互有側(cè)重兩部委PPP指導(dǎo)文件齊發(fā)

1、互有側(cè)重兩鰻ppp指導(dǎo)文件齊發(fā)2014 年 12 月 05 日 01:5112月4日，國家發(fā)改委、財政部連發(fā)三份關(guān)于政府和社會資本合作模式（public-privatepartnership,以下簡稱ppp）的重磅文件。國家發(fā)改委通過官網(wǎng)公布了關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見以及政府和 社會資本合作項目通川合同指南（2014版），并要求各地發(fā)改委2015年1月起按月報 送ppp項口，建立發(fā)改委的ppp項目庫。當(dāng)h,財政部也發(fā)布了政府和社會資本合作模式操作指南（試行），從項目識別、 項冃準(zhǔn)備、項冃采購、項冃執(zhí)行、項hl移交五個方面對相關(guān)實務(wù)操作給出了具體的指導(dǎo)意見。財政部同時述公布了天津新能

2、源汽車公共充電設(shè)就網(wǎng)絡(luò)等30個ppp示范項h，總投 資規(guī)模約1800億元，涉及供水供暖、污水處理、垃圾處理等多個領(lǐng)域。財政部ppp屮心副主任焦小平在11月丁廈門召開的財政部“政府和社會資本合作專題 培訓(xùn)班”上透露，財政部也在擬定項目合同指南，有望在12月發(fā)布。此外，財政部還在擬定 政府采購法修正案，以適應(yīng)ppp模式。對于不同部委同日發(fā)布的多份ppp文件，接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者釆訪的專家普遍 認(rèn)為,兩個部委的文件均是針對ppp項目實施的管理性文件，共識很多。一位參與了兩個部委相關(guān)文件起草的君介律師事務(wù)所律師劉世堅提醒，來自兩個部委的 文件也可能會對地方產(chǎn)生一定的困惑。他也認(rèn)為，.正因為兩個部門

3、的共同著力，才使得工作更有效推進(jìn)，也加速了相關(guān)理念的 推廣。兩部委文件各有側(cè)重21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者對比發(fā)現(xiàn)，發(fā)改委的配套文件由于涵蓋指導(dǎo)意見和合同范本指南, 對合同編制指導(dǎo)上更加細(xì)致；而財政部操作指南是按照ppp項口全牛命周期編制，力圖涵 蓋各方操作行為。另外，根據(jù)財政部操作指南對社會資木的定義，社會資木是指已建立現(xiàn)代金業(yè)制度 的境內(nèi)外金業(yè)法人，但不包括木級政府所屬融資平臺公司及其他控股國冇企業(yè)。而發(fā)改委合同指南里則將社會資木明確包括了國冇企業(yè)，但沒冇進(jìn)一步的限定?！昂?訂項目合同的社會資木主體，應(yīng)是符合條件的國冇企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所 冇制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營主體?！焙贤改?/p>

4、稱。對于兩個部委文件的差顯，劉世堅認(rèn)為，中國的ppp項口實踐一般都是通過特許經(jīng)營 權(quán)審批實現(xiàn)，經(jīng)過招投標(biāo)程序來選擇投資人，而現(xiàn)在有了新的變化。他認(rèn)為，財政部發(fā)布的文件出現(xiàn)的變化在于，財政部相關(guān)文件認(rèn)為ppp項目的本質(zhì)是 政府采購服務(wù)，且ppp項目不一定需要經(jīng)過特許經(jīng)營審批。“有些領(lǐng)域，像教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等，是對市場開放的領(lǐng)域，只因沒有很好的贏利模式， 社會資木投資沒法贏利，所以投資意愿不高?！彼f。劉枇堅說，財政部發(fā)布的文件還有一個變化是認(rèn)為真正的ppp是需要政府資木參與， 政府資金支持應(yīng)該有一個比較好的體現(xiàn)。而發(fā)改委這邊的政策相較以前，仍然是強(qiáng)調(diào)通過招投標(biāo)，側(cè)重在特許經(jīng)營領(lǐng)域推進(jìn)ppp 模式

5、，如供水、供熱、垃圾處理等領(lǐng)域。參與發(fā)改委此次ppp文件起草課題組專家、聯(lián)合建管（北京）國際工程技術(shù)研究院院 長邱闖則注意到，關(guān)于政府和社會資本合作原則，財政部提出了公平、公正、公開和誠實信 用的原則，而發(fā)改委進(jìn)一步提出了若干針對政府和社會資木合作的具體原則，如建立合理的 投資冋報機(jī)制等。財政部ppp指南編制項id負(fù)責(zé)人、濟(jì)邦咨詢侑限公司李競一告訴21 lit紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記 者，雖然財政部操作指南屬于規(guī)范性文件，層級上不如法律，但由于目前沒有-上位法專門規(guī) 范ppp相關(guān)t作，所以未來的ppp實踐還是會以操作指南為主要依據(jù)。存量項（t如何ppp財政部網(wǎng)站稱，經(jīng)各地財政部門推薦，財政部政府和社會資本

6、合作工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 組織專家評審，確定天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個ppp示范項目，總投資規(guī) 模約1800億元。21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者梳理發(fā)現(xiàn)，這30個項目涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、 環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等多個領(lǐng)域，其中污水處理 和軌道交通最多，分別有9個和7個。地域來看，江蘇的項目繪多，占9個，其次是安徽4個，河北、吉林、浙江、青島分 別有兩個，此外天津、遼寧、上海、福建、江西、湖南、重慶、貴州和陜西各有1個項目 入圍。事實上，財政部選擇ppp示范項口有口己的一套標(biāo)準(zhǔn)。伯月25財政部金融司司長孫曉霞在財政部“政府和社會資本合作專題培訓(xùn)班

7、”開班講話中稱，在ppp試點(diǎn)初期，最好是選取價格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較髙、 投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定，并且以“使用者付費(fèi)”為基礎(chǔ)的優(yōu)質(zhì)、典型項目?！斑@類項目的運(yùn)作方式和侖同式樣相對標(biāo)準(zhǔn)，實踐起來相對'好上手'一些，也可以為后續(xù) 推廣工作積累實踐經(jīng)驗?！彼f。孫曉霞還指出，選取示范項目應(yīng)該從存量項目著手?！皩τ谏鐣Y本而言，存量項目的前期調(diào)研、設(shè)計、審批等吋間較短，也沒有'綠地'開發(fā) 風(fēng)險，只耍數(shù)據(jù)透明、收益合理，就能夠吸引到社會投資者；對于政府而言，存量項目轉(zhuǎn)為 ppp模式，可以盡快將ppp理念運(yùn)用到基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理中去，也可以提前冋籠資金，開

8、 發(fā)更多的'綠地'項r?！彼f。此番30個示范項目中，新建項目只有8個，其他22個均為地方融資平臺公司存量項 目。此次財政部發(fā)布的操作指南中也提出，各級財政部門要鼓勵和引導(dǎo)地方融資平臺公 司存量項目，以tot （轉(zhuǎn)讓運(yùn)營移交）等方式轉(zhuǎn)型為ppp項日，積極引入社會資本參與 存量項目的改造和運(yùn)營，切實有效化解地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險。華東某省會城市城投公司投資部經(jīng)理告訴r世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，政府是有上述導(dǎo)向， 并口在談一些項冃，但并術(shù)強(qiáng)制要求一定要推出多少。他認(rèn)為，如果政府大面積地將其公司 存量項冃轉(zhuǎn)型為ppp項h,對公司是有影響的。不過他也坦言，考慮到要股權(quán)多元化會選擇個別項目做p

9、pp試點(diǎn)，但上報的項目體量 都比較小。他所在的公司有兩個項冃入選此次示范項冃，原計劃均打算做tot。對此，清華大學(xué)土木水利學(xué)院建設(shè)管理系教授、ppp和項目管理專家王守清表示，其 本質(zhì)是捆綁tot,為擬建項目引進(jìn)資金、為現(xiàn)有項目引進(jìn)管理，但要注意，城投的優(yōu)質(zhì)資 產(chǎn)拿出做ppp后，城投及其虧木公益項目能否持續(xù)，此外政府拿到錢去做的項目是否可持 續(xù)，是否會新增政府債務(wù)。發(fā)改委也要建立自己的項目庫。發(fā)改委指導(dǎo)意見要求各省區(qū)市發(fā)改委從2015年1 刀起，于每刀5 口前將ppp項忖進(jìn)展情況，通過全國發(fā)展改革系統(tǒng)縱向網(wǎng)按刀報送至國家 發(fā)展改革委。事實上，2014年5m，國家發(fā)改委就已推出首批80個引入社會資

10、本的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 示范項目。重復(fù)市批問題待解一位業(yè)內(nèi)人士對兩個部委文件出臺表示樂觀，他稱，過去即使民企通過簽訂特許經(jīng)營合 同、運(yùn)營協(xié)議，參與了基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資和建設(shè),但是地方政府仍認(rèn)為這是一個行政合同， 會對項目公司進(jìn)行管理。但隨著發(fā)改委和財政部的與ppp和關(guān)的各種文件下發(fā)，對ppp討論的增多，更多的地 方政府會意識到，地方政府和投資者雙方是一個伙伴關(guān)系，是合作的關(guān)系，要風(fēng)險共擔(dān)。劉世堅認(rèn)為，在實際操作中，投資人面臨的主要問題是“重復(fù)審批”問題，而這一難題仍 然難解。因為ppp項f1般投資規(guī)模比較大，基本是由當(dāng)?shù)卣㈨?，立項z前，政府基 本上都已經(jīng)召集了相關(guān)部門商討，并獲得相關(guān)部門的通過。

11、但當(dāng)ppp項目落地后，新成立的項目公司還得繼續(xù)一個個部門去市批走流程，這中間 還存在一定的審批風(fēng)險，目前的案例顯示，這種審批風(fēng)險基木是由項目公司承擔(dān)。他舉例稱，比較常見的是十地審批問題。比如一個項目，在政府招投標(biāo)中列明了條件“土 地是劃撥的”，但項目公司成立后，往往又難以獲得劃撥土地使用證。在國土部門辦理相關(guān) 證明時，被告知說只能走十-地出讓的途徑，或者相關(guān)十地不是凈土，還是涉及到拆遷、土地 平整等工作。如果沒有-建設(shè)用地證明，會帶來連鎖反應(yīng)，項1=1建設(shè)就很難推進(jìn)?！斑@其實是 地方政府違約了，但法律上乂很難追究政府的責(zé)任?！彼J(rèn)為，作為投資者，當(dāng)然很希望有一個專門的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)這樣的工作。投資者只需要 跟一個專門的部門來對接，不用面對多個“婆婆”。11月末，國務(wù)院下發(fā)的關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的