淺談目喻我國司法制友之問題與改革

1、淺談目喻我國司法制友之問題與改革（作者：黃傳英 發(fā)表時間：2014年“月）論文關(guān)鍵詞法院 司法制度 司法改革論文摘要當(dāng)前中國司法制度由于體制設(shè)置的不合理，使得 司法機(jī)關(guān)尤其是法院跟各級機(jī)關(guān)之間存在著種種的依附關(guān)系。容易造 成黨政機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)干預(yù)司法工作，影響司法公正與獨立。本文分 析現(xiàn)行法院司法體制存在的問題，提出改革的方案設(shè)想，以供司法改 革參考。中國目前的司法制度是在新中國成立之后逐步建立起來的，長期以來在建立這個制度的過程中，司法始終被認(rèn)為是無產(chǎn)階級專政的工具，是黨和家政策目標(biāo)的手段。從我國的法院來講，建國后仿效蘇聯(lián)模式，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和“一府兩院”的基本框架內(nèi)，自上而下組建了四級法院

2、體制。各級法院除接受上級法院的指導(dǎo)外，受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)和同級人大的監(jiān)督。加上法院人、財、物獨立性的缺失，客觀 上受各級政府及其職能部門的制約。盡管如此，這種司法體制，在計 劃經(jīng)濟(jì)年代仍發(fā)揮重要作用。但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展、改 革開放的不斷深人，這種體制不斷地暴露出它的弊端，越來越不適應(yīng) 當(dāng)今社會的發(fā)展。一、目前我國司法制度存在的問題（一）個別人利用黨政權(quán)力干預(yù)司法黨領(lǐng)導(dǎo)司法具有其法律和政策的依據(jù)。我國憲法第126條和131條規(guī)定:人民法院和人民檢察院獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉。從憲法的這一規(guī)定來看，意味著 司法機(jī)關(guān)在中國當(dāng)代的司法制度中不能排除黨的領(lǐng)導(dǎo)。

3、同時，1999 年10月20日最高人民法院公布的人民法院五年改革綱要也明 確規(guī)定“必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)”的原則?？梢?，司法工作必須堅持黨 的領(lǐng)導(dǎo)，自覺服從和接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。然而現(xiàn)實的問題是這樣的權(quán)力極 易被個別人利用。如在實踐中兩院遇有重大疑難或復(fù)雜的案件都要提 交政法委，由其協(xié)調(diào)、研究并提出處理意見，這就在事實上形成了重 大疑難案件向相應(yīng)的黨委匯報案情、請示方案的常規(guī)（習(xí)慣作法）。而 這個請示對象基本上是黨委中的政法委。這種常規(guī)使得政法委直接向 司法機(jī)關(guān)發(fā)布司法政策，讓司法機(jī)關(guān)在兩套規(guī)則面前無所適從。所以, 從這一點看，政法委可以被看作是不行使直接的司法權(quán)，但卻握有一 定抽象司法權(quán)的部門，可以

4、算是事實上的一個準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)。由于法院主要受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，很容易給個別黨的領(lǐng)導(dǎo)干部 利用來干預(yù)司法工作。如，原河南省平頂山市政法委書記李長河干預(yù) 司法機(jī)關(guān)獨立行使職權(quán)就是一例。在法院院長、檢察長向其匯報子虛 烏有的呂凈一貪污案的案情時，李長河拍板呂凈一罪名能夠成立”; 后來李長河又對案件處理做出指示:“呂案處理，判上幾年為上策，做 出有罪處理為中策，處理不了為下策”;在法院奉了上述指示開庭審 理呂案的休庭期間，一位公訴人對呂凈一說:“老呂，你沒有罪!但領(lǐng)導(dǎo) 說你有罪，我們只好來公訴你，請你理解我們；市法院的一位領(lǐng)導(dǎo)更 坦率地對呂說我們知道你是冤枉的，但也沒有辦法，頂不住市委的 壓力：結(jié)果一審判

5、了呂凈一有期徒刑一年，上訴也被中院駁回。德雖 說這種案子在黨內(nèi)是極少數(shù)的，但從具體的個案可以看出黨與司法存 在的這種關(guān)系有著許多不合理和需要改進(jìn)的地方。（二）司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間存在依附關(guān)系，影響司法的獨立在我國現(xiàn)行的憲政體制中，一府兩院是職能不同、地位平等的 國家機(jī)構(gòu)。在憲法的規(guī)定上，中國司法機(jī)關(guān)的地位與任何一個發(fā)達(dá)國 家的司法機(jī)關(guān)的地位都是相似的，但實際情況則遠(yuǎn)非如此。由于中國 的司法機(jī)關(guān)在很大的程度上形成了對行政機(jī)關(guān)的種種依附關(guān)系，從而造成中國的司法機(jī)關(guān)沒有其他國家機(jī)關(guān)那么崇高和有威望。從我國現(xiàn)實的法院制度來看，人民法院的人、財、物均受控于 人民政府，地方司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費由地方政府拔款。

6、所以法院在審理各 類與地方利益密切相關(guān)的案件時，就不得不考慮地方行政機(jī)關(guān)的利 益。在行政案件審判中，不少案件都是法院動員可能勝訴的原告撤訴。 而對于計劃生育等一些敏感的行政案件，法院經(jīng)常不敢受理。在審理 和執(zhí)行涉及政府的經(jīng)濟(jì)案件中，法院判決往往也是左右為難。因為在 現(xiàn)有的體制下，司法機(jī)關(guān)的人財物等資源供給由各級行政機(jī)關(guān)支配和 管理，很難確保人民法院在行使審判權(quán)時不考慮以政府為代表的行政 權(quán)的要求。（三）司法區(qū)和行政區(qū)完全重合，易滋生地方保護(hù)主義由于司法機(jī)關(guān)的設(shè)置與行政機(jī)關(guān)相對應(yīng)，設(shè)在各級政府的轄區(qū) 之內(nèi)，加之其他因素的影響，這就為行政機(jī)關(guān)干涉司法活動提供了可 能，為地方保護(hù)主義滋生、蔓延提供了

7、土壤。如果地方黨委不能很好 地處理局部利益和整體利益的關(guān)系，對法院不恰當(dāng)?shù)厥┘佑绊?，以?地方服務(wù)和為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航等名義片面要求法院保護(hù)本地的利 益，就會破壞法制的統(tǒng)一和權(quán)威。同時，如果地方黨政不分，就更會 加重這種負(fù)面影響。再者，由于法院管理體制上的問題，普遍形成“執(zhí) 行難”問題。（四）人大對司法的個案監(jiān)督，影響了司法判決的確定性我國在現(xiàn)行制度下的司法獨立是一種在人大統(tǒng)一下的國家權(quán)力的相對獨立，這里的相對是指它源于人大權(quán)力，并受人大的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān) 督。不可否認(rèn)，人大對司法的監(jiān)督是有憲法根據(jù)（作者：黃傳英發(fā)表時間：2014年“月） 的，監(jiān)督“一府兩院”的工作，是憲法賦予全國人大和地方人大的重要

8、職權(quán)。人民法院作為國家的審判機(jī)關(guān)，接受人大監(jiān)督是確保 正確司法、公正司法的重要前提，這一點是無可置疑的。但在強(qiáng)調(diào)人 大監(jiān)督作用的同時，我們也應(yīng)看到，人大的監(jiān)督活動既是憲法和法律 所規(guī)定的一種合法活動，也就應(yīng)當(dāng)在憲法和法律允許的范圍內(nèi)以合法 的方式進(jìn)行。遺憾的是，在實踐中卻出現(xiàn)了一種超越此范圍的監(jiān)督行 為一個案監(jiān)督。人大對同級法院的個案監(jiān)督，在很多地方都有，有 的還制定個案監(jiān)督條例，如廣西、江蘇、河北等省區(qū)均通過地方 立法的方式制定了對人民法院個案進(jìn)行監(jiān)督的有關(guān)條例。但是人大對 法院的個案監(jiān)督，即各級人大及其常委會對同級法院正在審理或已審 理的具體案件進(jìn)行直接干預(yù)，筆者認(rèn)為是不合理的:。人大的個

9、案監(jiān)'雖有整治司法腐敗的功效，但是它會使得我們的司法決策象烙餡餅一樣隨便地翻來覆去，導(dǎo)致司法判決的不確定。如南方周末1998 年6月5日報道的案例:河南省某市一個人大代表是該市某企業(yè)的法 定代表人，在企業(yè)所涉一個案件中，在最高院判決敗訴后，該代表就 在市人大會議上積極活動，由市人大代表聯(lián)名提出為該企業(yè)翻案的議 案，由市人大法工委主任親自到省人大反映情況，該案逐級上報全國 人大，全國人大轉(zhuǎn)最高院處理。最高院一看全國人大都過問該案，只 能再審，于是開始長達(dá)3年的再審，最終折衷判決將所承擔(dān)違約金砍 掉一半。案子本該到此結(jié)束，但到南方周末發(fā)表該案報道時，最高院的判決仍未得到執(zhí)行。這樣的案例的出

10、現(xiàn)，說明實行個案監(jiān)i 度使得司法決策變成了一個不穩(wěn)定的程序，造成裁判的終結(jié)性更為困 難，法院不得不對人大對具體案件的意見唯唯諾諾，使訴訟會無休止 的進(jìn)行。二、存在問題的主要根源目前我國司法制度存在的這些問題，有著深厚的制度根源。主 要是我國的司法機(jī)構(gòu)在總體的設(shè)計上存在著體制的不合理和不完善， 其主要表現(xiàn)在：（一）司法機(jī)關(guān)在執(zhí)行和運用法律中均受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)、制約。我國各級地方黨委一般都設(shè)有政法委員會，由一位黨委副書記或常委 兼任政法委書記，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)政法各部門的工作。而同級法院院 長往往只是政法委的普通成員。對一些重大案件，往往由黨委或政法 委牽頭，公檢法各部門聯(lián)合辦公，協(xié)調(diào)辦案。法院則必須

11、貫徹黨委或 政法委的決議。這就使一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人有機(jī)會以加強(qiáng)黨對司法 工作的領(lǐng)導(dǎo)為名，以各種手段和方式直接于預(yù)司法機(jī)關(guān)的工作。這種 干預(yù)將會使司法機(jī)關(guān)在辦案中無所適從，影響司法的公正和效率。而 且現(xiàn)有的司法體制還可能使黨內(nèi)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)失去有效的監(jiān)督。（二）司法機(jī)關(guān)的人財物等資源供給由各級行政機(jī)關(guān)支配和管 理。我國現(xiàn)行憲法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組 織法規(guī)定，地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。地方 各級法院的院長由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，副院長、審判員則由 同級人大常委會任免。根據(jù)黨管干部的原則，地方各級黨委和政府實 際上擁有對地方法院主要領(lǐng)導(dǎo)干部的推薦權(quán)和罷免建議權(quán)

12、。在具體干 部考核和人事管理上，法院系統(tǒng)也都受同級黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。另外， 地方各級法院的經(jīng)費開支是列人同級政府預(yù)算的，由地方財政撥給。 地方各級法院對地方政府在人財物等方面都存在嚴(yán)重的依賴，從而為 地方政府干預(yù)司法工作提供了條件。（三）各級司法機(jī)關(guān)的設(shè)置均與行政機(jī)關(guān)的設(shè)置一致。除在國家 層次上設(shè)置了最高人民法院外，各省、自治區(qū)和直轄市的首府所在地 分設(shè)了高級人民法院，省、直轄市、自治區(qū)內(nèi)的地級單位則分設(shè)中級 人民法院，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)分設(shè)基層人民法院。這 就使得各級司法機(jī)關(guān)的管轄范圍與各級地方行政以及立法機(jī)關(guān)的管轄范圍完全重合。（四）一些地方人大推行對法院的“個案監(jiān)督制”，直接介

13、人對具體案件的審理。人大的個案監(jiān)督制是針對司法腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重而提出來 的，在一定的程度上能減少司法腐敗，提高司法機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量但是 另一方面，由非法律專業(yè)人員的人大代表，在缺乏嚴(yán)格司法程序的條 件下對具體案件進(jìn)行干預(yù)和審批，也會造成一些嚴(yán)重的負(fù)面效果，產(chǎn) 生新的司法腐敗，影響司法公正的實現(xiàn)。再則，目前法院系統(tǒng)已有一 套監(jiān)督體系;如果再建立一套監(jiān)督體系，兩者的銜接上會有很大的問 題。三、改革的方案設(shè)想由于我國的司法體制是我國政治體制的一部分，司法體制的改革將會對我國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活的許多方面產(chǎn)生巨大的影響， 因此必須慎重行事，不能操之過急。司法體制的改革必須納入政治體 制改革的總體設(shè)計中，作

14、為政治體制改革、尤其是中央與地方關(guān)系之 改革的一部分進(jìn)行。主要通過調(diào)整黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式及對法院 系統(tǒng)的人事和經(jīng)費管理制度的改革，以及對法院機(jī)構(gòu)地域設(shè)置的適當(dāng) 調(diào)整，實行垂直管理。所謂的垂直管理是指下級法院向上級法院負(fù)責(zé), 下級法院接受上級法院黨委的領(lǐng)導(dǎo)，法院的人事任免權(quán)、財權(quán)由上級 法院掌握。排除地方勢力的干擾，使各級法院真正成為國家設(shè)在地方 的法院，從而保證其能夠獨立、公正地行使司法權(quán)。具體改革（作者：黃傳英 發(fā)表時間：2014年“月）措施如下：（一）調(diào)整黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)方式。黨應(yīng)主要通過法律的方式 建立對司法的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即將黨的司法政策通過人大轉(zhuǎn)化為法律的形 式，以此對司法過程及其

15、司法角色的行為形成有效約束?？尚行缘淖?法是在法院內(nèi)部不再設(shè)立黨組，改設(shè)黨委，下級法院的黨委受上級法 院黨委的領(lǐng)導(dǎo)，最高人民法院黨委受中央政法委的領(lǐng)導(dǎo)。同時取消地 方各級黨委的政法委，地方黨委不再干預(yù)司法工作。中央政法委員會 的職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和支持各國家機(jī)關(guān)和全國人民落實建設(shè)社會主義 法治國家的任務(wù)，保證司法機(jī)關(guān)獨立行使職權(quán)，克服司法腐敗。但 改革時應(yīng)注意各級法院內(nèi)部黨委的領(lǐng)導(dǎo)以及上級法院黨委對下級法院黨委的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是政治領(lǐng)導(dǎo)，而不是業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。各級法院黨委的主 要職責(zé)在于督促司法機(jī)關(guān)工作人員認(rèn)真貫徹黨的方針政策，認(rèn)真執(zhí)行 黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的各項法律，獨立公正地行使職權(quán)，而不是具體地指 導(dǎo)案件的

16、審理工作。（二）改革目前法院的經(jīng)費管理體制，逐步實現(xiàn)全國法院的經(jīng)費列人國家預(yù)算、中央統(tǒng)一撥付。司法經(jīng)費單獨編制預(yù)算并經(jīng)議會批準(zhǔn)是各國通常的做法。我國也應(yīng)借鑒各國先進(jìn)的經(jīng)驗，改變司法機(jī)關(guān)跟 行政機(jī)關(guān)的這種依附關(guān)系，變橫向的供給關(guān)系為縱向的供給關(guān)系，徹 底切斷地方司法機(jī)關(guān)與同級政府之間的直接利益關(guān)系。具體的作法是: 由最高人民法院根據(jù)各級法院的經(jīng)費開支情況編出全國法院系統(tǒng)的 預(yù)算，經(jīng)全國人大批準(zhǔn)后，由中央財政統(tǒng)一撥付，由最高法院負(fù)責(zé)逐 級分配撥款，用于各地法院。做到全國法院系統(tǒng)經(jīng)費完全由中央財政 撥付，由最高人民法院依法統(tǒng)一支配和管理，并且以法律形式確保法 院經(jīng)費的充足。實現(xiàn)法院系統(tǒng)內(nèi)部人、財、物

17、的垂直管理。為此，最 高人民法院應(yīng)成立全國法院編制和經(jīng)費管理委員會，該委員會除每年 度核定全國法院的編制和經(jīng)費外，還應(yīng)負(fù)責(zé)對編制和經(jīng)費的下?lián)芮闆r 進(jìn)行監(jiān)督檢查。只有人民法院實行統(tǒng)一管理體制，才可以比較有效地 隔斷司法機(jī)關(guān)對地方黨政機(jī)關(guān)的依賴關(guān)系，使在地方設(shè)置的司法機(jī)關(guān) 獲得獨立所需的人事和經(jīng)費保障，進(jìn)而較好地消除地方保護(hù)主義對司 法工作的干涉和影響。（三）取消地方各級人大對司法機(jī)關(guān)的個案監(jiān)督制。人大跟法院之間的關(guān)系，由于出現(xiàn)“個案監(jiān)督”問題就變得特別嚴(yán)重了。因為由沒有受過法律訓(xùn)練的人去監(jiān)i他怎么知道案件確有錯誤呢？當(dāng)然人大是應(yīng)該監(jiān)督法院、檢察院，但監(jiān)督的重點應(yīng)集中于法院的財務(wù)、人事 及法官職業(yè)道德等領(lǐng)域。如，監(jiān)督法官是否遵紀(jì)守法、秉公辦案，是 否遵守職業(yè)倫理規(guī)范;法院經(jīng)費支出是否合理，是否存在不合理收費; 法官任命過程中候選人是否符合法定的任職資格等等。監(jiān)督的手段主要是對法官的任免和對法院院長工作報告的審查，而不是對具體個案的直接干預(yù)。因此對于個案監(jiān)i制，它是在一種錯誤觀念上設(shè)立的一錯誤制度。實行個案監(jiān)督會加劇法律決策的一種不穩(wěn)定性。（四）適當(dāng)調(diào)整司法轄區(qū)，建立一種與行政區(qū)劃相分立的司法區(qū)劃。將司法轄區(qū)與行政轄區(qū)分開，打破行政轄區(qū)對司法轄區(qū)的統(tǒng)轄關(guān) 系，建立獨立的司法區(qū)。在司法區(qū)內(nèi)重新設(shè)置相應(yīng)的法院，如高級法院仍保持每省設(shè)一個，中級法院和基層法