學(xué)科評(píng)估服務(wù)雙一流建設(shè)：第三方評(píng)估的困境與突圍

1、    學(xué)科評(píng)估服務(wù)“雙一流”建設(shè)第三方評(píng)估的困境與突圍    摘要：學(xué)科評(píng)估是“雙一流”建設(shè)的“風(fēng)向標(biāo)”“催化劑”和“推進(jìn)器”。在“雙一流”建設(shè)中引入第三方評(píng)估是回應(yīng)利益相關(guān)者訴求的現(xiàn)實(shí)需要，是打破信息不對(duì)稱僵局的迫切要求，是落實(shí)“管辦評(píng)分離”原則的必然選擇。高校學(xué)科第三方評(píng)估服務(wù)“雙一流”建設(shè)的主要問題表現(xiàn)為制度闕如，獨(dú)立性孱弱；法規(guī)缺失，合法性貧血；人員匱乏，專業(yè)性打折；理論滯后，公信力不足。高校學(xué)科第三方評(píng)估為“雙一流”建設(shè)提供高質(zhì)量、高水平、高品質(zhì)的服務(wù)，需要著力制度創(chuàng)新，確立第三方機(jī)構(gòu)的獨(dú)立身份；加強(qiáng)立法工作，保證第三方機(jī)構(gòu)的合法地位；優(yōu)化評(píng)

2、估隊(duì)伍，提升第三方評(píng)估的專業(yè)水準(zhǔn)；深化理論研究，增強(qiáng)第三方評(píng)估的實(shí)際效果。關(guān)鍵詞：學(xué)科評(píng)估，“雙一流”建設(shè)，第三方評(píng)估學(xué)科評(píng)估是面向中央和地方政府、全國(guó)所有學(xué)位授予單位、國(guó)內(nèi)社會(huì)和國(guó)際社會(huì)自主開展的一項(xiàng)具有第三方性質(zhì)的高等教育評(píng)估服務(wù)業(yè)務(wù)，學(xué)科評(píng)估的目的在于以評(píng)促建，加快推進(jìn)世界一流大學(xué)與一流學(xué)科建設(shè)（以下簡(jiǎn)稱“雙一流”建設(shè)）。國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（20102020年）在倡導(dǎo)第三方評(píng)估方面提出，要培育專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)。2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案指出：“建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，積極采用第三方評(píng)價(jià)，提高科學(xué)性和公信度”。學(xué)科評(píng)估是“雙一流”的“風(fēng)向

3、標(biāo)”“催化劑”和“推進(jìn)器”，科學(xué)的第三方評(píng)估能彌補(bǔ)行政性評(píng)估的缺陷，為政府決策提供高質(zhì)量的服務(wù)，為高校改革發(fā)展提供高水平的服務(wù)，為社會(huì)了解高校辦學(xué)信息提供高效率的服務(wù)。“雙一流”建設(shè)要以第三方評(píng)估為起點(diǎn)，遵循學(xué)科發(fā)展規(guī)律，遵循學(xué)校發(fā)展規(guī)律，遵循教育發(fā)展規(guī)律，著力構(gòu)建以評(píng)促建、以評(píng)促改、以評(píng)促管的新機(jī)制，加快推進(jìn)我國(guó)從高等教育大國(guó)向高等教育強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變。一、“雙一流”建設(shè)呼喚本真的第三方評(píng)估從高校學(xué)科建設(shè)與發(fā)展來(lái)看，第三方評(píng)估作為高等教育管理的重要手段和高等教育質(zhì)量保證的外部機(jī)制，具有診斷、監(jiān)控、鑒定和激勵(lì)等功能，在深化“放管服”改革、實(shí)現(xiàn)教育“管辦評(píng)”分離進(jìn)程中發(fā)揮著獨(dú)特的價(jià)值。第三方評(píng)估是構(gòu)建

4、現(xiàn)代高等教育治理體系的重要途徑，是充分發(fā)揮社會(huì)積極因素參與高等教育治理的大勢(shì)所趨，是形成政府、社會(huì)、高校相結(jié)合的共建機(jī)制的應(yīng)然舉措，在“雙一流”建設(shè)中引入實(shí)質(zhì)性的第三方評(píng)估已成為社會(huì)各界的共同心聲。（一）回應(yīng)利益相關(guān)者訴求的現(xiàn)實(shí)需要第三方評(píng)估是基于高等教育外部關(guān)系規(guī)律和“雙一流”建設(shè)的客觀需要，由獨(dú)立于高等教育及其利益相關(guān)者的社會(huì)中介組織或機(jī)構(gòu)所開展的高校學(xué)科評(píng)估。從學(xué)科評(píng)估的實(shí)踐來(lái)看，第三方是指處于第一方參評(píng)對(duì)象和第二方服務(wù)對(duì)象之外的一方，是獨(dú)立于政府、高校、家長(zhǎng)、學(xué)生、雇主、校友、捐贈(zèng)人等高等教育利益相關(guān)者之外的評(píng)估主體。由于第三方與第一方、第二方既不具有行政隸屬關(guān)系，也不具有利益關(guān)系，因

5、而第三方評(píng)估被認(rèn)為是保證評(píng)估結(jié)果公平公正的起點(diǎn)。國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革發(fā)展規(guī)劃綱要（20102020）提出，“鼓勵(lì)專門機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)高校學(xué)科、專業(yè)、課程等水平和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估。建立科學(xué)、規(guī)范的評(píng)估制度。探索與國(guó)際高水平教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)合作，形成中國(guó)特色學(xué)校評(píng)價(jià)模式?！痹凇半p一流”建設(shè)中，每一個(gè)高等教育利益相關(guān)者都希望自己的利益不受侵犯，特別是參評(píng)高校希望通過(guò)客觀公正的評(píng)估，公平地爭(zhēng)創(chuàng)“雙一流”，這就需要打破行政性的資源分配模式，形成以評(píng)估結(jié)果為參照的資源分配機(jī)制。鑒于第三方組織不涉足高等教育資源分配，不參與“雙一流”建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)，其權(quán)力運(yùn)行能拋開利益紛爭(zhēng)，通過(guò)公平地對(duì)待所有參評(píng)對(duì)象、公平地保障所有利益

6、相關(guān)者的利益而建立起和諧的評(píng)估秩序，減少參評(píng)對(duì)象在評(píng)估過(guò)程中弄虛作假、惡意挖人、裁撤拼湊等機(jī)會(huì)主義行為，降低高等教育監(jiān)督的成本，實(shí)現(xiàn)公眾的問責(zé)和利益保障。在這種意義上說(shuō)，在“雙一流”建設(shè)中引入第三方評(píng)估不只是建立起高等教育質(zhì)量的外部保障機(jī)制，也是對(duì)高等教育利益相關(guān)者價(jià)值訴求的積極回應(yīng)。（二）打破信息不對(duì)稱僵局的迫切要求第三方評(píng)估作為一種信息收集與配送機(jī)制，通過(guò)采用科學(xué)的指標(biāo)體系和大數(shù)據(jù)技術(shù)，運(yùn)用定性分析和定量分析相結(jié)合、主觀判斷與客觀判斷相結(jié)合、國(guó)內(nèi)評(píng)估與國(guó)際評(píng)估相結(jié)合的方法，按照學(xué)科專業(yè)建設(shè)與學(xué)校整體建設(shè)評(píng)價(jià)并行的原則，考察高校學(xué)科建設(shè)效果與總體方案的符合度、建設(shè)方案主要目標(biāo)的達(dá)成度、建設(shè)高

7、校及其學(xué)科專業(yè)的表現(xiàn)度，使政府與高校之間、高校與社會(huì)之間的信息交流和互動(dòng)更為快捷和高效，在保障學(xué)科與研究生教育質(zhì)量的同時(shí)，也不斷滿足政府和社會(huì)對(duì)高等教育的訴求。2016年，國(guó)家在修改高等教育法時(shí)，特別新增“教育行政部門負(fù)責(zé)組織專家或者委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)高等學(xué)校的辦學(xué)水平、效益和教育質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開”的條款，強(qiáng)化第三方評(píng)估的職能。相對(duì)于政府性評(píng)估而言，第三方對(duì)學(xué)科建設(shè)現(xiàn)狀的評(píng)估能減少高等教育系統(tǒng)進(jìn)行信息溝通的交易成本，遏制信息流通過(guò)程中的信息不對(duì)稱和不對(duì)等，省時(shí)高效地找到公約數(shù)而達(dá)成共識(shí)。形象地說(shuō)，第三方評(píng)估是專業(yè)的人做專業(yè)的事，其對(duì)學(xué)科質(zhì)量信息的判斷不是“霧里看花”“水中

8、望月”，而是“仰觀俯察”“望聞問切”，特別是對(duì)問題的診斷不遮遮掩掩，不僅判斷病癥而且查找病根，因而更能夠明察秋毫，“精確”發(fā)現(xiàn)學(xué)科存在的問題，“精確”發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)生的原因，“精確”分析學(xué)科潛在的優(yōu)勢(shì)，“精確”分析學(xué)科及學(xué)校發(fā)展努力的方向。這些“精確”的發(fā)現(xiàn)與分析，能夠幫助政府與高校、社會(huì)與高校之間建立信息溝通的橋梁，防止信息優(yōu)勢(shì)方因謀取自身利益而掩蓋對(duì)自己不利的信息，從而打破信息不對(duì)稱的僵局，為高校合理定位、“精確”制定“雙一流”創(chuàng)建策略提供最有價(jià)值的參考，為政府積極作為、“精確”制定“雙一流”支持策略提供最有價(jià)值的服務(wù)。（三）落實(shí)“管辦評(píng)分離”原則的必然選擇第三方評(píng)估的本質(zhì)是政府作為委托人將評(píng)

9、估權(quán)力交給專業(yè)性的第三方組織，作為代理人的第三方組織根據(jù)明示或隱含的契約，通過(guò)組織開展學(xué)科評(píng)估為政府施策、高校決策提供有價(jià)值的服務(wù)，并根據(jù)服務(wù)質(zhì)量獲得相應(yīng)的報(bào)酬。在建設(shè)“雙一流”的過(guò)程中，建立以第三方評(píng)估為主體的委托代理制度，形成第三方代理人市場(chǎng)，不僅是社會(huì)力量承接高等教育管理權(quán)力下放的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是落實(shí)“管辦評(píng)分離”、建立中國(guó)特色學(xué)科評(píng)估制度的必然要求。2018年，教育部、財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見提出，“鼓勵(lì)第三方獨(dú)立開展建設(shè)過(guò)程及建設(shè)成效的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。積極探索中國(guó)特色現(xiàn)代高等教育評(píng)估制度”。第三方評(píng)估具有客觀理性、價(jià)值中立的特點(diǎn)，其服務(wù)范圍不僅僅限

10、于“雙一流”建設(shè)對(duì)象的遴選、中期及末期考核，還包括諸多關(guān)于高校學(xué)科建設(shè)與發(fā)展、學(xué)校發(fā)展等事務(wù)，這對(duì)提高政府施策的科學(xué)性和合理性、對(duì)提高高校決策的針對(duì)性和有效性都具有重要意義。政府將學(xué)科評(píng)估事務(wù)委托給獨(dú)立的第三方組織，實(shí)乃通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)，建立政府依法辦學(xué)、高校自主管理、各方民主監(jiān)督、社會(huì)有效參與的現(xiàn)代大學(xué)制度，有利于減輕政府壓力、釋放高校活力、激發(fā)社會(huì)動(dòng)力，構(gòu)建政府、高校、社會(huì)之間新型關(guān)系，形成多方合力共建“雙一流”的體制機(jī)制1。二、“雙一流”建設(shè)語(yǔ)境中第三方評(píng)估的困境經(jīng)過(guò)不斷努力，中國(guó)高校學(xué)科評(píng)估取得長(zhǎng)足進(jìn)展，在服務(wù)“雙一流”建設(shè)方面發(fā)揮著日益重要的作用。然而，由于第三方評(píng)估在我國(guó)高校學(xué)科建設(shè)中

11、開展的時(shí)間還比較短，尚處于起步和探索階段，成功經(jīng)驗(yàn)有限，在評(píng)估思想認(rèn)識(shí)、評(píng)估制度建設(shè)、評(píng)估理論探索等方面還有許多懸而未決的難題，特別是在行政力量的干預(yù)下，第三方的獨(dú)立性、中立性難以保障，第三方評(píng)估在實(shí)踐推進(jìn)中常常因制度闕如、法規(guī)缺失、人員匱乏和理論滯后等問題而陷入困境。（一）制度闕如，獨(dú)立性孱弱中國(guó)高校學(xué)科第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)成立之初，即是依托于政府與教育行政部門而逐漸發(fā)展起來(lái)的，行政力量在第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的建立和發(fā)展中起著至關(guān)重要的作用，第三方的發(fā)育度存在較大不足，至今沒有建立第三方評(píng)估的相關(guān)制度，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在承接代理業(yè)務(wù)時(shí)際遇身份缺失、職能模糊、服務(wù)不明和角色紊亂的障礙，獨(dú)立運(yùn)作困難，制約評(píng)估

12、的專業(yè)水準(zhǔn)和規(guī)范化發(fā)展。從第一輪到第四輪學(xué)科評(píng)估，雖然教育主管部門聲稱是在第三方的組織下運(yùn)行的，但社會(huì)各界對(duì)此有不同的聲音，甚至是質(zhì)疑教育主管部門委托下屬機(jī)構(gòu)承接業(yè)務(wù)，所秉承的是教育主管部門的意志，聽從的是相關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的指令，是事實(shí)上的利益相關(guān)者，并不具備獨(dú)立性2；教育主管部門既是管理者又是評(píng)價(jià)者，難免“不知廬山真面”3。從當(dāng)前學(xué)科評(píng)估第三方機(jī)構(gòu)性質(zhì)來(lái)看，它是教育主管部門的一個(gè)下設(shè)機(jī)構(gòu)，具有典型的官方性質(zhì)。教育主管部門在設(shè)置第三方機(jī)構(gòu)時(shí)指出，評(píng)估機(jī)構(gòu)要“在教育部和國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，承擔(dān)教育部、國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)委托開展的學(xué)位與研究生教育的評(píng)估、評(píng)審工作，并根據(jù)需要面向社會(huì)自主開展

13、與學(xué)位與研究生教育有關(guān)的評(píng)估、評(píng)審工作”。這相當(dāng)于規(guī)定，第三方機(jī)構(gòu)是教育主管部門的隸屬機(jī)構(gòu)，是官辦組織，雖然具有獨(dú)立法人資質(zhì)，但必須在教育部的授意下開展工作，因而沒有獨(dú)立開展學(xué)科評(píng)估的行動(dòng)自由。沒有獨(dú)立性，第三方評(píng)估就沒有靈魂，評(píng)估機(jī)構(gòu)在面對(duì)參評(píng)對(duì)象的利益紛爭(zhēng)時(shí)很難堅(jiān)持客觀公正的價(jià)值評(píng)判，評(píng)估的作用和效果就會(huì)大打折扣，難以為“雙一流”建設(shè)提供高質(zhì)量的服務(wù)，這與學(xué)科評(píng)估的初衷背道而馳。長(zhǎng)此以往，不僅學(xué)科評(píng)估會(huì)失去合法存在的理由，而且“雙一流”建設(shè)也會(huì)成為人們茶余飯后的閑資。（二）法規(guī)缺失，合法性貧血中國(guó)高校學(xué)科第三方評(píng)估在高等教育國(guó)際化、大眾化、普及化、信息化及“雙一流”建設(shè)浪潮中快速發(fā)展，已初

14、步形成第三方評(píng)估市場(chǎng)，但“無(wú)法評(píng)估”“非法評(píng)估”成為制約高校學(xué)科評(píng)估科學(xué)發(fā)展的一道“內(nèi)傷”，第三方評(píng)估服務(wù)“雙一流”建設(shè)正在遭遇合法性危機(jī)。從我國(guó)高校學(xué)科評(píng)估的實(shí)踐來(lái)看，教育主管部門委托的官辦組織扮演著第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的角色，不過(guò)，這一角色只不過(guò)是評(píng)估機(jī)構(gòu)“自冕的皇冠”，并沒有得到法律認(rèn)可。我國(guó)高校學(xué)科第三方評(píng)估的原初依據(jù)是國(guó)家教委于1990年10月頒布的普通高等學(xué)校教育評(píng)估暫行規(guī)定，此文件提出，“在學(xué)校自我評(píng)估的基礎(chǔ)上，以社會(huì)評(píng)估為重點(diǎn)，并且要鼓勵(lì)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體參加教育評(píng)估”。盡管該文件提出社會(huì)評(píng)估的倡議，但并沒有對(duì)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、身份、功能等進(jìn)行清晰的界定，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)在學(xué)科評(píng)估中應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)、享有的權(quán)利、履行的義務(wù)等均無(wú)法可尋，評(píng)估機(jī)構(gòu)的從業(yè)資質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍、服務(wù)內(nèi)容等皆無(wú)法可依，使第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的存在缺乏法律根基和保障。在學(xué)科評(píng)估事業(yè)發(fā)展及國(guó)家推進(jìn)“雙一流”建設(shè)過(guò)程中，雖然國(guó)家、教育主管部門陸續(xù)出臺(tái)一些關(guān)于發(fā)展社會(huì)中介評(píng)估機(jī)構(gòu)的規(guī)定，采取一些發(fā)展社會(huì)中介評(píng)估機(jī)構(gòu)的措施，如1992年國(guó)務(wù)