住房來(lái)源。（三）健全分配與管理運(yùn)行制度1保障對(duì)象分配和準(zhǔn)入制度健全保障對(duì)象分配和準(zhǔn)入制度包括：一是資格界定機(jī) 制，根據(jù)各地實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)和梯度租金（售價(jià)） 水平的制定，按照實(shí)際居住和工作地而非戶(hù)籍所在地進(jìn)行申 請(qǐng)資格制定，禁止公職人員和高層次人才納入保障性住房體 系；二是審核機(jī)制，建立多級(jí)單位逐層審查機(jī)制和多部門(mén)聯(lián) 動(dòng)審查機(jī)制，完善公示和群眾監(jiān)督機(jī)制；三是輪候機(jī)制，取 消搖號(hào)制度和簡(jiǎn)單的排隊(duì)制度，根據(jù)家庭綜合情況進(jìn)行科學(xué) 排序、依次輪候分配，優(yōu)先解決特困、殘

18、障等特殊群體。2保障對(duì)象管理和退出制度健全保障對(duì)象管理和退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)保障性住房的循環(huán) 共享和有效利用十分重要。一方面，要建立定期審核與不定 期入戶(hù)檢查相結(jié)合的動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，設(shè)立專(zhuān)門(mén)的核查機(jī)構(gòu)， 暢通社區(qū)群眾監(jiān)督、舉報(bào)和輔助調(diào)查的渠道；另一方面，要 制定懲罰與激勵(lì)相結(jié)合的退出機(jī)制，加大對(duì)各類(lèi)違規(guī)行為的 懲罰力度，采取法律形式強(qiáng)制性的退出機(jī)制，通過(guò)稅收減免、 貸款優(yōu)惠或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等方式，實(shí)施符合國(guó)情、適度可行、公 平與效率相結(jié)合的退出激勵(lì)機(jī)制。（四）完善公共權(quán)力監(jiān)督體系1內(nèi)部監(jiān)督：行政監(jiān)督為主導(dǎo)以行政監(jiān)督為主導(dǎo)的內(nèi)部監(jiān)督是構(gòu)建公共權(quán)力監(jiān)督體 系的核心環(huán)節(jié)。一方面，要理順各級(jí)行政監(jiān)督部門(mén)的職能分 工，避免職能重疊、權(quán)責(zé)不一，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立監(jiān)督、共同監(jiān)督、 相互監(jiān)督有機(jī)結(jié)合；另方面，要健全行政問(wèn)責(zé)制度，促使 問(wèn)責(zé)制度由應(yīng)急型向長(zhǎng)效型轉(zhuǎn)變，改變以往對(duì)問(wèn)責(zé)事件缺乏 連續(xù)管理的做法，將保障性住房項(xiàng)目完成情況列入市經(jīng)濟(jì)社 會(huì)發(fā)展目標(biāo)和行政單位、領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核內(nèi)容中，促進(jìn)行 政主管部門(mén)及人員依法行政、廉潔行政、高效行政。2外部監(jiān)督：立法監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合