淺談影響城市規(guī)劃社會功能的研究

1、  淺談影響城市規(guī)劃社會功能的研究   淺談影響城市規(guī)劃社會功能的研究一、行政體制環(huán)境與城市規(guī)劃的社會職能分析當代中國城市規(guī)劃的行政體制環(huán)境，可以從多個方面著手，這里側(cè)重分析政府城市規(guī)劃行政職能的配置情況。根據(jù)城市規(guī)劃職能在政府機構(gòu)中的設(shè)置情況，可以看出新中國60多年的歷史基本上是一個從統(tǒng)一的政府城市規(guī)劃職能，走向城市規(guī)劃職能分置的分化過程。這樣一種分化的局面，有政府職能按行業(yè)分部門管理的必要性，但起碼有兩條，一是忽視了政府規(guī)劃的整體性，二是忽視了城市規(guī)劃的綜合性。這種分化是城市規(guī)劃難以充分發(fā)揮社會功能的重要體制原因。三、土地制度與城市規(guī)劃社會功能土地無

2、疑是城市規(guī)劃研究的中心議題之一，土地制度對于城市規(guī)劃社會功能的發(fā)揮具有很大的影響。中國現(xiàn)行的土地所有權(quán)制度源于憲法、土地管理法等做出的規(guī)定。其要點包括：城市的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有；國家為了公共利益的需要，可以對土地實行征收或者征用；土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。這個制度賦予政府極大的權(quán)力，理論上講，政府是國家的代表，政府有權(quán)代表國家決定土地的使用、處置和一切收益，但是，這種體制也帶來一些問題，從城市規(guī)劃角度分析，有幾點值得探討。過分強調(diào)所有權(quán)長期以來土地制度中總是把所有權(quán)問題放在首位或核心位置，在這種體制下，在相當長的時期內(nèi)，城市土地基本上是采取行政劃撥手段

3、交給企業(yè)或單位使用。這種關(guān)系實際上是在強調(diào)所有權(quán)的同時，混淆了土地所有權(quán)與土地使用權(quán)和收益權(quán)的界限，而且事實上是以一種處理上下級行政關(guān)系的方法處理土地所有權(quán)的分割與轉(zhuǎn)移，成為提高土地利用效率的一大障礙，因而在客觀上孕育了土地所有權(quán)的“私有化”，給國家?guī)砭薮蟮睦鎿p失，另一方面，也使得城市規(guī)劃只能在土地所有權(quán)框架內(nèi)對土地使用進行行政性配置或技術(shù)性調(diào)整，極大地制約了城市規(guī)劃的政策性。所有權(quán)主體不清城市土地歸國家所有，但究竟誰代表國家行使所有權(quán)，并沒有明確的法律規(guī)定。這使得行使土地所有權(quán)成為政府上下級之間、部門之間爭奪的對象，并由此產(chǎn)生爭議。國家所有權(quán)主體的職能還經(jīng)常與行政機關(guān)的職權(quán)、權(quán)力相混淆，

4、政府在行使職權(quán)時很難分清它是土地所有人還是土地使用者或土地管理者，于是，更多的情況是以行政管理代替了所有權(quán)的行使。集體土地所有人也存在界定不清的問題，這就導(dǎo)致了城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)移過程中的各種所有權(quán)糾紛。另一方面，城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)的存在客觀上孕育著巨大的利益差別，農(nóng)業(yè)用地或農(nóng)民往往因此很容易成為城市政府追逐利潤的犧牲晶，在這種巨大的利益追逐下，城市規(guī)劃實際上很難對于城鄉(xiāng)土地利益關(guān)系進行調(diào)整，反而可能背上城市規(guī)劃促使農(nóng)業(yè)用地流失的罪名山。行政管理手段過度干預(yù)市場機制現(xiàn)行管理體制采用了用地計劃指標管理、分行政區(qū)耕地動態(tài)平衡等方法，試圖建立一種全世界最為嚴厲的土地管理制度?？陀^上導(dǎo)致了土地資源的配置過于依賴

5、行政手段而缺乏市場激勵機制。但是，行政管理不能代替民法上調(diào)整的方法，民法所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)才是市場運行的核心。從所有權(quán)角度說，國家(政府)具有高于土地使用者的地位，而從民法主體上而言，土地所有者和土地使用者是處于平等位置上的主體，過于強調(diào)行政手段進行土地管理，只會導(dǎo)致土地利益關(guān)系的混亂。歷史的經(jīng)驗證明，在這樣一種制度環(huán)境下，城市規(guī)劃對于土地資源配置所能夠發(fā)揮作用的空間十分有限。三、行業(yè)工作與城市規(guī)劃的社會功能城市規(guī)劃行業(yè)長期以來一直強調(diào)“城市規(guī)劃是一門科學(xué)”，“技術(shù)合理”是它的核心內(nèi)涵，這本身很難講有什么不對之處，但這里有一個關(guān)于科學(xué)的理解的問題，顯然存在幾個方面的問題：并不清楚一項工作的科學(xué)

6、性和這項工作是不是一門科學(xué)是不同的概念范疇。混淆了科學(xué)的概念，在以往的潛意識里，科學(xué)只是指自然科學(xué)和工程科學(xué)，社會科學(xué)或人文科學(xué)是不包括在內(nèi)的。在對于城市規(guī)劃工作的對象或者一門學(xué)科的研究客體的理解上存在一定局限性，認為城市規(guī)劃就是一門關(guān)于空間、形體和美的學(xué)科。從行業(yè)與學(xué)科的角度分析，城市規(guī)劃的研究對象決定了學(xué)科的性質(zhì)，而學(xué)科的性質(zhì)又決定了城市規(guī)劃工作的狀況，也就是它所能夠扮演的社會角色。于是，城市規(guī)劃學(xué)科的研究對象就成了關(guān)鍵中的關(guān)鍵。這里必須劃清3個層次的界線：城市規(guī)劃的職能范圍。即法律法規(guī)賦予城市規(guī)劃行業(yè)的職責，這是城市規(guī)劃工作能夠直接發(fā)揮作用的領(lǐng)域，也是城市規(guī)劃對于全社會承擔義務(wù)的領(lǐng)域。城

7、市規(guī)劃的影響范圍。規(guī)劃決策的影響范圍也不僅在于它的職能范圍，而是超出這個領(lǐng)域，影響到更大的空間，外界對于城市規(guī)劃的誤解，絕大多數(shù)情況下是混淆了城市規(guī)劃的職能范圍和城市規(guī)劃的影響范圍。城市規(guī)劃專業(yè)人員和社會公眾對于城市規(guī)劃有著不同的理解和期望值，因而經(jīng)常出現(xiàn)社會期待城市規(guī)劃承擔著過大的職責，而事實上城市規(guī)劃部門擁有較小的職能的局面，歷史上城市規(guī)劃多次成為眾多社會、經(jīng)濟問題的“替罪羊”，一個重要原因就是來自這種認識上的錯位。城市規(guī)劃的研究范圍。城市規(guī)劃的綜合性特征要求其研究的領(lǐng)域必須遠遠大于它的職能范圍。但是，在中國傳統(tǒng)的規(guī)劃學(xué)科較多地受政府城市規(guī)劃職能設(shè)置的影響，也由于其原先脫胎于建筑科學(xué)，在相

8、當長一段時間內(nèi)其研究的范疇十分有限，這與國外城市規(guī)劃學(xué)科從誕生之初就將解決社會問題作為己任的做法形成鮮明的對比。近20多年來，情況發(fā)生了很大的變化，城市規(guī)劃學(xué)科的研究領(lǐng)域不斷外延，學(xué)科交叉滲透成為一種趨勢，也帶來了在學(xué)科定性問題上的模糊不清和搖擺不定。在中國，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃屬于“匠人”的概念，回顧50多年發(fā)展的歷程，受制度和學(xué)科的影響，這種理念一直是規(guī)劃師社會角色定位的主流，所不同的只是他們參與決策的程度正在發(fā)生變化。但遺憾的是，迄今仍然有很多規(guī)劃師并不把自己所從事的工作看作國家戰(zhàn)略或政策的一部分，一方面他們抱怨社會不重視他們，另一方面他們也只把自己作為普通的技工，沒有給自己足夠的重視，起碼他們并沒有認真地思考自己的工作與國計民生究竟有多大的關(guān)系。在強調(diào)工作重要性的時候，他們認為自己是戰(zhàn)略