高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵及其實(shí)踐意蘊(yùn)

1、    高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)涵及其實(shí)踐意蘊(yùn)    （三）高校辦學(xué)自主權(quán)是一種公、私復(fù)合權(quán)力（利）從公權(quán)力和私權(quán)利的法源來看，高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的公、私屬性各有出處，交錯、匯集于大學(xué)一身，并由此造成高校辦學(xué)自主權(quán)的獨(dú)特復(fù)雜性，就其性質(zhì)而言，有時表現(xiàn)為權(quán)力，有時又表現(xiàn)為權(quán)利。從我國高等教育體制改革的過程看，我國高校以自主權(quán)名義獲得的實(shí)際有效法權(quán)，既有因政府行政分權(quán)而得到的公權(quán)力，如招生權(quán)、教學(xué)權(quán)、頒發(fā)學(xué)歷證書與學(xué)位證書權(quán)、內(nèi)部處罰權(quán)等；亦有因享有民事主體地位而得到的私權(quán)利，包括高校在市場經(jīng)濟(jì)條件下合法地利用其法人財產(chǎn)從事有償科研與社會服務(wù)的權(quán)利。單純地將高校辦

2、學(xué)自主權(quán)視為公權(quán)力，或單純地將高校辦學(xué)自主權(quán)視為私權(quán)利，都不完全符合我國當(dāng)前實(shí)際情況。前者不利于高校面向市場靈活、主動地辦學(xué)，會對高等教育服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生不良影響；后者會促使高校辦學(xué)自主權(quán)完全“遁入”私法系統(tǒng)，不利于保護(hù)高等教育應(yīng)有的公益性。13因此，高校辦學(xué)自主權(quán)從法律性質(zhì)上說應(yīng)是一種公、私復(fù)合權(quán)力（利）。高校辦學(xué)自主權(quán)從法律性質(zhì)上說是一種公、私復(fù)合權(quán)力（利），這一分析對落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)有著非常重要的意義。理論上說，如果把高校辦學(xué)自主權(quán)僅僅看作是一種“公權(quán)力”的讓渡，那么高等學(xué)校的職能就仍將只是教育行政主管部門職能的延伸，高校和教育行政主管部門之間的關(guān)系就仍將處于依附與被依附的關(guān)系。教育行政主

3、管部門既然可以將“公權(quán)力”讓渡，那么也可以將之回收或根據(jù)自己的需要修改；特別是高等教育法對這種所謂的“公權(quán)力”及其行使并沒有具體的規(guī)定，因而在權(quán)力范圍的認(rèn)定及其落實(shí)上極易發(fā)生問題。如果把辦學(xué)自主權(quán)理解為高校從其組織性質(zhì)出發(fā)應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，那么這樣的權(quán)利與教育行政部門的管理權(quán)力的界限應(yīng)當(dāng)是涇渭分明的，教育行政主管部門的不當(dāng)處置就不能簡單地視為權(quán)力分割不清晰造成的越權(quán)，而是對高等學(xué)校應(yīng)有權(quán)利的侵犯，高等學(xué)?？梢栽谄降鹊牡匚簧线M(jìn)行對抗。14而對于解決問題最具實(shí)質(zhì)意義的是，在理論上要具體地界分高校辦學(xué)自主權(quán)的公、私屬性和職能，即高校的哪些行為是公權(quán)力的，哪些行為是私權(quán)利的，在實(shí)際落實(shí)過程中對責(zé)任的承擔(dān)

4、和權(quán)力的邊界進(jìn)行不同的規(guī)限。三、高校辦學(xué)自主權(quán)是高等學(xué)校這個組織的權(quán)（力）利，而非個人或小團(tuán)體的權(quán)（力）利從高校辦學(xué)自主權(quán)的概念來看，高校辦學(xué)自主權(quán)是高等學(xué)校享有的一種權(quán)（力）利，這里的高等學(xué)校是一個組織的概念，即高校辦學(xué)自主權(quán)的權(quán)（力）利指的是高校這個組織的權(quán)（力）利，而不是書記、校長、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子成員、管理隊伍個人的權(quán)（力）利，任何單個個人或團(tuán)體都不能獨(dú)享這種權(quán)（力）利。（一）高校辦學(xué)自主權(quán)作為一種組織權(quán)（力）利應(yīng)該在高校內(nèi)部進(jìn)行二次分配高校辦學(xué)自主權(quán)可分為幾個不同的層次：最高層次表現(xiàn)在整個高等教育的辦學(xué)活動與政府控制之間的關(guān)系上，高等教育辦學(xué)所具有的辦學(xué)自主權(quán)。第二層次表現(xiàn)在一所高等學(xué)校

5、的辦學(xué)與政府控制的關(guān)系上，高等學(xué)校辦學(xué)中享有的自主權(quán)。第三層次表現(xiàn)在高等學(xué)校的整體辦學(xué)與校內(nèi)各組成部分及教職工之間的關(guān)系上，校內(nèi)各組成部分與教職工在辦學(xué)中享有的自主權(quán)。三層次的劃分實(shí)質(zhì)是享有辦學(xué)自主權(quán)的多主體性反映。15高校辦校自主權(quán)的三層次涵義的劃分指出了高校辦學(xué)自主權(quán)不僅是高校和政府間的權(quán)利分配問題，同時也包含高校組織內(nèi)部的權(quán)利分配問題。高校辦學(xué)自主權(quán)這種組織權(quán)力如何在高校內(nèi)部進(jìn)行分配，實(shí)質(zhì)上涉及大學(xué)內(nèi)部如何善治的問題。國際慣例是，擁有自治權(quán)的機(jī)構(gòu)必須具有良好的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在大學(xué)內(nèi)部沒有形成良好的治理模式的情況下，把權(quán)力下放大學(xué)只能導(dǎo)致權(quán)力的壟斷和濫用，為進(jìn)一步的集權(quán)提供依據(jù)。當(dāng)許多高校

6、伸手向教育主管部門討要自主權(quán)的時候，卻把校內(nèi)的分權(quán)與放權(quán)問題忽略了。越是強(qiáng)勢的校級領(lǐng)導(dǎo)或職能部門，越是對上要權(quán)，對內(nèi)卻在收權(quán)。對高校辦學(xué)自主權(quán)的呼吁并沒有延伸到對校內(nèi)各種權(quán)力的科學(xué)配置，相反卻加大了校級行政權(quán)力在資源分配、組織設(shè)計、人員聘用等各個主要領(lǐng)域的決定性作用。特別有趣的現(xiàn)象是：高校與政府在權(quán)力問題上進(jìn)行討價還價時所陳述的那些理由（譬如高校的學(xué)術(shù)組織特性或高等教育發(fā)展的認(rèn)識論邏輯），似乎對處理校內(nèi)的權(quán)力配置問題就不那么適用了。為此，我們必須意識到，高校的辦學(xué)自主權(quán)與校內(nèi)二級教學(xué)科研單位的自主權(quán)、教授的治學(xué)權(quán)、學(xué)生的參與權(quán)之間還有一個相互平衡與制約的問題，而這也是落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，處理校

7、內(nèi)權(quán)力配置關(guān)系的關(guān)鍵之所在。正如有學(xué)者指出的，中國大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)涉及兩個層面：政府與大學(xué)之間的權(quán)利分配、大學(xué)自治權(quán)在大學(xué)各利益相關(guān)者之間的分配。由于行動者內(nèi)部性思維的缺失，我國高等教育體制改革一直停留在第一個層面。其實(shí)，第二個層面是更為根本的。16（二）落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)應(yīng)該關(guān)注高校組織內(nèi)部的權(quán)力分配問題高校辦學(xué)自主權(quán)是一種組織權(quán)力的意義在于，落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)需要思維轉(zhuǎn)換，要由關(guān)注高校與政府的權(quán)力關(guān)系轉(zhuǎn)移到關(guān)注高校內(nèi)部權(quán)力的配置。國人關(guān)于高校辦學(xué)自主權(quán)的討論，其根本的落腳點(diǎn)在于通過協(xié)調(diào)高校與政府的關(guān)系以建立現(xiàn)代大學(xué)制度，使大學(xué)成為面向社會自主辦學(xué)的法人實(shí)體，以增強(qiáng)大學(xué)主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)

8、和社會發(fā)展需要的能力。就大學(xué)自主性的實(shí)現(xiàn)而言，這種外部性的思維方式是必要的，但卻不是充分的，是重要的，但卻不是基本的。17在相當(dāng)程度上，當(dāng)前阻礙我國高校辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)一步落實(shí)和擴(kuò)大的關(guān)鍵已經(jīng)不在大學(xué)之外，而在大學(xué)之內(nèi)。因為政府下放給大學(xué)的權(quán)力基本集中在學(xué)校高層行政人員手中，由于大學(xué)缺乏自我管理、自我約束的制度能力，這部分權(quán)力常常出現(xiàn)濫用，導(dǎo)致政府和社會對大學(xué)的不信任。于是，在此情形下，政府的本能反應(yīng)就是將已經(jīng)下放或計劃下放的管理自主權(quán)重新從大學(xué)那里收回。因此，在依托科學(xué)合理的大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)政府和大學(xué)之間的合理分權(quán)后，大學(xué)所獲得的辦學(xué)自主權(quán)還必須通過科學(xué)的大學(xué)內(nèi)部治理架構(gòu)實(shí)現(xiàn)合理的運(yùn)用，這是

9、大學(xué)獲得和鞏固政府下放的辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)踐基礎(chǔ)，也是高校辦學(xué)自主權(quán)是一種組織權(quán)力的應(yīng)有之義。四、高校辦學(xué)自主權(quán)是一種與責(zé)任、義務(wù)相統(tǒng)一的權(quán)（力）利高校辦學(xué)自主權(quán)從法律性質(zhì)上說是一種公、私復(fù)合權(quán)力（利），其中權(quán)力對應(yīng)責(zé)任，權(quán)利對應(yīng)義務(wù)，權(quán)（力）利始終是與責(zé)任、義務(wù)相統(tǒng)一的，沒有不負(fù)責(zé)任的權(quán)利，也沒有只承擔(dān)責(zé)任而不享有的權(quán)利，因此，高校辦學(xué)自主權(quán)是一種與責(zé)任、義務(wù)相統(tǒng)一的權(quán)（力）利。（一）高校辦學(xué)自主權(quán)是一種與責(zé)任、義務(wù)相統(tǒng)一的權(quán)（力）利要求高校增強(qiáng)責(zé)任和義務(wù)意識高等學(xué)校在行使辦學(xué)自主權(quán)的同時應(yīng)該加強(qiáng)責(zé)任感和使命感，承擔(dān)起高等學(xué)校為國家培養(yǎng)高級專門人才，發(fā)展科學(xué)、技術(shù)和文化，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)這

10、一重要的社會責(zé)任。正如1998年世界高等教育大會21世紀(jì)的高等教育：展望和行動世界宣言中所指出的：“高等學(xué)校應(yīng)擁有管理其內(nèi)部事務(wù)的自主權(quán)，但同時必須有明確和透明的責(zé)任制，向政府、議會、學(xué)生和整個社會負(fù)責(zé)。”181993年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的中國教育改革和發(fā)展綱要明確規(guī)定：“在政府與學(xué)校的關(guān)系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學(xué)校的權(quán)利義務(wù)，使高等學(xué)校真正成為面向社會辦學(xué)的實(shí)體學(xué)校要善于行使自己的權(quán)利，承擔(dān)應(yīng)負(fù)的責(zé)任，建立起主動適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展需要的自我發(fā)展、自我約束的運(yùn)行機(jī)制。”高校在行使辦學(xué)自主權(quán)的同時要承擔(dān)責(zé)任，權(quán)利和責(zé)任二者是統(tǒng)一的，高校如果一味追求自治，而沒有責(zé)任和

11、義務(wù)意識，不能自律和自控，也就失去自主的價值。比如招生自主權(quán)下放給高校，學(xué)校就要承擔(dān)保證教育公平的責(zé)任，否則必然出現(xiàn)專業(yè)改動的高收費(fèi)，新的雙軌制，及入學(xué)機(jī)會不均等的現(xiàn)象；獲得擴(kuò)大規(guī)模的自主權(quán)，學(xué)校就負(fù)有確保教學(xué)質(zhì)量的責(zé)任，盲目追求規(guī)模，超越辦學(xué)條件的限制必將帶來人才質(zhì)量的大滑坡。因此，高等學(xué)校在行使自主權(quán)時，不應(yīng)隨意行使，應(yīng)該充分認(rèn)識到自主行使的責(zé)任，增強(qiáng)責(zé)任和義務(wù)意識，發(fā)揮主體精神，切實(shí)提高教學(xué)質(zhì)量和學(xué)術(shù)水平，充分發(fā)揮自主價值。（二）高校辦學(xué)自主權(quán)是一種與責(zé)任、義務(wù)相統(tǒng)一的權(quán)（力）利需要高校提升負(fù)責(zé)任的能力政府管理方式的轉(zhuǎn)變并不是政府的單向行為，它在很大程度上取決于社會組織為政府管理職能提供

12、了怎樣的余地和條件，取決于社會組織自身在多大程度上擁有自我管理的條件和能力。19在我國繼續(xù)推進(jìn)高等教育體制改革的進(jìn)程中，高校的自主權(quán)必將會進(jìn)一步得到落實(shí)和擴(kuò)大。因此，問題的關(guān)鍵在于“高校能否用好自主權(quán)”，即高校自身是否已經(jīng)建立起科學(xué)、合理、完善的內(nèi)部治理機(jī)制，具有自我約束、自我管理和自我發(fā)展的能力，能夠依法自主治校。事實(shí)是，目前我國高等學(xué)校行使自主權(quán)的能力太弱，即高校自主承擔(dān)責(zé)任的能力不足，是影響高校落實(shí)和擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的重要原因。這是由于在我國長期的高等教育管理中，政府主管部門掌握了學(xué)校辦學(xué)的諸多權(quán)力，所以導(dǎo)致不少高校的辦學(xué)者缺乏責(zé)任心、使命感。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些大學(xué)的行政干部對于自主權(quán)的享有

13、表示了擔(dān)憂，認(rèn)為是“燙手的山芋”，理由是沒有權(quán)也不要負(fù)責(zé)任，有了權(quán)還不好辦，不好把握，出事了要承擔(dān)責(zé)任。20正如有學(xué)者指出，我國高校辦學(xué)自主權(quán)長期處于缺失狀態(tài)，其中一個重要原因在于高校自主辦學(xué)能力一直沒有得到很好的培育，要真正落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)，必須努力培育高校自主辦學(xué)能力。21高校的辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)和擴(kuò)大的過程同時也應(yīng)該是自主行為能力建設(shè)過程。作為辦學(xué)者的高等學(xué)校必須深刻理解自主辦學(xué)權(quán)與責(zé)任義務(wù)相互統(tǒng)一的含義，增強(qiáng)自身的行為能力。參考文獻(xiàn)：1315林正范，等論高校辦學(xué)自主權(quán)的含義、依據(jù)與范疇j上海高教研究，1994（2）：5154。2勞凱聲，等規(guī)矩方圓教育管理與法律m北京：中國鐵道出版社，199

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