高校辦學自主權的內涵及其實踐意蘊

1、    高校辦學自主權的內涵及其實踐意蘊    （三）高校辦學自主權是一種公、私復合權力（利）從公權力和私權利的法源來看，高等學校辦學自主權的公、私屬性各有出處，交錯、匯集于大學一身，并由此造成高校辦學自主權的獨特復雜性，就其性質而言，有時表現(xiàn)為權力，有時又表現(xiàn)為權利。從我國高等教育體制改革的過程看，我國高校以自主權名義獲得的實際有效法權，既有因政府行政分權而得到的公權力，如招生權、教學權、頒發(fā)學歷證書與學位證書權、內部處罰權等；亦有因享有民事主體地位而得到的私權利，包括高校在市場經濟條件下合法地利用其法人財產從事有償科研與社會服務的權利。單純地將高校辦

2、學自主權視為公權力，或單純地將高校辦學自主權視為私權利，都不完全符合我國當前實際情況。前者不利于高校面向市場靈活、主動地辦學，會對高等教育服務質量產生不良影響；后者會促使高校辦學自主權完全“遁入”私法系統(tǒng)，不利于保護高等教育應有的公益性。13因此，高校辦學自主權從法律性質上說應是一種公、私復合權力（利）。高校辦學自主權從法律性質上說是一種公、私復合權力（利），這一分析對落實高校辦學自主權有著非常重要的意義。理論上說，如果把高校辦學自主權僅僅看作是一種“公權力”的讓渡，那么高等學校的職能就仍將只是教育行政主管部門職能的延伸，高校和教育行政主管部門之間的關系就仍將處于依附與被依附的關系。教育行政主

3、管部門既然可以將“公權力”讓渡，那么也可以將之回收或根據自己的需要修改；特別是高等教育法對這種所謂的“公權力”及其行使并沒有具體的規(guī)定，因而在權力范圍的認定及其落實上極易發(fā)生問題。如果把辦學自主權理解為高校從其組織性質出發(fā)應當享有的權利，那么這樣的權利與教育行政部門的管理權力的界限應當是涇渭分明的，教育行政主管部門的不當處置就不能簡單地視為權力分割不清晰造成的越權，而是對高等學校應有權利的侵犯，高等學?？梢栽谄降鹊牡匚簧线M行對抗。14而對于解決問題最具實質意義的是，在理論上要具體地界分高校辦學自主權的公、私屬性和職能，即高校的哪些行為是公權力的，哪些行為是私權利的，在實際落實過程中對責任的承擔

4、和權力的邊界進行不同的規(guī)限。三、高校辦學自主權是高等學校這個組織的權（力）利，而非個人或小團體的權（力）利從高校辦學自主權的概念來看，高校辦學自主權是高等學校享有的一種權（力）利，這里的高等學校是一個組織的概念，即高校辦學自主權的權（力）利指的是高校這個組織的權（力）利，而不是書記、校長、學校領導班子成員、管理隊伍個人的權（力）利，任何單個個人或團體都不能獨享這種權（力）利。（一）高校辦學自主權作為一種組織權（力）利應該在高校內部進行二次分配高校辦學自主權可分為幾個不同的層次：最高層次表現(xiàn)在整個高等教育的辦學活動與政府控制之間的關系上，高等教育辦學所具有的辦學自主權。第二層次表現(xiàn)在一所高等學校

5、的辦學與政府控制的關系上，高等學校辦學中享有的自主權。第三層次表現(xiàn)在高等學校的整體辦學與校內各組成部分及教職工之間的關系上，校內各組成部分與教職工在辦學中享有的自主權。三層次的劃分實質是享有辦學自主權的多主體性反映。15高校辦校自主權的三層次涵義的劃分指出了高校辦學自主權不僅是高校和政府間的權利分配問題，同時也包含高校組織內部的權利分配問題。高校辦學自主權這種組織權力如何在高校內部進行分配，實質上涉及大學內部如何善治的問題。國際慣例是，擁有自治權的機構必須具有良好的內部治理結構。在大學內部沒有形成良好的治理模式的情況下，把權力下放大學只能導致權力的壟斷和濫用，為進一步的集權提供依據。當許多高校

6、伸手向教育主管部門討要自主權的時候，卻把校內的分權與放權問題忽略了。越是強勢的校級領導或職能部門，越是對上要權，對內卻在收權。對高校辦學自主權的呼吁并沒有延伸到對校內各種權力的科學配置，相反卻加大了校級行政權力在資源分配、組織設計、人員聘用等各個主要領域的決定性作用。特別有趣的現(xiàn)象是：高校與政府在權力問題上進行討價還價時所陳述的那些理由（譬如高校的學術組織特性或高等教育發(fā)展的認識論邏輯），似乎對處理校內的權力配置問題就不那么適用了。為此，我們必須意識到，高校的辦學自主權與校內二級教學科研單位的自主權、教授的治學權、學生的參與權之間還有一個相互平衡與制約的問題，而這也是落實高校辦學自主權，處理校

7、內權力配置關系的關鍵之所在。正如有學者指出的，中國大學辦學自主權涉及兩個層面：政府與大學之間的權利分配、大學自治權在大學各利益相關者之間的分配。由于行動者內部性思維的缺失，我國高等教育體制改革一直停留在第一個層面。其實，第二個層面是更為根本的。16（二）落實和擴大高校辦學自主權應該關注高校組織內部的權力分配問題高校辦學自主權是一種組織權力的意義在于，落實和擴大高校辦學自主權需要思維轉換，要由關注高校與政府的權力關系轉移到關注高校內部權力的配置。國人關于高校辦學自主權的討論，其根本的落腳點在于通過協(xié)調高校與政府的關系以建立現(xiàn)代大學制度，使大學成為面向社會自主辦學的法人實體，以增強大學主動適應經濟

8、和社會發(fā)展需要的能力。就大學自主性的實現(xiàn)而言，這種外部性的思維方式是必要的，但卻不是充分的，是重要的，但卻不是基本的。17在相當程度上，當前阻礙我國高校辦學自主權進一步落實和擴大的關鍵已經不在大學之外，而在大學之內。因為政府下放給大學的權力基本集中在學校高層行政人員手中，由于大學缺乏自我管理、自我約束的制度能力，這部分權力常常出現(xiàn)濫用，導致政府和社會對大學的不信任。于是，在此情形下，政府的本能反應就是將已經下放或計劃下放的管理自主權重新從大學那里收回。因此，在依托科學合理的大學外部治理結構實現(xiàn)政府和大學之間的合理分權后，大學所獲得的辦學自主權還必須通過科學的大學內部治理架構實現(xiàn)合理的運用，這是

9、大學獲得和鞏固政府下放的辦學自主權的實踐基礎，也是高校辦學自主權是一種組織權力的應有之義。四、高校辦學自主權是一種與責任、義務相統(tǒng)一的權（力）利高校辦學自主權從法律性質上說是一種公、私復合權力（利），其中權力對應責任，權利對應義務，權（力）利始終是與責任、義務相統(tǒng)一的，沒有不負責任的權利，也沒有只承擔責任而不享有的權利，因此，高校辦學自主權是一種與責任、義務相統(tǒng)一的權（力）利。（一）高校辦學自主權是一種與責任、義務相統(tǒng)一的權（力）利要求高校增強責任和義務意識高等學校在行使辦學自主權的同時應該加強責任感和使命感，承擔起高等學校為國家培養(yǎng)高級專門人才，發(fā)展科學、技術和文化，促進社會主義現(xiàn)代化建設這

10、一重要的社會責任。正如1998年世界高等教育大會21世紀的高等教育：展望和行動世界宣言中所指出的：“高等學校應擁有管理其內部事務的自主權，但同時必須有明確和透明的責任制，向政府、議會、學生和整個社會負責?！?81993年，中共中央、國務院印發(fā)的中國教育改革和發(fā)展綱要明確規(guī)定：“在政府與學校的關系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學校的權利義務，使高等學校真正成為面向社會辦學的實體學校要善于行使自己的權利，承擔應負的責任，建立起主動適應經濟建設和社會發(fā)展需要的自我發(fā)展、自我約束的運行機制。”高校在行使辦學自主權的同時要承擔責任，權利和責任二者是統(tǒng)一的，高校如果一味追求自治，而沒有責任和

11、義務意識，不能自律和自控，也就失去自主的價值。比如招生自主權下放給高校，學校就要承擔保證教育公平的責任，否則必然出現(xiàn)專業(yè)改動的高收費，新的雙軌制，及入學機會不均等的現(xiàn)象；獲得擴大規(guī)模的自主權，學校就負有確保教學質量的責任，盲目追求規(guī)模，超越辦學條件的限制必將帶來人才質量的大滑坡。因此，高等學校在行使自主權時，不應隨意行使，應該充分認識到自主行使的責任，增強責任和義務意識，發(fā)揮主體精神，切實提高教學質量和學術水平，充分發(fā)揮自主價值。（二）高校辦學自主權是一種與責任、義務相統(tǒng)一的權（力）利需要高校提升負責任的能力政府管理方式的轉變并不是政府的單向行為，它在很大程度上取決于社會組織為政府管理職能提供

12、了怎樣的余地和條件，取決于社會組織自身在多大程度上擁有自我管理的條件和能力。19在我國繼續(xù)推進高等教育體制改革的進程中，高校的自主權必將會進一步得到落實和擴大。因此，問題的關鍵在于“高校能否用好自主權”，即高校自身是否已經建立起科學、合理、完善的內部治理機制，具有自我約束、自我管理和自我發(fā)展的能力，能夠依法自主治校。事實是，目前我國高等學校行使自主權的能力太弱，即高校自主承擔責任的能力不足，是影響高校落實和擴大辦學自主權的重要原因。這是由于在我國長期的高等教育管理中，政府主管部門掌握了學校辦學的諸多權力，所以導致不少高校的辦學者缺乏責任心、使命感。有調查發(fā)現(xiàn)，有些大學的行政干部對于自主權的享有

13、表示了擔憂，認為是“燙手的山芋”，理由是沒有權也不要負責任，有了權還不好辦，不好把握，出事了要承擔責任。20正如有學者指出，我國高校辦學自主權長期處于缺失狀態(tài)，其中一個重要原因在于高校自主辦學能力一直沒有得到很好的培育，要真正落實辦學自主權，必須努力培育高校自主辦學能力。21高校的辦學自主權的落實和擴大的過程同時也應該是自主行為能力建設過程。作為辦學者的高等學校必須深刻理解自主辦學權與責任義務相互統(tǒng)一的含義，增強自身的行為能力。參考文獻：1315林正范，等論高校辦學自主權的含義、依據與范疇j上海高教研究，1994（2）：5154。2勞凱聲，等規(guī)矩方圓教育管理與法律m北京：中國鐵道出版社，199

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