流動(dòng)人口選舉權(quán)保障問(wèn)題研究

1、  流動(dòng)人口選舉權(quán)保障問(wèn)題研究   流動(dòng)人口選舉權(quán)保障問(wèn)題研究一、權(quán)利為何無(wú)法流動(dòng)立法缺陷引起的權(quán)利虛設(shè)2010年3月14日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議對(duì)現(xiàn)行選舉法進(jìn)行了第五次修改。條文的修改主要涉及在代表名額的確定，修改后的選舉法規(guī)定了地方各級(jí)人大代表名額的確定方法。然而，新的選舉法并沒(méi)有對(duì)流動(dòng)人口的選舉權(quán)與被選舉權(quán)問(wèn)題做出修改和調(diào)整。根據(jù)選舉法第二十六條以及人大常委會(huì)關(guān)于縣級(jí)以下人大代表直接選舉的若干規(guī)定第九條之規(guī)定，選民登記按選區(qū)進(jìn)行，選民在選舉期間不能回原選區(qū)參加選舉的，可以書(shū)面委托他人在原選區(qū)代為投票；若已經(jīng)遷居外地但戶口沒(méi)有轉(zhuǎn)出的，在

2、取得原選區(qū)選民資格的證明后，可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉。2011年5月20日起施行的上海市區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)代表直接選舉實(shí)施細(xì)則依據(jù)前兩部法律的精神以及上海的實(shí)際情況對(duì)流動(dòng)人口的選舉權(quán)做出如下規(guī)定：“戶口不在本市、現(xiàn)居住在本市的人員，一般在戶口所在地參加選舉；取得戶口所在地的選民資格證明后，也可以在現(xiàn)居住地或者工作單位進(jìn)行登記?！比绱?，若公民希望在上海居住地或工作單位所在地參加選舉，其必須以獲得戶籍所在地的選民資格證明為前提。在實(shí)踐中，選民資格證明由選民戶口所在地的選舉機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開(kāi)具，戶口所在地選舉機(jī)構(gòu)尚未成立或者已經(jīng)撤銷的，可以由選民戶口所在地的縣級(jí)人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)開(kāi)具。由于流入地和流

3、出地的選舉工作機(jī)構(gòu)之間缺乏相應(yīng)的溝通機(jī)制，且流入地的選舉機(jī)構(gòu)沒(méi)有主動(dòng)出具選民資格證明的義務(wù)，即使這些非上海戶籍的公民有想在現(xiàn)居住地參加選舉的意圖，也必須先返回原籍地取得選民資格證明。理性的考慮之后，他們往往會(huì)放棄在現(xiàn)居住地行使選舉權(quán)利。二、權(quán)利為何流失原籍選舉同樣步履維艱（一）利益表達(dá)機(jī)制的錯(cuò)位引起的權(quán)利虛化流動(dòng)人口因其存在的“流動(dòng)性”的特點(diǎn)，導(dǎo)致其與戶籍所在地的利益聯(lián)系日益淡薄。雖然，流動(dòng)人口戶口還在原住所地，但長(zhǎng)期在其他城市工作、生活，使得其與戶籍所在地的人際關(guān)系、利益關(guān)聯(lián)都逐漸下降。相反，其與現(xiàn)居住地及工作單位所在地的人際往來(lái)更為頻繁，其切身利益與現(xiàn)居住地政府出臺(tái)的政策更為緊密切?，F(xiàn)行法

4、律規(guī)定以戶籍所在地選舉為一般原則，以現(xiàn)居住地和工作單位所在地選舉為輔的選舉制度使得流動(dòng)人口的利益表達(dá)機(jī)制發(fā)生了錯(cuò)位。按照制度安排，流動(dòng)人口首先應(yīng)回戶口所在地參加選舉，但種種原因阻礙，使得流動(dòng)熱口的參選熱情日漸低迷。據(jù)中國(guó)政法大學(xué)教學(xué)團(tuán)隊(duì)對(duì)我國(guó)10個(gè)地區(qū)的一項(xiàng)調(diào)查表明，在接受調(diào)查的民眾中，有20.6%的選民不愿意參加選舉活動(dòng)，其中有19.7%人認(rèn)為“選舉與自己利益關(guān)系不大，選誰(shuí)都一樣”。（二）成本筑起的高墻望而卻步的權(quán)利按照現(xiàn)行法律規(guī)定，流動(dòng)人口行使選舉權(quán)與被選舉權(quán)的兩種方式分別是參加戶籍所在地的選舉，或在取得戶籍所在地選區(qū)的選民資格證明的前提下，在現(xiàn)居住地或工作單位所在地參加選舉。無(wú)論是第一種

5、方式還是第二種方式，對(duì)于流動(dòng)人口而言，其行使權(quán)利的成本都很大。因?yàn)榱鲃?dòng)人口收入普遍較低，因此在考慮到時(shí)間、經(jīng)濟(jì)以及工作等各方面因素后，大多數(shù)流動(dòng)人口基本都選擇放棄自己的選舉權(quán)，更不愿親自回戶籍所在地參加選舉。在中國(guó)政法大學(xué)教學(xué)團(tuán)隊(duì)的調(diào)查中，因“選舉耽誤工作，浪費(fèi)時(shí)間”而不愿回戶籍地參加選舉的人數(shù)占不愿參加選舉人數(shù)的34.3%，成為造成不愿回戶籍地選舉的主要因素。（三）權(quán)利救濟(jì)的缺失選舉監(jiān)督機(jī)制、訴訟制度的不完善涉及公民選舉權(quán)與被選舉權(quán)行使的監(jiān)督內(nèi)容包括兩個(gè)方面，一方面是選民資格的問(wèn)題，即一個(gè)公民是否能夠行使權(quán)利；另一方面是選舉結(jié)果公正性的問(wèn)題，即選民的權(quán)利是否得到真實(shí)、充分的行使。這些內(nèi)容在選

6、舉法地方組織法民事訴訟法以及刑法中均做出了規(guī)定。然而，上述法律對(duì)監(jiān)督權(quán)、監(jiān)督程序的規(guī)定過(guò)于原則，對(duì)于監(jiān)督程序、監(jiān)督主體等都沒(méi)有細(xì)化，導(dǎo)致目前的選舉活動(dòng)缺乏專門(mén)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。一些臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，職能有限也難以勝任監(jiān)督工作。導(dǎo)致目前選舉組織機(jī)構(gòu)既充當(dāng)選舉的組織者，又充當(dāng)選舉的裁決者，自己監(jiān)督自己違反正當(dāng)程序原則，公信力缺失。同樣作為選舉權(quán)最終救濟(jì)手段的選舉訴訟制度，依然存在諸多不完善之處：流動(dòng)人口選舉訴訟的受案范圍過(guò)窄目前。法院只受理選民名單案件和故意破壞選舉的案件。至于流動(dòng)人口要求法院保護(hù)其在居住地（工作地）的選舉權(quán)、錯(cuò)登漏登、暗箱操作、違法代填選票等侵犯其選舉權(quán)的違法行為，法院一律不予受理。另外缺乏

7、處理選舉訴訟的專門(mén)機(jī)構(gòu)和操作細(xì)則，使得流動(dòng)人口的選舉權(quán)訴訟案件難以得到及時(shí)公正的裁決。三、權(quán)力如何流動(dòng)流動(dòng)人口選舉權(quán)與被選舉權(quán)的保障（一）信息化選民登記系統(tǒng)在思考和設(shè)計(jì)的過(guò)程中，孫潮教授介紹的閔行區(qū)醫(yī)療體制信息化制度給了我們很大啟發(fā)。既然現(xiàn)實(shí)中一個(gè)難以逾越的問(wèn)題是地理障礙，那我們也可以借鑒醫(yī)療體制的信息化嘗試將選民登記方式信息化。事實(shí)上，上海在2006年起就開(kāi)始利用信息化手段進(jìn)行選民登記。具體可以分為五種方法：上網(wǎng)、上線（電話）、上機(jī)（電腦或pos機(jī)讀取社?？ǎ?、上門(mén)（移動(dòng)pos機(jī)讀取社?？ǎ⑸险荆ㄟx民登記站），刷卡登記選民信息需15秒，大大縮減了人工登記的時(shí)間。據(jù)報(bào)道，2011年底，南京市

8、也引進(jìn)了這套系統(tǒng)，成為繼上海之后第一個(gè)在全市推廣信息化選民登記系統(tǒng)的城市。通過(guò)上海、南京城市的成功經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為這種信息化選民登記的方式是可以在全國(guó)范圍內(nèi)推廣的。首先手動(dòng)選民登記方式已存不能滿足流動(dòng)人口日益增多的需要，因此探索全國(guó)范圍內(nèi)推廣信息化選民登記系統(tǒng)有一定的必要性。其次網(wǎng)民數(shù)量不斷攀升，據(jù)信息部網(wǎng)站透露，截止2010年低，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)到4.57億人，互聯(lián)網(wǎng)普及率攀升至34.3%，這也為信息化登記系統(tǒng)的推廣提供了硬件支持。再次這種具備快捷、準(zhǔn)確、便利等多重優(yōu)點(diǎn)的信息化登記方式也已得到全國(guó)人大的認(rèn)可。全國(guó)人大已經(jīng)開(kāi)始著手調(diào)研，嘗試將信息化登記系統(tǒng)推廣到全國(guó)。綜上，選民登記的信息化系統(tǒng)具有

9、在全國(guó)范圍內(nèi)推廣的可行性。1.選舉權(quán)利與戶籍制度脫鉤但正如前文所述，當(dāng)今的戶籍制度已經(jīng)不單純是一種公民信息管理制度，而且與公民的權(quán)利捆綁在一起。所以我們?cè)谌珖?guó)推行選民登記信息系統(tǒng)時(shí)，仍需多種制度的配合和支撐才能有效推進(jìn)。首先要做的就是將選舉權(quán)利與戶籍制度脫鉤。因?yàn)槊總€(gè)城市都會(huì)對(duì)其流動(dòng)人口進(jìn)行管理，只有符合居住地城市條件，比如要在居住地居住滿半年或一年以上的流動(dòng)人口才可以在居住地進(jìn)行選舉（這個(gè)條件可以參考當(dāng)?shù)爻鞘芯幼∽C辦理?xiàng)l件），這種條件的限定可以保障居住地城市生活、工作的有序穩(wěn)定進(jìn)行。如江蘇省規(guī)定全省1700多萬(wàn)持有“居住證”的流動(dòng)人口可以逐步享受當(dāng)?shù)鼐用裨趧趧?dòng)、就業(yè)、入學(xué)、醫(yī)療、社會(huì)保障等方

10、面的待遇；海南省政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)則建議，按實(shí)有人口（常住人口+流動(dòng)人口）統(tǒng)一免費(fèi)發(fā)放居住證（由含芯片的ic卡制成，類似于第二代身份證），使持證流動(dòng)人口可以享有與當(dāng)?shù)鼐用裢却觥＿@種不完全依附于戶籍制度的權(quán)利行使方式和限定條件不僅可以將流動(dòng)人口的選舉權(quán)利從起戶籍中脫離出來(lái)，逐步享受居住地政府的政策優(yōu)惠，還可以保障居住地城市生活的順利進(jìn)行。在當(dāng)今戶籍制度改革尚未取得實(shí)質(zhì)性突破的情況下，使選舉權(quán)利的享有和行使擺脫戶籍制度的束縛是一個(gè)較為可行的改革方向。11選民登記以及人大代表名額確定都以本地常住人口為依據(jù)，這樣就可以避免符合條件的流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地與戶籍地來(lái)回奔波，為流動(dòng)人口在現(xiàn)居住地或工作

11、單位參加選舉掃除了經(jīng)濟(jì)障礙。2.改革選民登記制度（1）設(shè)立固定、常態(tài)的選舉登記機(jī)構(gòu)。選民登記機(jī)構(gòu)可以設(shè)在民政部門(mén)，建立起以居民身份證管理為基礎(chǔ)的常態(tài)化選民登記系統(tǒng)。選民登記機(jī)構(gòu)的職責(zé)包括：在每次選舉前，根據(jù)有關(guān)戶籍管理資料，以電子郵件、短信、電話、信函等方式主動(dòng)聯(lián)系選民，對(duì)那些戶籍在本地，但符合居住地條件，在居住地登記選舉的流動(dòng)人口，不予以進(jìn)行選民登記。對(duì)于那些還沒(méi)有實(shí)行信息化登記系統(tǒng)的地方，可以在非選舉期間，提前為流動(dòng)人口開(kāi)具選民資格證明。比如對(duì)于勞動(dòng)輸出比較多，輸出流向比較明確的地區(qū)，可以在他們出門(mén)打工之前，為他們開(kāi)具集體的選民資格證明。有一個(gè)固定的選舉登記機(jī)構(gòu)，可以隨時(shí)隨地為流動(dòng)人口解決

12、實(shí)踐中的問(wèn)題，也能及時(shí)追蹤到流動(dòng)人口的權(quán)利變動(dòng)情況，有效的管理流動(dòng)人口信息登記系統(tǒng)，避免人工登記因缺乏溝通機(jī)制而導(dǎo)致的錯(cuò)登、漏登、多登等問(wèn)題，滿足了流動(dòng)人口逐漸增多的國(guó)情需要，更有利于流動(dòng)人口選舉權(quán)的實(shí)現(xiàn)。12（2）科學(xué)劃分選區(qū)和分配代表名額。在學(xué)術(shù)界，目前很多學(xué)者提倡采取按現(xiàn)居地劃分選區(qū)，即無(wú)論農(nóng)村還是城市，所有的選民都在現(xiàn)居地參加選舉，這樣可以最大限度地為在流動(dòng)人口中產(chǎn)生人大代表創(chuàng)造條件。通過(guò)信息化的登記系統(tǒng)，可以在流動(dòng)人口密集的居住區(qū)有重點(diǎn)、有針對(duì)性地做好宣傳動(dòng)員，激發(fā)他們參加選舉的熱情。在代表名額的分配上，建議將選舉法中完全按戶籍人口計(jì)算的規(guī)定，改為以各級(jí)人民政府統(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的常住人口為基準(zhǔn)來(lái)計(jì)算。這種人大代表名額的分配方式，能夠保證非戶籍常住人口的代表名額，更好的促進(jìn)信息化登記系統(tǒng)的完善，進(jìn)而保障流動(dòng)人口能夠更好地行使選舉權(quán)。（二）建立規(guī)范、科學(xué)、及時(shí)的選舉監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制1.加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口選舉過(guò)程的監(jiān)督具體來(lái)講，可以考慮在選舉機(jī)構(gòu)或前述選舉辦公室下成立專門(mén)的選舉監(jiān)督部門(mén)，設(shè)立舉報(bào)電話，并通過(guò)選舉機(jī)構(gòu)或選舉辦公室網(wǎng)站及時(shí)公布選舉過(guò)程、選舉的結(jié)果，并在網(wǎng)站上進(jìn)行公示，即使流動(dòng)選民不在選舉地，也能很方便地對(duì)選舉進(jìn)行有效監(jiān)督。2.完善選舉訴訟制度首先是要逐步擴(kuò)大選舉案件的受理范圍。我國(guó)選舉訴訟的范圍僅限于選民資格案件和破壞選舉的犯罪案件，