美國德國金融監(jiān)管體制

1、 2008年，美國次貸危機全面爆發(fā)并進而引發(fā)全球性金融危機。表面上看，此次危機的導(dǎo)火線是美國銀行利率上漲以及房地產(chǎn)價格下降帶來的資金鏈斷裂，其實深層次的原因在于美國金融監(jiān)管體制的缺陷。在此，筆者試對美國金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀、缺陷及變革走向進行全面的梳理，以期能對我國今后的金融監(jiān)管體制改革有所裨益。一、多邊監(jiān)管:危機前美國金融監(jiān)管體制之缺陷 美國的金融監(jiān)管一向具有“危機指向”的歷史特征。從20世紀(jì)初的貨幣危機、1929一1939年的經(jīng)濟危機、20世紀(jì)80年代的儲貸危機及至20世紀(jì)90年代中后期海外市場的競爭沖擊，在晚近百年來的歷史時空里，這些事件促成了為應(yīng)對這些危機和市場變化而構(gòu)建的美國金融監(jiān)管模

2、式呈現(xiàn)出一種“碎片式”的特征。這種特征在縱向上表現(xiàn)為美國聯(lián)邦政府與州政府的雙重監(jiān)管，在橫向上則體現(xiàn)為各專業(yè)機構(gòu)的分業(yè)監(jiān)管，是一種典型的“多邊監(jiān)管，。 (一)危機前美國金融監(jiān)管體制概況 具體而言，美國現(xiàn)行的多邊監(jiān)管機構(gòu)在聯(lián)邦層面主要包括美國聯(lián)邦儲備系統(tǒng)(Federal Reserve System, FRS)、貨幣監(jiān)理署(Office of the Comptroller of the Currency, OCC)、聯(lián)邦存款保險公司(FederalDeposit Insurance, FDIC)、證券交易委員會(Securities and Exchange Commission, SEC)、商

3、品期貨交易委員會(Commodity Futures Trading Commission, CFTC)、儲蓄管理局(Office of Thrift Supervision,OTS)、信用合作社管理局(National Credit UnionAdministration, NCUA)等七個機構(gòu)。上述機構(gòu)的管轄權(quán)分工是:FRS,OCC和FDIC三家機構(gòu)共同負責(zé)對商業(yè)銀行的監(jiān)管，SEC負責(zé)對證券業(yè)的監(jiān)管，CFTC負責(zé)對包括商品期貨和金融期貨在內(nèi)的所有期貨交易機構(gòu)和期貨市場的監(jiān)管，OTS負責(zé)對儲蓄貸款協(xié)會和儲蓄貸款控股公司的監(jiān)管，NCUA負責(zé)對信用合作社的監(jiān)管。 而三家銀行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的分權(quán)，除了

4、申請聯(lián)邦執(zhí)照的外國銀行和代理處的市場準(zhǔn)入審批權(quán)由OCC獨享以外，在信息報送、兼并收購、破產(chǎn)銀行的接管和行政救濟等方面，三家機構(gòu)行使大體一致的監(jiān)管權(quán)。不過，這三家機構(gòu)在其他方面的監(jiān)管仍有較大的差別。例如，在監(jiān)管對象方面，OCC的重點在于國民銀行和外資銀行;F RS除了監(jiān)管國民銀行、銀行控股公司和金融控股公司外，還監(jiān)管包括在州注冊的F RS成員銀行和F RS成員銀行的海外活動;而FDIC則主要監(jiān)管在州注冊的非F RS成員銀行的被保險機構(gòu)和州儲蓄銀行。在銀行資本充足率標(biāo)準(zhǔn)方面，F(xiàn) RS與OCC的標(biāo)準(zhǔn)與巴塞爾資本協(xié)議一致，而FDIC的標(biāo)準(zhǔn)則體現(xiàn)為對資本杠桿率即核心資本與資產(chǎn)總額比率的規(guī)定。在現(xiàn)場檢查方

5、面，F(xiàn) RS作為美國的中央銀行，其只有在銀行存在可能誘發(fā)系統(tǒng)風(fēng)險因素時才可行使現(xiàn)場檢查權(quán)，但OCC和FDIC卻可基于審慎經(jīng)營原則隨時對銀行實行頻繁的現(xiàn)場檢查。在銀行內(nèi)部控制制度和高管人員勝任能力方面，OCC擁有直接的否決權(quán)，F(xiàn) RS一般不進行直接干預(yù)，除非有足夠理由認為銀行內(nèi)部風(fēng)險控制存在嚴(yán)重隱患。網(wǎng)狀市場，這種“碎片式”多邊監(jiān)管體制卻暴露出其面對次貸證券化這種新金融現(xiàn)象所體現(xiàn)出的種種缺陷: 1.監(jiān)管重復(fù)與監(jiān)管疏漏。多邊監(jiān)管體制發(fā)揮了各類行業(yè)監(jiān)管者的專業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢，但次貸證券化產(chǎn)品帶來行業(yè)分類的日益模糊以及監(jiān)管者為提高市場競爭力而推進的放松監(jiān)管卻制造了不少監(jiān)管重復(fù)與監(jiān)管疏漏。對于從事存放貸銀行業(yè)

6、務(wù)的金融機構(gòu)而言，美國同時存在FRS,OCC,FDIC,OTS和NCUA這五家監(jiān)管機構(gòu)，從而造成了多重監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和金融機構(gòu)之間的不平等競爭，因而在各監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管區(qū)域仍然相對隔離的情況之下，很難實現(xiàn)監(jiān)管內(nèi)容的無縫對接，監(jiān)管疏漏也就在所難免。例如，在次貸證券化結(jié)構(gòu)中那些大量采用高杠桿倍率進行運作，冒險激進的對沖基金;采用表外操作，不計入發(fā)起人風(fēng)險資本管理，卻融通巨額貨幣市場資金購買大量次貸產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)性投資機構(gòu)(Structured Investment Vehicle, SIV);還有不受約束的各類衍生品交易者(投資銀行、保險公司、私募基金等)以及規(guī)模龐大的場外交易。正是這些游離于監(jiān)管體制之外或者未

7、受到充分監(jiān)管的主體、產(chǎn)品和交易共同釀成此輪次貸危機。難怪美國前總統(tǒng)喬治·沃克·布什也不得不承認，“過時的監(jiān)管機制和金融系統(tǒng)風(fēng)險管理的疏漏”是導(dǎo)致危機的重要原因。同樣必不可少。但是，基于各個機構(gòu)的法定授權(quán)，實踐中建立的許多協(xié)調(diào)、溝通機制都是非正式或無實質(zhì)權(quán)力的，加上業(yè)內(nèi)被監(jiān)管對象背后利益集團之間的相互博弈、監(jiān)管者行業(yè)保護目標(biāo)與本部門利益的考慮以及各機構(gòu)已有的監(jiān)管規(guī)則對相互協(xié)作所需的復(fù)雜而冗長的程序要求，這些都阻礙了各監(jiān)管機構(gòu)間的協(xié)調(diào)和合作進程，錯過了預(yù)警、阻止和化解次貸產(chǎn)品風(fēng)險的最佳時機。 除了監(jiān)管協(xié)調(diào)不力，監(jiān)管職權(quán)法定的局限也使各監(jiān)管機構(gòu)在防范因金融集團子公司業(yè)務(wù)操作內(nèi)部化

8、、交易對手和場外金融衍生品交易等產(chǎn)生的各種風(fēng)險上束手無策。例如，對擁有跨行業(yè)子公司的金融控股公司，F(xiàn) RS雖依1999年金融服務(wù)現(xiàn)代法取得對它的監(jiān)管權(quán)，但這種監(jiān)管是建立在尊重其他機構(gòu)行業(yè)監(jiān)管基礎(chǔ)上的“傘形監(jiān)管”，只能在母公司層面行使。而從事證券業(yè)務(wù)的子公司則受SEC監(jiān)管，并可能因采取表外操作而沒有被計算風(fēng)險或因從事金融衍生品交易而不受任何監(jiān)管，從而無法揭示整個金融控股公司的風(fēng)險。這樣實際上是分割了金融控股公司的經(jīng)營，使得F RS的監(jiān)管更多地停留在事后風(fēng)險的處置而非事前風(fēng)險的預(yù)警和控制之上。又如，雖然銀行業(yè)監(jiān)管者早就注意到華爾街五大投資銀行過高的負債杠桿率會給商業(yè)銀行帶來潛在的交易風(fēng)險，但限于監(jiān)

9、管職權(quán)只能無所作為。再如，對于像債務(wù)擔(dān)保證券(CDO)、信用違約掉期(CDS)這類結(jié)構(gòu)化的金融衍生品，SEC的兩位委員曾竭力主張將其納入監(jiān)管范疇，但囿于缺乏法律的明確授權(quán)，最終在時任F RS主席格林斯潘的反對下不了了之。結(jié)果，場外金融衍生品交易被排除在監(jiān)管范疇之外，從而使之成為此輪次貸危機中損失最大的部分。 3.系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管缺失。在次貸證券化過程中，銀行出售貸款并通過設(shè)立許多表外實體廣泛參與證券化操作，其傳統(tǒng)意義上作為全社會信用中心的地位已大不如前;與此同時，非銀行機構(gòu)通過購買貸款進行證券化，并深度參與金融衍生品的交易，其市場規(guī)模和發(fā)展速度已大大超過銀行市場，從而對整個金融市場的系統(tǒng)安全造成

10、極大威脅。但是，由于美國把金融服務(wù)依據(jù)其功能性差別而劃分為銀行、證券、期貨和保險四個部分，并分別由不同的監(jiān)管機構(gòu)對其進行監(jiān)管，因此，其結(jié)果必然是沒有一個監(jiān)管部門擁有全部信息和權(quán)威以監(jiān)控上述系統(tǒng)性風(fēng)險，更談不上識別并制約個別金融機構(gòu)累及整個金融系統(tǒng)穩(wěn)定以及影響實體經(jīng)濟的不當(dāng)行為。FRS盡管被賦予中央銀行最后貸款人和維護金融安全與穩(wěn)定的職責(zé)，但其傳統(tǒng)上關(guān)注的是商業(yè)銀行領(lǐng)域。因此，在本輪次貸危機中，當(dāng)2008年9月美國投資銀行雷曼兄弟公司因參與次貸證券化業(yè)務(wù)深陷破產(chǎn)困境而可能給整個金融市場帶來毀滅性影響時，由于SEC本身缺乏必要資金施以援手，加上沒有專門機構(gòu)負責(zé)監(jiān)管系統(tǒng)性風(fēng)險，F(xiàn) RS也僅在SEC的

11、求助下出于“人道主義”才利用其傳統(tǒng)上向商業(yè)銀行提供流動性的貼現(xiàn)窗口為其解困。但是，這種杯水車薪的救助最終還是導(dǎo)致包括高盛公司、摩根斯坦利公司、美林公司、雷曼兄弟公司、貝爾斯登公司在內(nèi)的全美五大投資銀行灰飛煙滅，并最終使次貸危機演化為全球性的金融危機。二、新多邊監(jiān)管:危機后美國金融監(jiān)管體制的改革方案 2007年的次貸危機，使得歷經(jīng)市場危機或市場重大變化沖擊而建立起來的金融多邊監(jiān)管體制再次成為“眾矢之的”。一時間，朝野內(nèi)外，上至政府和國會，下至行業(yè)組織和個人，甚至包括諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主，都紛紛痛陳這一體制的弊端并極力敦促改革。不僅如此，在如何改革的問題上，美國國內(nèi)還出現(xiàn)了監(jiān)管“原罪論”與監(jiān)管“改良

12、論”之爭。前者以紐約市長布倫格(Bloomerg)、參議員蘇米爾(Shuumer)和諾貝爾獎獲得者馬斯金(M askin)為代表，他們將次貸危機完全歸咎于監(jiān)管之過，主張“推土式”改革，將多邊監(jiān)管合并成統(tǒng)一監(jiān)管;后者以金融服務(wù)圓桌組織(Financial Service Roundtab卿和美國喬治·沃克·布什政府為代表，他們認為次貸危機除了應(yīng)當(dāng)歸咎于監(jiān)管缺陷之外，也有過度證券化之過，主張完善已有的監(jiān)管體制，反對一體化的監(jiān)管改革。 2009年6月18日，奧巴馬政府公布了(金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)( Financial Regulatory Reform: A NewFoundati

13、on)，終結(jié)了監(jiān)管“原罪論”與監(jiān)管“改良論”之爭。這份厚達88頁的白皮書為美國人民描繪了一條嶄新的多邊監(jiān)管改革路線。針對危機前的監(jiān)管體制，金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)提出的改革新舉措主要有: 第一，將F RS改造成為整個金融市場的系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管者，而不僅僅局限于原有的銀行領(lǐng)域，從而彌補以往系統(tǒng)性風(fēng)險未得到充分重視和集中關(guān)注、未有專門機構(gòu)負責(zé)的缺失局面。這包括賦予F RS以下權(quán)力:(1)在事關(guān)整個金融市場穩(wěn)定的問題上有權(quán)從所有的金融公司收集周期性或其他種類的報告;( 2)有權(quán)對一級金融控股公司進行并表監(jiān)管;(3)有權(quán)監(jiān)測美國境內(nèi)重要支付、結(jié)算和清算系統(tǒng)及金融公司的相關(guān)活動;( 4)擁有制定支付結(jié)算規(guī)則的權(quán)

14、力。 第二，成立跨部門的金融服務(wù)監(jiān)督委員會(Financial Services Oversight Council, FSOC)以扭轉(zhuǎn)以往監(jiān)管疏漏、協(xié)調(diào)不力和監(jiān)管職權(quán)受限的困境。具言之，F(xiàn)SOC的辦事機構(gòu)設(shè)在財政部，成員由包括財政部部長在內(nèi)的其他所有聯(lián)邦層面的主要監(jiān)管機構(gòu)的負責(zé)人組成。其職責(zé)包括:(1)促進各機構(gòu)監(jiān)管信息的共享與協(xié)調(diào)，甄別風(fēng)險苗頭;( 2)從合并的規(guī)模、杠桿率及系統(tǒng)關(guān)聯(lián)性等方面確認金融公司包括一級金融控股公司經(jīng)營的失敗是否會給金融系統(tǒng)穩(wěn)定帶來威脅，從而為F RS進行系統(tǒng)性監(jiān)管提供咨詢;( 3)為各監(jiān)管機構(gòu)間提供解決管轄權(quán)沖突的平臺;( 4)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管疏漏并就市場發(fā)展?fàn)顩r和潛在風(fēng)

15、險向國會作報告。 第三，強化對金融市場的綜合監(jiān)管以消解以往的監(jiān)管重復(fù)和監(jiān)管漏洞。具體包括以下幾個方面的內(nèi)容:( 1)強化對危機發(fā)源地證券化市場的監(jiān)管:如要求發(fā)起人承擔(dān)證券化所產(chǎn)生的部分信用風(fēng)險并就涉及證券化產(chǎn)品深加工和承銷環(huán)節(jié)的信用方面向投資者提供保證，要求各市場參與者的薪酬應(yīng)與證券化資產(chǎn)的長期表現(xiàn)掛鉤，要求對沖基金以及包括私募基金在內(nèi)的私人資本池必須在SEC注冊等。( 2)加強和擴大SEC的監(jiān)管權(quán)，如要求繼續(xù)提高證券化市場的透明度和標(biāo)準(zhǔn)化程度，強化對信用評級機構(gòu)的監(jiān)管，披露和解決評級機構(gòu)在評定結(jié)構(gòu)性產(chǎn)品時的利益沖突;授權(quán)SEC有隨時要求資產(chǎn)支持證券發(fā)行人提供報告的權(quán)力和對包括CDS在內(nèi)的場外

16、金融衍生品交易進行綜合監(jiān)管。( 3)協(xié)調(diào)期貨監(jiān)管和證券監(jiān)之間的規(guī)定，即要求CFTC和SEC向國會建議對有關(guān)法規(guī)和管理條例進行修改以解決兩者在期貨監(jiān)管和證券監(jiān)管上的沖突。( 4)撤銷OTS和OCC這兩家監(jiān)管機構(gòu)，組建一個新的附屬于財政部的聯(lián)邦政府機構(gòu)一全國銀行監(jiān)管署(the National Banks Supervisor, NBS)由其負責(zé)對所有聯(lián)邦注冊銀行及存款機構(gòu)、外資銀行的聯(lián)邦分支機構(gòu)及分理處實施審慎監(jiān)管。 第四，成立全新的消費者金融保護署(Consumer Financial Protection Agency, CFPA)，以保護消費者和投資者免受金融不當(dāng)行為的侵害。金融監(jiān)管改革新

17、基礎(chǔ)針對CFPA的規(guī)定包括以下幾個方面:(1)將CFPA定位為單一的聯(lián)邦級消費者保護監(jiān)管機構(gòu)，由其設(shè)立理事會專司針對信貸、儲蓄、支付和其他金融產(chǎn)品及服務(wù)的消費者保護工作且有權(quán)對上述產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)商進行監(jiān)管。( 2)將CFPA打造成為擁有穩(wěn)固和強大資金流的獨立機構(gòu)。( 3)授權(quán)CFPA在金融消費者保護方面的規(guī)章制定權(quán)、監(jiān)督實施權(quán)、糾紛裁判權(quán)。( 4)改革消費者保護措施，賦予CFPA約束或取締供應(yīng)商提供強制性仲裁條款的權(quán)力。不僅如此，CEPA還有權(quán)要求供應(yīng)商采取合理的信息披露方式，并與消費者進行充分的信息溝通，全面揭示消費者的權(quán)利以及他們所承擔(dān)的成本、損失和風(fēng)險。 此外，金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)就F

18、RS緊急貸款權(quán)限的修改、擴大對對沖基金的監(jiān)管范圍、改進金融公司高管的薪酬標(biāo)準(zhǔn)、改善會計標(biāo)準(zhǔn)和加強對信用評級機構(gòu)的監(jiān)管提出了建議，并敦促各國當(dāng)局對審慎監(jiān)管、洗錢、恐怖融資以及稅收信息交流制定更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，改進有關(guān)信息分享的制度安排和國際合作機制以應(yīng)付跨境危機。三、變與不變:危機后美國金融監(jiān)管體制改革之評析 金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)是奧巴馬政府推出的最具雄心的改革與振興計劃之一。奧巴馬上臺之后，一方面積極采取措施救助金融機構(gòu)和刺激經(jīng)濟復(fù)蘇，另一方面立即專門組織以財政部長蓋特納和國家經(jīng)濟委員會主任薩默斯為負責(zé)人的特別小組著手研究金融監(jiān)管體制改革問題?？梢哉f，這份經(jīng)過充分醞釀、審慎推出的新多邊監(jiān)管體制改革計

19、劃是上述“原罪論”與“改良論”雙方博弈的結(jié)果，在總體溫和的改良中不乏帶有一些激進的一體化改革色彩。下面，筆者對此作一評析: (一)金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)之“變”與“不變” 第一，就“變”的方面而言，此次金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)所作的調(diào)整幅度超過以往的任何一次金融改革。例如，將F RS改造為整個金融市場的“系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管者”，使之在很多情形下獲得其他監(jiān)管機構(gòu)所不具有的監(jiān)管整個金融體系的權(quán)力。這可謂是F RS成立近百年以來，其職權(quán)所經(jīng)歷的最大耀升。又如，為減少監(jiān)管重復(fù)，撤銷OTS和OCC這兩家傳統(tǒng)的銀行監(jiān)管機構(gòu)，將之原有的監(jiān)管權(quán)力合并交由專門的機構(gòu)即NBS行使的舉措也是以往聞所未聞的。再如，為醫(yī)治監(jiān)管機構(gòu)之

20、間協(xié)調(diào)性差這一頑癥，成立跨部門的FSOC并賦予其規(guī)則制定權(quán)和監(jiān)督F RS行使系統(tǒng)風(fēng)險監(jiān)管權(quán)，這相對于以往非正式或無實質(zhì)權(quán)力的協(xié)調(diào)機制如簽訂監(jiān)管備忘錄、成立總統(tǒng)金融市場工作組(the President's Working Group on Financial M arkets, PWGFM)等而言，“不能不說是一次質(zhì)的改變。還如，成立全新的專門保護金融消費者的監(jiān)管機構(gòu)即CFPA也是金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)的一大亮點。在以往的金融服務(wù)消費者由各監(jiān)管機構(gòu)分業(yè)保護的情況下，各行業(yè)不同的監(jiān)管理念、信息披露要求和執(zhí)法實現(xiàn)方式導(dǎo)致了在金融產(chǎn)品證券化過程中對消費者保護的不周延。故建立專門的保護金融消費者監(jiān)

21、管機構(gòu)不僅反映奧巴馬政府對消費者權(quán)益保護的充分重視和集中關(guān)注，而且可以借此恢復(fù)人們對美國金融體系的信心，防止類似此次次貸危機侵害消費者現(xiàn)象的再度發(fā)生。難怪乎，金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)一出籠，就被很多學(xué)者和媒體譽為“自20世紀(jì)30年代以來最徹底、規(guī)模最大、影響最廣的金融改革方案”。as除了上述機構(gòu)間的變革與調(diào)整之外，此次金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)也致力于一些細節(jié)的改革，包括對特定機構(gòu)職權(quán)的微調(diào)，如將SEC對投資銀行控股公司的監(jiān)管權(quán)轉(zhuǎn)交給F RS，擴大監(jiān)管范圍至場外金融衍生品市場交易。不僅如此，金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)還對新興金融機構(gòu)進行了規(guī)范，如將游離于監(jiān)管邊緣的對沖基金、私募基金等私人資本池納入監(jiān)管體系，等等。

22、第二，就“不變”的方面而言，從金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)列舉的各種改革舉措來看，其并沒有對現(xiàn)有多邊監(jiān)管體制作實質(zhì)性的調(diào)整。金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)雖然撤銷了OTS和OCC，但又新增NBS,FSOC和CFPA，加之原有的FRS,SEC,CFTC ,FDIC和NCUA等五家機構(gòu)，機構(gòu)數(shù)反而由原來七家增加到八家?？磥?，金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)不僅未能使“多邊”變成“單邊”，反而更“多邊”了。 第三，20世紀(jì)30年代經(jīng)濟“大蕭條”奠定的分權(quán)和制約的監(jiān)管風(fēng)格得以繼續(xù)保留。雖然此次改革中FRS的監(jiān)管職權(quán)得到擴大，成為“監(jiān)管大管家”，但這種“大管家”對權(quán)力的行使也非隨心所欲。根據(jù)金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)的規(guī)定，F(xiàn) RS基于系統(tǒng)風(fēng)險對

23、非銀行領(lǐng)域行使監(jiān)管權(quán)必須接受FSOC的監(jiān)督，而且在對陷入困境的金融機構(gòu)提供緊急或特殊的資金援助時，還要事先獲得財政部的批準(zhǔn)。此外，F(xiàn) RS原來負責(zé)的銀行消費者保護職能被劃轉(zhuǎn)到新成立的CFPA，這意味著F RS原來在制定抵押貸款和信用卡貸款方面的權(quán)限被剝奪。同樣，針對SEC與CFTC,金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)并沒有采納喬治·沃克·布什政府將兩者合并的建議，而是在保留兩者對相應(yīng)金融衍生產(chǎn)品分權(quán)監(jiān)管的基礎(chǔ)上建議通過相互協(xié)調(diào)和國會法律協(xié)調(diào)以最終厘清兩者的監(jiān)管邊界。 第四，并非所有監(jiān)管機構(gòu)都在此次改革方案中得到調(diào)整。例如，F(xiàn)DIC雖然沒有爭取到對一級金融公司的風(fēng)險處置權(quán)，但在其他方面的監(jiān)管

24、職權(quán)并沒有損失，仍然保留了對社區(qū)行的監(jiān)管權(quán)和風(fēng)險處置權(quán)。a8至于NCUA，其改革前后的監(jiān)管權(quán)限沒有絲毫的變動。 (二)金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)之評析 總而言之，金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)的“變”是針對監(jiān)管組織的內(nèi)容而言，主要體現(xiàn)在對一些監(jiān)管機構(gòu)的重新定義和相互間監(jiān)管職能的重新配置與劃分;而金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)的“不變”則是針對監(jiān)管組織的架構(gòu)而言，表現(xiàn)在原有的多邊監(jiān)管體制得以延續(xù)。特別需要注意的是，前者之“變”是在后者“不變”的前提下進行的。就此而言，金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)的這種改革之“變”與監(jiān)管“改良論”如出一轍，遵循的是一種“補丁式”的改良主義路線。不過與以往不同，此輪次貸危機沉重的壓力使得金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)無

25、法忽視監(jiān)管“原罪論”者所倡方案的價值所在，這集中體現(xiàn)在金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)突破了各種阻撓使F RS成為金融市場“系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管者”。這一做法雖然與監(jiān)管“原罪論”者所主張的統(tǒng)一監(jiān)管還有很大差距，但無疑已具備統(tǒng)一監(jiān)管的雛形，較之以往的改革方案要激進、大膽得多。 那么，危機后奧巴馬政府的金融監(jiān)管改革方案為何要在“變”中堅持“不變”呢?或者說，在多邊監(jiān)管抑或統(tǒng)一監(jiān)管的改革方向上為何仍然要堅持選擇前者呢?在筆者看來，有如下幾點原因: 第一，從改革阻力看，對于美國這樣一個歷經(jīng)百年歷史而逐漸建立現(xiàn)行監(jiān)管架構(gòu)的國家來說，要取消多邊監(jiān)管而建立統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)困難重重。因為政府深知每家監(jiān)管機構(gòu)在國會都有各自的支持力量

26、，在改革必然會觸及不同集團利益的情形下，要提出更為大膽的一體化監(jiān)管轉(zhuǎn)型方案并在短時間內(nèi)讓國會通過無異于緣木求魚。與其如此，還不如立足現(xiàn)有體制循序漸進。正如F RS副主席科恩所言，合并美國各監(jiān)管部門，建立類似英國金融服務(wù)監(jiān)管局這樣的統(tǒng)一機構(gòu)并不實際;現(xiàn)實的做法是對目前的機制進行微調(diào)，彌補監(jiān)管上的缺陷。 第二，從文化習(xí)俗看，根植于美國文化中崇尚自由、信奉“分權(quán)與制衡”的理念以及孜孜以求于監(jiān)管者形成競爭格局的體制傳統(tǒng)使得大部分美國人對金融領(lǐng)域的壟斷和權(quán)力集中有著本能的忌諱。這可以從美國有著世界上最多的銀行、最多的證券公司以及中央銀行三起三落的形成歷史上得到明確的反映。對應(yīng)到金融監(jiān)管體制改革上，很多保

27、守派學(xué)者對那些聲稱統(tǒng)一監(jiān)管體制可以帶來諸多好處的觀點并不認同，他們擔(dān)心監(jiān)管權(quán)力高度集中之后，龐大的壟斷機構(gòu)會帶來官僚主義、形式主義以及武斷監(jiān)管下的監(jiān)管失敗。 第三，從監(jiān)管效果看，雖然理論上講建立統(tǒng)一監(jiān)管體制可以避免多邊監(jiān)管體制容易產(chǎn)生的監(jiān)管重疊與疏漏，但上述的“好處”并不是“自明”的，到目前為止仍缺乏實證的檢驗和支持。而恰恰相反，倒是一些經(jīng)濟學(xué)家觀察到統(tǒng)一監(jiān)管在某些時候會產(chǎn)生監(jiān)管規(guī)模不經(jīng)濟的異化問題。口歷史的實踐也證明，多邊監(jiān)管確實支持了美國金融業(yè)的繁榮與發(fā)展。因此，在沒有必然的理由和充分的證據(jù)表明統(tǒng)一監(jiān)管的效果就一定優(yōu)于多邊監(jiān)管的情形下，體制上的“路徑依賴”使得大部分美國人對這種“多腦思考、

28、多眼監(jiān)督”的多邊監(jiān)管體制有著本能的依賴。就如OCC主席杜根所強調(diào)的，美國這種政出多門的監(jiān)管架構(gòu)雖然在理論上不可行，但實際運作基本正常，而且即使設(shè)立單一監(jiān)管機構(gòu)的國家，也未能避免金融危機的爆發(fā)。四、循序漸進:危機后美國金融監(jiān)管體制改革對我國的啟示 作為危機后美國政府的金融監(jiān)管體制改革計劃，金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)還需經(jīng)過國會參議院和眾議院的辯論、修改和通過之后才能成為新的法律付諸實施。盡管我國不是此次危機爆發(fā)的發(fā)源地，但金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)的改革思路和舉措對我國未來金融監(jiān)管體制的改革頗有啟示: 首先，統(tǒng)一監(jiān)管未必就是金融監(jiān)管體制改革的唯一出路。我國現(xiàn)行“一行三會”的金融監(jiān)管架構(gòu)基本上屬于按機構(gòu)性質(zhì)劃分監(jiān)

29、管權(quán)的多邊監(jiān)管。國內(nèi)很多學(xué)者對此一直存有質(zhì)疑，認為隨著我國金融混業(yè)經(jīng)營的推進和金融自由化歷程的加快，我國有必要重整當(dāng)前的多邊監(jiān)管體制，建立一體化監(jiān)管體制，監(jiān)管架構(gòu)由“一行三會”變?yōu)椤耙恍幸痪帧薄?更有學(xué)者以晚近日本和韓國的統(tǒng)合監(jiān)管體制改革成功為例，強烈建議我國進行統(tǒng)合監(jiān)管體制改革。然而，經(jīng)受過此輪次貸危機重創(chuàng)的美國，為何依然拒絕進行完全一體化的改革呢？其所蘊含的一般性意義值得我們冷靜思考。事實上，金融的分業(yè)與混業(yè)經(jīng)營未必與多邊或者統(tǒng)一監(jiān)管體制形成一一對應(yīng)的關(guān)系。也就是說，多邊監(jiān)管或者統(tǒng)一監(jiān)管本身并沒有孰優(yōu)孰劣。選擇何種監(jiān)管體制既取決于一國的金融業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，又要受政治、文化、歷史甚至地理等方面因

30、素的影響。就我國而言，筆者認為我國金融監(jiān)管體制的形成傳統(tǒng)同美國相類似。在當(dāng)前金融危機尚未完全擺脫、金融混業(yè)經(jīng)營尚存大量風(fēng)險、監(jiān)管立法水平尚有不足、監(jiān)管技術(shù)尚不完善的情形下，我國的金融監(jiān)管體制改革應(yīng)同美國一樣，即在現(xiàn)有的多邊監(jiān)管體制下循序漸進地對其進行相應(yīng)的堵漏和改良，而不可推倒重來，貿(mào)然引入統(tǒng)一監(jiān)管體制。把握多邊監(jiān)管這個大前提，不僅與我國的國情相契合，而且也有助于推動我國金融市場綜合化的轉(zhuǎn)型。 其次，要盡快明確控制全面市場風(fēng)險的責(zé)任主體，落實市場穩(wěn)定性監(jiān)管。隨著我國金融混業(yè)經(jīng)營趨勢的日益明顯，金融風(fēng)險跨市場、跨系統(tǒng)傳遞的隱患不可小覷，故建立系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管制度尤為必要。對此，中國人民銀行行長周小

31、川在2009年7月28日中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話會議上也明確表示，美國金融監(jiān)管體制改革方案中將F RS“改造”成為“系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)管者”的主張值得借鑒?！肮P者也建議我國在今后的金融監(jiān)管體制改革中，不妨明確人民銀行所具有的控制整個金融市場風(fēng)險的主體地位，由其擔(dān)負收集各種監(jiān)管信息、防范與處置整個金融市場風(fēng)險的職責(zé)。 再次，強化機構(gòu)間的監(jiān)管合作與協(xié)調(diào)。雖然我國三大監(jiān)管機構(gòu)早在2003年就簽署金融監(jiān)管分工合作備忘錄，建立了共同參與的聯(lián)席會議制度，但由于缺乏明確的制度構(gòu)建和權(quán)力支撐，這種會議制度流于形式，以至不了了之。5有鑒于此，筆者建議仿效美國設(shè)立FSOC的做法，將上述的金融監(jiān)管聯(lián)席會議制度轉(zhuǎn)化為國務(wù)院直屬的

32、金融監(jiān)管協(xié)調(diào)委員會機制。該委員會由中國人民銀行及其他監(jiān)管部門負責(zé)人組成，并有適當(dāng)?shù)臋?quán)限與能力來制定機構(gòu)間的協(xié)調(diào)方式、協(xié)調(diào)內(nèi)容和配套的程序性規(guī)則等，以對“三會”的監(jiān)管合作及協(xié)調(diào)形成硬約束，從而有效避免“三會”間級別平等、互不買賬、各自為政的局面。 最后，要汲取次貸危機的教訓(xùn)，推動立法以擴大金融監(jiān)管的范圍。金融監(jiān)管改革新基礎(chǔ)檢討了美國金融監(jiān)管體制的真空現(xiàn)象，尤其是對私募基金、對沖基金、信用評級機構(gòu)與場外金融衍生品市場交易的自由放任。雖然我國目前主要還處于分業(yè)經(jīng)營階段，暫時不存在混業(yè)經(jīng)營帶來的重大挑戰(zhàn)，也遠未經(jīng)歷像次貸危機那樣的重大考驗，但美國因金融監(jiān)管上的疏漏所招致的危機無疑是前車之鑒。故未雨綢繆

33、，將各種新興金融機構(gòu)納入立法的規(guī)制范疇之中，并在此基礎(chǔ)上強化對金融控股公司或關(guān)聯(lián)企業(yè)并表監(jiān)管的規(guī)定對防止系統(tǒng)性金融風(fēng)險的積累與蔓延是十分有益的。1、 德國銀行監(jiān)管法律的變遷德國金融監(jiān)管的法律基礎(chǔ)是德國銀行法。銀行法于1961年制定,至今已作了6次修改,這一期間德國經(jīng)歷了兩德統(tǒng)一、歐洲貨幣一體化、監(jiān)管體系變革等重要變化,這些變化均對德國銀行法產(chǎn)生了重要影響。研究這些變化和影響,對我們借鑒其監(jiān)管體系的變化,有一定的現(xiàn)實意義。二、德國銀行監(jiān)管體系的變化1961年銀行法實施之前,德國沒有專門的金融監(jiān)管機構(gòu),央行集貨幣政策與金融監(jiān)管職能于一身。1961年在銀行法頒布的同時,成立了隸屬財政部的銀行監(jiān)管局,

34、負責(zé)對銀行業(yè)的監(jiān)管。2002年5月1日,德國在銀行監(jiān)管局的基礎(chǔ)上設(shè)立了金融監(jiān)管局,將保險業(yè)的監(jiān)管也統(tǒng)一到金融監(jiān)管局之下。三、央行與監(jiān)管當(dāng)局在銀行監(jiān)管領(lǐng)域的協(xié)作盡管從形式上看,德國的監(jiān)管體制似乎是一元化的,但從其銀行法看,監(jiān)管當(dāng)局與央行在這一領(lǐng)域存在緊密的合作。1、德國銀行法明確指出:德國銀行監(jiān)管的組織體系是監(jiān)管當(dāng)局與央行之間的分工與協(xié)作體系。2、監(jiān)管局是獨立的監(jiān)管機構(gòu),負責(zé)向金融機構(gòu)發(fā)布行政法規(guī),但事先應(yīng)與央行協(xié)商。協(xié)商的程度主要取決于這些監(jiān)管的行政法規(guī)與央行貨幣政策職能的關(guān)聯(lián)度。在某些領(lǐng)域,如有關(guān)金融機構(gòu)的資本與流動性規(guī)定,則必須與央行達成一致。在其它領(lǐng)域,則僅僅需要事先向央行咨詢。3、信息

35、共享機制。根據(jù)德國的統(tǒng)計法和央行法,央行是唯一負有對金融機構(gòu)行使統(tǒng)計權(quán)力的機構(gòu),金融機構(gòu)每月須向央行遍及全國的分支機構(gòu)報送各類統(tǒng)計報表,這一點并未隨著監(jiān)管體制的變革而有改變。為避免金融機構(gòu)的重復(fù)勞動,監(jiān)管當(dāng)局不再單獨向其征集任何形式的統(tǒng)計信息。其行使監(jiān)管職能所必要的信息,由央行提供。央行除了負責(zé)向金融機構(gòu)征集統(tǒng)計信息外,還須對這些信息,尤其是涉及金融機構(gòu)資本金與流動性方面的信息,作出必要的分析,并將這些分析結(jié)果一并向監(jiān)管當(dāng)局提供。4、央行分支機構(gòu)承擔(dān)了對金融機構(gòu)的常規(guī)監(jiān)管事務(wù)。德國銀行法規(guī)定:為避免重復(fù)勞動,節(jié)約監(jiān)管成本,提高監(jiān)管效率,監(jiān)管局在各地不得設(shè)立任何形式的下屬機構(gòu),地區(qū)的日常金融監(jiān)管

36、事務(wù),由央行的分支機構(gòu)代為承擔(dān)。目前德國央行在全國9個地方設(shè)有辦公機構(gòu),這些地區(qū)辦公機構(gòu)下屬118家分行,總?cè)藬?shù)超過萬人。具體而言,央行分支機構(gòu)承擔(dān)以下職能:一是征集并分析金融機構(gòu)的各類統(tǒng)計信息；二是接受信貸機構(gòu)的存款準(zhǔn)備金,并向其提供現(xiàn)金與非現(xiàn)金流動性,以保持信貸機構(gòu)的清償力,維護當(dāng)?shù)刂Ц肚逅阆到y(tǒng)的正常運行；三是執(zhí)行對金融機構(gòu)的非現(xiàn)場與現(xiàn)場檢查,評估金融機構(gòu)的流動性、資本充足率、大額授信及其它風(fēng)險。央行分支機構(gòu)只是承擔(dān)金融監(jiān)管的日常事務(wù),并向其總行及監(jiān)管局報告統(tǒng)計信息和各類檢查結(jié)果,本身并不擁有對金融機構(gòu)的行政處罰權(quán)及其它監(jiān)管權(quán)力,對金融機構(gòu)在市場準(zhǔn)入、退出及其它方面的行政權(quán)力,仍由監(jiān)管局行

37、使。但對涉及金融機構(gòu)資本金及流動性方面的監(jiān)管權(quán)力,央行往往擁有事實上的決定權(quán),這主要因為這些監(jiān)管領(lǐng)域和央行職能聯(lián)系緊密,直接涉及央行的準(zhǔn)備金、公開市場操作、最后貸款人三大貨幣政策工具的運用。德國的中央銀行及其金融監(jiān)管體系德意志聯(lián)邦銀行是德國的中央銀行，也是歐洲中央銀行體系以及歐元體系的組成部分。該行根據(jù)1957年8月生效的德意志聯(lián)邦銀行法成立，注冊資本金2.9億馬克，全部由德國聯(lián)邦政府持有，總部在法蘭克福，全國下設(shè)9個分支機構(gòu)，130個業(yè)務(wù)代表處。中央銀行理事會(theCentralBankCouncil)是最高的決策機構(gòu)，它由聯(lián)邦銀行行長、副行長、執(zhí)行理事會以及州中央銀行行長組成。目前，該行

38、的職責(zé)主要包括：一是協(xié)助歐洲中央銀行完成保持貨幣穩(wěn)定這一最重要的任務(wù)；二是參與并執(zhí)行歐洲中央銀行制定的貨幣政策；三是實際操作管理外匯儲備金(盡管名義上各成員國的外匯儲備都集中在歐洲中央銀行名下，但實際操作由各國中央銀行完成)；四是在支付體系中，既要保證德國銀行有足夠的流動性，又要保證非現(xiàn)金支付與清算的往來和暢通；五是作為銀行的銀行，負責(zé)給商業(yè)銀行提供再貸款融資；六是作為國家的銀行，在不允許向本國政府提供貸款的前提下，允許在政府發(fā)放國債過程中提供幫助以及管理各政府機構(gòu)的賬號。(一)德國的銀行(信貸機構(gòu))及職能德國的銀行按照從事的業(yè)務(wù)種類，可以分為綜合銀行和專業(yè)銀行。目前，由于德國實行混業(yè)經(jīng)營政策

39、，故綜合銀行除可以從事典型的銀行業(yè)務(wù)，如存款、貸款、電子銀行業(yè)務(wù)等外，還可以經(jīng)營有價證券、客戶理財以及保險等業(yè)務(wù)；專業(yè)銀行則只能從事其營業(yè)許可證所規(guī)定的特定金融業(yè)務(wù)。1、綜合銀行德國的綜合銀行在整個銀行業(yè)中具有重要地位。按照銀行的組織形式，它可以分為3種類型，即信貸銀行、儲蓄銀行和合作銀行。(1)信貸銀行。目前德國共有該類銀行279家，它又分為四類：一是全國性的大銀行，包括三家，分別是德意志銀行、德累斯頓銀行和商業(yè)銀行；二是區(qū)域性銀行，其業(yè)務(wù)局限在某一特定區(qū)域內(nèi)；三是外國銀行在德國的分行，目前共有80多家；四是私人銀行，主要形式是一般的或有限責(zé)任的合伙人公司或單一股東形式的公司，其業(yè)務(wù)比較單一

40、，面向高收入層。(2)儲蓄銀行。目前德國共有該類銀行約550家。這類銀行依據(jù)地方公法成立，且只能在批準(zhǔn)所在地開展銀行業(yè)務(wù)。它所從事的業(yè)務(wù)與合作銀行相近，是面向大眾，用于保證低收入層存款，并聚集閑散資金進行貸款的一類信貸機構(gòu)，可作為普通的商業(yè)銀行來運作，是德國銀行業(yè)的第二大部分。(3)合作銀行。目前德國共有該類銀行約1700家，是該國銀行業(yè)的主體。這類銀行是由同業(yè)互助建立發(fā)展起來的銀行，主要分兩大類：一是農(nóng)業(yè)銀行，是由農(nóng)民互助形成的，一般以發(fā)起人命名的銀行，其歷史較長，業(yè)務(wù)主要面向農(nóng)業(yè)方面。二是大眾銀行(合作社銀行)，屬私立性質(zhì)，其合作各方主要是商人，規(guī)模一般都不大，同類銀行往往組成同業(yè)聯(lián)合體互

41、助以增強競爭力，這類銀行一般只允許股東借貸。此外，還有一些特殊的合作銀行，如藥劑師合作銀行、鐵路合作銀行等。2、專業(yè)銀行專業(yè)銀行是辦理特殊業(yè)務(wù)的銀行，主要包括：(1)建設(shè)信貸銀行。專業(yè)從事為客戶提供住房購置或建設(shè)方面的資金，是帶有特殊任務(wù)的信貸銀行，類似于基金的性質(zhì)。會員必須定期存入資金，達到一定金額后才可以從銀行取得貸款，主要是支持、鼓勵居民購房，積累財產(chǎn)。(2)抵押銀行。業(yè)務(wù)僅限于給地方政府和其他公共機構(gòu)提供抵押以及商業(yè)貸款。(3)不動產(chǎn)信貸銀行。具有融資性質(zhì)，須經(jīng)專家對房地產(chǎn)評估決定貸款比例，以地產(chǎn)作抵押從銀行取得貸款，有普通商業(yè)銀行職能。(4)投資公司。是擁有投資基金的銀行，能夠擁有股

42、份、債券、地產(chǎn)。(5)擔(dān)保銀行。是給中等規(guī)模公司貸款提供擔(dān)保的專業(yè)銀行，使其能夠獲得在正常情況下較難獲得的貸款。(6)有特殊任務(wù)的銀行。如經(jīng)濟振興信貸銀行，于1948年成立的公法機構(gòu)，80%股東是聯(lián)邦政府，20%是州政府，總部在法蘭克福。全國2100人，管理246億資產(chǎn)，是德國最大的銀行之一。其主要任務(wù)有4個：一是實施馬歇爾計劃，為德國戰(zhàn)后經(jīng)濟振興提供資金，此項業(yè)務(wù)是其傳統(tǒng)的支柱業(yè)務(wù)之一，包括對個人、地方、企業(yè)的資助。主要是對中小企業(yè)資助項目(德中小企業(yè)占90%)，大部分資助年營業(yè)額在1000-2000萬歐元之間的中小企業(yè)，企業(yè)可用貸款投資固定資產(chǎn)等，貸款期一般10-20年，并通過商業(yè)銀行進行

43、發(fā)放，利率5.5%(商業(yè)銀行一般增加1個百分點)。另一項支柱業(yè)務(wù)是協(xié)助提高研究開發(fā)新產(chǎn)品的能力，對開發(fā)新產(chǎn)品的項目進行投資資助，由于其不能直接投資私人企業(yè)，所以只能夠通過商業(yè)銀行間接投資這些企業(yè)，風(fēng)險相對較??；二是融資資助本國企業(yè)向國外出口；三是向發(fā)展中國家提供經(jīng)濟援助，進行項目融資；四是提供咨詢服務(wù)。其利率低于市場利率水平，一般為3-5%。再如，德國償還銀行，主要是管理國家協(xié)助二戰(zhàn)后難民返家自立發(fā)放的貸款，它與經(jīng)濟振興信貸銀行共同管理、發(fā)放600種資助項目的貸款。(二)德國銀行體系的特點1、德國中央銀行從屬于歐洲央行。從修改后的德意志聯(lián)邦銀行法可以看出，歐洲中央銀行體系建立后，德國的中央銀行

44、已經(jīng)從屬于該體系，成為其中的一個組成部分。德國中央銀行的主要職能，諸如貨幣政策制定、外匯業(yè)務(wù)及儲備金管理等已經(jīng)成為歐洲中央銀行的職能，德國央行的職能更多的體現(xiàn)在參與制定各項政策以確保完成歐洲中央銀行的任務(wù)，以及在本國范圍內(nèi)貫徹和執(zhí)行這些政策。2、德國中央銀行履行職責(zé)具有很強的獨立性。首先，德國的中央銀行本身具有很強的獨立性。德意志聯(lián)邦銀行法明確規(guī)定，"在對其職責(zé)的執(zhí)行不受侵犯的條件下，德意志聯(lián)邦銀行必須支持聯(lián)邦政府的一般經(jīng)濟政策。在行使本法律所賦予的權(quán)力時，聯(lián)邦銀行可以不接受聯(lián)邦政府的指示，同時，相關(guān)的制度安排，如中央銀行理事會和執(zhí)行理事會成員的任命程序和年限，以及經(jīng)費的獨立也保證了

45、德國央行獨立性和權(quán)威性，從而避免中央銀行在制定和執(zhí)行貨幣政策中受到外來因素，尤其是政府等行政部門的干擾。其次，歐洲中央銀行也具有很強的獨立性。歐盟相關(guān)法規(guī)中，從機構(gòu)設(shè)置、職能、人事以及財政等方面都做出了明確規(guī)定，以最大限度保障歐洲央行的獨立性，這也維護了各成員國央行的獨立性。3、德國的銀行與中小型工商企業(yè)聯(lián)系密切。盡管目前德國在一些行業(yè)，諸如汽車、鋼鐵等，已經(jīng)成長起了一批即使在國際上也非常有名的大型，甚至特大型企業(yè)，但是直到現(xiàn)在，中小型企業(yè)始終是國內(nèi)經(jīng)濟的中堅力量，其總規(guī)模占比超過80%，它們對國民經(jīng)濟的總貢獻遠遠大于大型企業(yè)集團，因此，無論是德國政府還是國內(nèi)的銀行業(yè)歷來非常重視中小型企業(yè)的成

46、長和發(fā)展，國內(nèi)銀行業(yè)的資金支持更是對德國戰(zhàn)后中小型企業(yè)的發(fā)展壯大大有裨益，銀行甚至通過參股控制企業(yè)，形成了以銀行為核心的壟斷資本集團，同樣，國內(nèi)眾多中小型企業(yè)的發(fā)展也對銀行業(yè)的繁榮起到了積極作用。目前在德國，盡管證券市場也非常發(fā)達，國內(nèi)有大大小小8個證券交易所，但是間接融資始終是國內(nèi)中小型企業(yè)獲得資金的主要渠道。4、德國金融業(yè)允許混業(yè)經(jīng)營。目前德國已經(jīng)放棄原來執(zhí)行的分業(yè)經(jīng)營政策，改為混業(yè)經(jīng)營，這使得德國國內(nèi)的一些大型綜合銀行在繼續(xù)經(jīng)營傳統(tǒng)信貸業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上開始從事證券和保險等業(yè)務(wù)，以擴大業(yè)務(wù)范圍，增加新的利潤增長點，應(yīng)對更加激烈的市場競爭。但是，混業(yè)經(jīng)營的實行也加大了這些銀行的潛在風(fēng)險。德國的銀

47、行監(jiān)管體系及特點德國的銀行監(jiān)管體系包括行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)(其職能類似中國的中國人民銀行)的監(jiān)管以及審計部門的稽核監(jiān)督，前者主要是指德國金融監(jiān)督管理局，后者包括德國聯(lián)邦審計院的政府審計監(jiān)督、經(jīng)濟審計公司的社會審計監(jiān)督、行業(yè)協(xié)會的自律性檢查以及銀行內(nèi)部審計部門的稽核監(jiān)督。(一)聯(lián)邦金融監(jiān)督管理局該局于2002年4月由原來的信貸監(jiān)管局、保險監(jiān)管局以及證券監(jiān)管局三個局合并而來，隸屬于聯(lián)邦財政部，全面負責(zé)對德國境內(nèi)包括銀行、證券以及保險等所有金融機構(gòu)的監(jiān)督和管理工作。2002年5月，該局脫離聯(lián)邦財政部，成為獨立的法人，但其業(yè)務(wù)工作依然接受聯(lián)邦財政部的督導(dǎo)。該局收支完全獨立，經(jīng)費全部來源于監(jiān)管對象的繳費，其收費

48、標(biāo)準(zhǔn)按照監(jiān)管對象資產(chǎn)總量的一定比例收取，支出僅接受聯(lián)邦審計院的審計監(jiān)督。目前該局擁有員工1500名，總部設(shè)在波恩，無任何分支機構(gòu)。該局最高管理層為管理理事會，由財政部、司法部、內(nèi)政部、銀行、保險公司等部門的人員組成，理事會一年召開三次會議，主要討論金融監(jiān)管局的財政預(yù)算問題。聯(lián)邦金融監(jiān)管局內(nèi)部按照監(jiān)管對象的不同種類劃分為不同的部室，如：大銀行監(jiān)控部、區(qū)域銀行監(jiān)控部、合作銀行監(jiān)控部、人壽保險公司監(jiān)控部、私人醫(yī)療保險監(jiān)控部、財產(chǎn)保險公司監(jiān)控部等。聯(lián)邦金融監(jiān)管局的地位及職責(zé)分別由聯(lián)邦銀行法、信貸法、儲蓄銀行法、合作銀行法、證券賬戶管理法、聯(lián)邦保險法等四十余部法律賦予。總的來說，聯(lián)邦有關(guān)法律規(guī)定聯(lián)邦金融

49、監(jiān)管局有權(quán)監(jiān)管所有金融機構(gòu)，包括銀行、金融服務(wù)機構(gòu)、保險公司等，并且可以依法對被監(jiān)管對象進行處罰。聯(lián)邦金融監(jiān)管局依法獨立履行職責(zé)，不受任何機構(gòu)制約。其監(jiān)管目的是要保證金融機構(gòu)業(yè)務(wù)經(jīng)營的合規(guī)性和安全性，防范金融風(fēng)險，保證保險投資者和債權(quán)人的資產(chǎn)安全。該局對銀行業(yè)的監(jiān)管主要包括：一是對市場準(zhǔn)入的審查。聯(lián)邦金融監(jiān)管局負責(zé)德國境內(nèi)新成立銀行及增設(shè)機構(gòu)的資格審查，包括最低資本金、高層人員資格審查等，并發(fā)放經(jīng)營許可證。二是對銀行日常經(jīng)營的檢查。聯(lián)邦金融監(jiān)管局主要對銀行自有資本、流動性、大額貸款及風(fēng)險大的經(jīng)營環(huán)節(jié)進行審查。比如，銀行的自有資本的數(shù)額必須保持在巴塞爾協(xié)議規(guī)定的比例之上；銀行資產(chǎn)的流動性必須保持

50、在規(guī)定比例之上，以保證銀行有足夠的支付能力，以及對大額貸款和貸款集中度的監(jiān)管等等。由于德國國內(nèi)銀行數(shù)量眾多，該局對銀行的審查主要依靠社會上的經(jīng)濟審計公司以及相關(guān)計算機系統(tǒng)對央行每日報送數(shù)據(jù)所進行的自動檢查。依照有關(guān)法律，每家銀行每年必須自行選擇一家經(jīng)濟審計公司進行審計，且年審報告必須報送聯(lián)邦金融監(jiān)管局。該局可以依據(jù)上報的年審報告，也可以依據(jù)其它渠道信息，在不提供任何理由的情況下另行指派經(jīng)濟審計公司或者直接指派內(nèi)部審計人員對可疑的銀行重新進行審計。根據(jù)審查結(jié)果，若銀行有違規(guī)行為，聯(lián)邦金融監(jiān)管局可以直接對發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為依法進行處罰。處罰的方式有以下幾種：1、罰款；2、對銀行提出起訴；3、撤銷董事會

51、有責(zé)任的成員的任職資格；4、吊銷銀行的營業(yè)執(zhí)照。(二)中央銀行德意志聯(lián)邦銀行法中并沒有賦予德國中央銀行對國內(nèi)銀行的監(jiān)管職能，但是根據(jù)信貸法規(guī)定，德國中央銀行必須參與對銀行的監(jiān)管，主要是利用自身網(wǎng)點優(yōu)勢負責(zé)每天向聯(lián)邦金融監(jiān)管局傳送各銀行集中的數(shù)據(jù)，為金融監(jiān)管局更好行使監(jiān)管職能提供依據(jù)，它并不直接參與監(jiān)管工作，也不具有行政處罰權(quán)。(三)聯(lián)邦審計院聯(lián)邦審計院作為最高政府審計機關(guān)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，對聯(lián)邦銀行的預(yù)算執(zhí)行和非預(yù)算資金的管理，以及對有公法法人資格的金融機構(gòu)和公法法人投資的金融機構(gòu)經(jīng)營狀況的合法性、經(jīng)濟性和效益性進行審計。聯(lián)邦審計院的金融審計權(quán)限和范圍：現(xiàn)行法律范圍的政治決策不受聯(lián)邦審計院的評

52、價，但聯(lián)邦審計院有權(quán)將這類決策產(chǎn)生的后果向議會和政府的決策者們做出通告。如，對聯(lián)邦銀行貨幣與金融政策決定方面的審計權(quán)，意味著：作為獨立性標(biāo)志的中央銀行理事會的貨幣與政策上的事務(wù)，不受國家審計監(jiān)督的評價，國家審計監(jiān)督機構(gòu)所要審計的是聯(lián)邦銀行的管理部門對這類決策的貫徹執(zhí)行情況，側(cè)重于績效審計。聯(lián)邦審計院對聯(lián)邦銀行的審計具體包括以下幾個方面：一是年終決算和業(yè)務(wù)年度結(jié)果:重點審計聯(lián)邦銀行的準(zhǔn)備金或準(zhǔn)備金的構(gòu)成，盈利的獲得和使用以及成本費用核算的真實性等。二是組織與經(jīng)營管理過程:重點審計銀行分支機構(gòu)設(shè)置及規(guī)模的合理性和效益性，自動化計算中心的設(shè)施和配備以及內(nèi)審的組織機構(gòu)和任務(wù)。三是銀行業(yè)務(wù)方面，如紙幣的印刷和淘汰或服務(wù)費用等。四是基建項目及其它管理方面，可能會對聯(lián)邦銀行辦公樓和職工住宅樓的建筑情況以及銀行經(jīng)營所需設(shè)施的配備、社交費用和公用車的使用情況等進行審計。除對聯(lián)邦銀行審計外，聯(lián)邦審計院還對公法法人金融機構(gòu)和有法人投資的金融機構(gòu)進行審計。審計的出發(fā)點可能是出現(xiàn)的虧損、相關(guān)暗示(如在新聞界)、議院討論的焦點問題或經(jīng)濟審計公司審計報告中引人注目的問題等。具體審計題目可能涉及金融機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)層是否按規(guī)定進行了工作，是否在適當(dāng)?shù)臅r間經(jīng)濟而節(jié)約地承擔(dān)了工作，是否合理地對組織結(jié)構(gòu)和工作程序做出了規(guī)定。在審計實踐中重點審計以下幾個方面：一是年終決算方面的審計：年度決算報表核