新東北老工業(yè)基地振興中政府能力建設(shè)分析

1、東北老工業(yè)基地振興中的政府能力建設(shè)分析一、東北地區(qū)政府職能現(xiàn)狀分析（一）市場經(jīng)濟(jì)與政府管理矛盾面改革開放后地方政府行政管理體制改革和職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧孙@著成績，以間接手段為主的政府宏觀調(diào)控體系框架基本建立，市場體系建設(shè)取得了重大進(jìn)展，政府管理經(jīng)濟(jì)的方式和方法有了較大的轉(zhuǎn)變，決策民主化有了很大提高，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的職能不斷加加強(qiáng)。但是，由于長期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下所形成的思想觀念束縛和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段的制約，地方政府職能定位明顯滯后。目前為止，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于沿海地區(qū)，其一原因就是東北地區(qū)政府能力結(jié)構(gòu)中的相當(dāng)一部分能力狀況已不能適應(yīng)當(dāng)前地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，甚至阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此

2、，東北地區(qū)的各級(jí)政府必須站在國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度來看待政府能力建設(shè)問題。推進(jìn)東北老工業(yè)基地的全面振興，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高度繁榮，將是一次重大的社會(huì)改制過程。其核心是實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新市場機(jī)制，有效解決制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次矛盾和問題。振興老工業(yè)基地，必須要打破經(jīng)濟(jì)體制改革的瓶頸，全面推進(jìn)公共管理與服務(wù)型政府的建設(shè)，謀求經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速、健康發(fā)展。（二）全球經(jīng)濟(jì)一體化下政府職能面臨的巨大挑戰(zhàn)1. 全球經(jīng)濟(jì)一體化的深入發(fā)展伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，國際貿(mào)易日趨活躍，發(fā)展規(guī)模不斷擴(kuò)大；國際資本大規(guī)模的快速流動(dòng)，跨國公司的全球化投資經(jīng)營，使世界各國的經(jīng)貿(mào)開放程度普遍提高，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易聯(lián)系更加緊密，這就對(duì)政

3、府的經(jīng)濟(jì)管理職能提出了新的要求。政府管理經(jīng)濟(jì)的體制、職能和管理的方法必須要與之相適應(yīng)。 2.網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代世界經(jīng)濟(jì)依托在網(wǎng)絡(luò)化、信息化的高科技下迅速發(fā)展；交通運(yùn)輸業(yè)的普遍發(fā)展、生產(chǎn)效率的不斷提高，國與國之間的距離正在變小，傳統(tǒng)的生產(chǎn)模式、流通模式和消費(fèi)模式都在發(fā)生深刻的變化，使政府傳統(tǒng)的管理與服務(wù)，在方式方法上受到了比較大的沖擊，這樣對(duì)政府的管理與服務(wù)提出了新的和更高的要求。3. 市場體系的發(fā)展改革開放的深人和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，使得市場發(fā)揮著越來越大的作用。但與成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家相比，我國的市場體系還很不完善，需要政府在建立健全市場體系、規(guī)范市場秩序、推動(dòng)市場體系的建設(shè)上積極主動(dòng)地

4、發(fā)揮作用；同時(shí)市場的培育與發(fā)展，又要求政府改革傳統(tǒng)的管理模式，以適應(yīng)市場化發(fā)展的需要。4.WTO后面臨更大的對(duì)外開放國內(nèi)開放型經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，要求我國各級(jí)政府，必須認(rèn)真研究如何建立起與開放型經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的管理體制和法律體系；認(rèn)真研究如何調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和國有經(jīng)濟(jì)布局，及時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從微觀活動(dòng)中有序退出；認(rèn)真研究如何建立和維護(hù)公平競爭的市場環(huán)境，為不同所有制的經(jīng)濟(jì)主體提供平等競爭的市場條件，把行政性審批降到最低限度；認(rèn)真研究如何為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，提高政府的行政運(yùn)轉(zhuǎn)效率；認(rèn)真研究如何在全球化趨勢下加強(qiáng)和改善政府的宏觀調(diào)控，規(guī)避經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，在目前全球金融危機(jī)下如何維護(hù)自身的經(jīng)濟(jì)安全和

5、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。 二、政府職能與市場定位面臨的問題（一）政府職能與市場管理錯(cuò)位在目前政府職能的設(shè)定與履行過程中，很多事務(wù)名義上由政府管轄，但實(shí)際上根本沒有管住。轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化社會(huì)管理與公共服務(wù)是地方政府能力建設(shè)的關(guān)鍵。政府職能無限膨脹最終導(dǎo)致了政府能力結(jié)構(gòu)失調(diào)、權(quán)威弱化和能量流失。因此，東北各級(jí)政府要加快職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，堅(jiān)決把不該管的事交給企業(yè)、社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)，解決政府錯(cuò)位問題；同時(shí)抓好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管，注重社會(huì)管理和公共服務(wù)，把財(cái)力物力等公共資源更多地向社會(huì)管理和公共服務(wù)傾斜，為東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)I造良好的投資環(huán)境。只有把職能轉(zhuǎn)變到應(yīng)該做的事

6、情上來之后，地方政府才能騰出更多時(shí)間和精力把自己職能范圍內(nèi)的事情做好，才能把有限財(cái)政資源投入到社會(huì)生產(chǎn)需求上來，才能更有利于政府自身能力的建設(shè)。 （二）根深蒂固的陳舊思想計(jì)劃經(jīng)濟(jì)給東北留下了深深的烙印，很多國企的國有資產(chǎn)陷入僵持的局面。在中央提出振興東北的機(jī)遇面前，被動(dòng)等待的思想時(shí)刻壓制著自主向前的理念。他們固執(zhí)的認(rèn)為中央既然決定要振興東北老工業(yè)基地，肯定要給錢，給項(xiàng)目，給政策，不管是還舊賬、上技改，還是續(xù)投資、充社保，都指望著中央拿錢來填平補(bǔ)齊。（三） 金融規(guī)制存在過多的行政干預(yù)政府對(duì)金融干預(yù)過多，會(huì)極大地束縛金融市場的形成和發(fā)展，導(dǎo)致投資效益低下，最終制約國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而加劇金融業(yè)的落

7、后。首先是對(duì)銀行信貸的干預(yù)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，指令性的行政干預(yù)使東北老工業(yè)基地的銀行體系形成了高額不良資產(chǎn)，進(jìn)而降低了資金的流動(dòng)性，并內(nèi)生出其吸收存款、減少貸款的動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致東北老工業(yè)基地金融支持力度不夠。其次是默許對(duì)企業(yè)改制逃避債務(wù)，東北老工業(yè)基地企業(yè)逃廢債的行為比較嚴(yán)重。在改制中，企業(yè)的改制方案都是得到地方政府批準(zhǔn)的，在實(shí)施過程中不準(zhǔn)銀行參與，拒絕銀行落實(shí)債權(quán)的要求；資產(chǎn)清理、評(píng)估暗箱操作，往往是政府零價(jià)格出售企業(yè)，銀行是零資產(chǎn)償債。企業(yè)的逃廢債行為，影響和威脅了金融資產(chǎn)的安全，挫傷了金融機(jī)構(gòu)信貸投放的積極性和資本市場的再融資能力。（四）資金短缺嚴(yán)重 國家開發(fā)銀行在東北振興戰(zhàn)略里發(fā)揮了不可替

8、代的作用，成為首選的金融工具，但工業(yè)基地振興面臨的最大困難仍然是資金缺乏，同時(shí)金融環(huán)境評(píng)價(jià)也降到了歷史低點(diǎn)，很多關(guān)系全局的重點(diǎn)項(xiàng)目由于缺少資金難以啟動(dòng)。三、市場經(jīng)濟(jì)對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的迫切要求（一）完善市場經(jīng)濟(jì)體制與轉(zhuǎn)變政府職能的必要性首先需要明確什么是政府職能及其在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等公共領(lǐng)域承擔(dān)的責(zé)任和發(fā)揮的功能。企業(yè)、市場與政府構(gòu)成了現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的三個(gè)基本環(huán)節(jié)。政府管理經(jīng)濟(jì)角色體現(xiàn)在既是制度的供給者，又是經(jīng)濟(jì)增長的推動(dòng)者；既是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管理者，又是國有資產(chǎn)的所有者。為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)、為企業(yè)和公眾需求服務(wù)是政府最重要的職責(zé)，必須對(duì)各級(jí)政府部門進(jìn)行有效整合，大刀闊斧地搞改革，真正把政府為市場

9、主體服務(wù)的職能落到實(shí)處。政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變已成為完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵。（二）完善市場經(jīng)濟(jì)體制與轉(zhuǎn)變政府職能的緊迫性政府職能是國家職能治理和管理社會(huì)的主要形式，也是國家實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制、確立規(guī)范化社會(huì)秩序的主要手段和途徑。按照市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會(huì)等方面存在明顯的不足和缺陷。首先，政府對(duì)國有企業(yè)的直接干預(yù)仍然很多，有效的國有資產(chǎn)管理體制仍未形成。雖然國有小企業(yè)改制取得了進(jìn)展，但國有大企業(yè)改制困難重重。其次，政府直接參與市場活動(dòng)、政府管理經(jīng)濟(jì)的方式不夠規(guī)范。再次，政府對(duì)社會(huì)管理、公共服務(wù)等職能不夠重視甚至淡化。綜上所述，盡管我國已經(jīng)初步建立起市場經(jīng)濟(jì)體制，政

10、府職能轉(zhuǎn)變也取得了很大成效，但是政府職能與完善市場經(jīng)濟(jì)體制的要求仍有較大差距，加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，已成為當(dāng)務(wù)之急。四、政府職能轉(zhuǎn)變策略（一）大力推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革開放以來，東北民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度與規(guī)模日益劇增，成為增加就業(yè)的主渠道、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要增長點(diǎn)、推動(dòng)市場化進(jìn)程的重要力量。但與東南沿海發(fā)展較快的省市相比，差距還很大：缺乏對(duì)民營經(jīng)濟(jì)后發(fā)優(yōu)勢及巨大潛能的足夠認(rèn)識(shí)；民營經(jīng)濟(jì)仍然沒有完全享受平等國民待遇，在項(xiàng)目審批、配套條件等方面還很難辦；民營企業(yè)融資難的問題仍然十分突出；企業(yè)管理方式比較落后，人才短缺等。1.鼓勵(lì)投資要使民營經(jīng)濟(jì)成為振興老工業(yè)基地的生力軍，還必須進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變觀念

11、，允許民營資本進(jìn)入的領(lǐng)域要全面放開；在市場準(zhǔn)入、投資領(lǐng)域、進(jìn)出口、信貸擔(dān)保、稅收政策等方面進(jìn)一步放寬條件，鼓勵(lì)、推動(dòng)民營企業(yè)和民間資本進(jìn)入放開的各個(gè)領(lǐng)域。2.規(guī)定治理進(jìn)一步清理、取消與中央加快民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展和振興東北老工業(yè)基地相悖的有關(guān)規(guī)定，努力創(chuàng)造條件，引導(dǎo)民企民資進(jìn)入國企改革和資本重組。3.創(chuàng)造濃厚的輿論環(huán)境大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，不僅僅是政府部門的事，各級(jí)黨組織和社會(huì)團(tuán)體都有一個(gè)解放思想、轉(zhuǎn)變觀念的問題。要在非公有制經(jīng)濟(jì)人士的政治安排、評(píng)選先進(jìn)、出國考察、招商引資等方面給予平等待遇和適當(dāng)傾斜。（二）為民營經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境為確保良好的發(fā)展環(huán)境，各級(jí)政府部門要把工作著力點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造與市場經(jīng)濟(jì)相適

12、應(yīng)的體制、政策和法律環(huán)境上來，精簡機(jī)構(gòu)及人員、吸引人才，全面提高政府工作效率。同時(shí)強(qiáng)化政府服務(wù)職能，打造有利于民營企業(yè)發(fā)展的社會(huì)化服務(wù)平臺(tái)，組建民營企業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)全市民營企業(yè)與國內(nèi)外市場信息對(duì)接；組建各類民營經(jīng)濟(jì)行業(yè)協(xié)會(huì)、民營企業(yè)培訓(xùn)中心，提高民營企業(yè)家和職工素質(zhì)，推進(jìn)企業(yè)管理和科技創(chuàng)新，為企業(yè)提供各種服務(wù)；組建民營企業(yè)招商服務(wù)中心，建立項(xiàng)目庫，實(shí)施項(xiàng)目動(dòng)態(tài)管理；建立民營企業(yè)投訴中心，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益；組建民營企業(yè)促進(jìn)再就業(yè)服務(wù)中心，為下崗職工提供再就業(yè)機(jī)會(huì)；建立民營企業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度指導(dǎo)服務(wù)中心，引導(dǎo)企業(yè)提高核心競爭能力。（三）協(xié)調(diào)國企改革以推動(dòng)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展1. 鼓勵(lì)民營經(jīng)濟(jì)參與國

13、企改革和資產(chǎn)重組民營企業(yè)對(duì)于參組國企改革的法律法規(guī)不是非常的了解，雖然有中央政府的鼓勵(lì)政策，他們?nèi)匀徊恢绾螞Q策，這就需要政府有關(guān)部門做好引導(dǎo)，提供信息，鼓勵(lì)和支持有條件的民營企業(yè)收購、兼并國有和集體中小企業(yè)，實(shí)行產(chǎn)權(quán)制度改革，或者到大中型國有企業(yè)投資入股，參與其經(jīng)營，發(fā)展混合型經(jīng)濟(jì)。2.提高民營企業(yè)自身素質(zhì)民營企業(yè)面臨著體制和機(jī)制創(chuàng)新的問題，政府各部門應(yīng)積極引導(dǎo)和協(xié)助民營企業(yè)進(jìn)行股份制改造，建立開放的多元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)體制創(chuàng)新，向現(xiàn)代企業(yè)制度邁進(jìn)。同時(shí)采取切實(shí)有效的形式，加強(qiáng)對(duì)民營企業(yè)家的培訓(xùn)，引導(dǎo)他們牢固樹立發(fā)展觀念、市場觀念、競爭觀念、人才觀念，消除小富即安、滿足現(xiàn)狀的思想

14、，促使其搶抓機(jī)遇，加快發(fā)展，做強(qiáng)做大。3.提高民營企業(yè)的質(zhì)量和水平東北的民營企業(yè)雖有一定的規(guī)模和數(shù)量，但多數(shù)企業(yè)產(chǎn)品科技含量不夠高。政府相關(guān)部門應(yīng)該作為中介機(jī)構(gòu)牽線與相關(guān)的高等院校和科研院所的合作，引導(dǎo)他們開展技術(shù)交流，共同研發(fā)新產(chǎn)品。各級(jí)政府應(yīng)組織民營企業(yè)參與國內(nèi)外招商，利用國際資本、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)提高企業(yè)發(fā)展水平，充分利用振興老工業(yè)基地的有利時(shí)機(jī)，對(duì)那些產(chǎn)品前景好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮拿駹I企業(yè)給予重點(diǎn)扶持，盡快培育一批國內(nèi)外有較大影響的企業(yè)集團(tuán)。（四）鼓勵(lì)支持各類人才興辦企業(yè)，擴(kuò)大民營經(jīng)濟(jì)總量和規(guī)模人才被稱為二十一世紀(jì)最為寶貴的資源。所以任何經(jīng)濟(jì)發(fā)展都離不開人才，民營經(jīng)濟(jì)更應(yīng)強(qiáng)調(diào)以人為本，制定優(yōu)惠

15、政策，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)各類人才投身民營經(jīng)濟(jì)。首先要鼓勵(lì)各類事業(yè)單位人員離職或停薪留職從事民營經(jīng)濟(jì)工作，并給予必要的支持；幫助大中專畢業(yè)生轉(zhuǎn)變擇業(yè)觀念，到民營企業(yè)中求職立業(yè)；同時(shí)支持科技人員、營銷人員利用自身優(yōu)勢創(chuàng)辦民營企業(yè)；引導(dǎo)國有、集體企業(yè)懂管理、會(huì)經(jīng)營的人才積極參與改革，創(chuàng)辦民營企業(yè)，對(duì)下崗職工到民營企業(yè)的，要在政策上給予優(yōu)惠；充分發(fā)揮政策的吸盤效應(yīng)和環(huán)境的洼地效應(yīng)，吸引更多的外阜人士來東北安家創(chuàng)業(yè)。（五）出臺(tái)法規(guī)細(xì)則鼓勵(lì)民營企業(yè)參與國企改組改造全面振興東北老工業(yè)基地，為民營企業(yè)參與國企重組提供了新的契機(jī)，但是目前最主要的是參與國企重組缺乏法律政策保護(hù)。如果沒有法律法規(guī)的支持和保障，民營企

16、業(yè)很難大規(guī)模介入國企改組改造。所以需要盡快制定和出臺(tái)民營企業(yè)參與國企改組改造的實(shí)施辦法或地方性法規(guī)。 (六) 加強(qiáng)政府的金融職能轉(zhuǎn)變目前，我國正處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中。在這新舊體制的更替過程，舊的體制逐漸退出，而新的制度規(guī)范尚未完全建立，此時(shí)會(huì)有一個(gè)制度上的真空，這種情況在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制深入人心的東北老工業(yè)基地尤為明顯。制度上的缺失客觀上要求政府應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變職能。在金融規(guī)制問題上，政府應(yīng)由以往強(qiáng)調(diào)金融機(jī)構(gòu)具體業(yè)務(wù)細(xì)節(jié)的控制，轉(zhuǎn)為建立和完善與轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中金融業(yè)發(fā)展相符合的金融法律法規(guī)上來。隨著加入WTO和我國金融業(yè)的全面開放，我國金融規(guī)制的法律法規(guī)暴露出一些弊端，在利率管制、市場準(zhǔn)入等方面

17、規(guī)制過嚴(yán)，許多金融規(guī)制措施依據(jù)的是各級(jí)政府的行政命令或行政措施。因此，政府應(yīng)加大與國際金融業(yè)立法的接軌，認(rèn)真研究金融規(guī)制的法律法規(guī)體系、原則及具體規(guī)則，對(duì)不合理的地方及早加以修正，促進(jìn)一個(gè)競爭的、創(chuàng)新的和謹(jǐn)慎管理的金融行業(yè)的發(fā)展。（七）政府職能應(yīng)減少干預(yù)性的金融規(guī)制供給從服務(wù)社會(huì)公共利益的角度講，政府作為市場和企業(yè)的規(guī)制者，其職能應(yīng)是服務(wù)于公共利益，否則，政府規(guī)制就失去了應(yīng)有意義。但在東北老工業(yè)基地振興中，地方政府出于地方政績、保護(hù)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)利益等因素的考慮，直接干預(yù)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動(dòng)，控制資金的流向，偏離了其保護(hù)市場競爭、維護(hù)公共利益的方向。政府職能只有重新定位，使東北的金融業(yè)重新進(jìn)行市場化

18、運(yùn)作，才能真正降低金融業(yè)的不良資產(chǎn)率，優(yōu)化金融資源配置，切實(shí)解決中小企業(yè)融資難的問題，完善東北的金融生態(tài)。（八）放松金融規(guī)制并增加扶持性金融規(guī)制措施針對(duì)東北地區(qū)融資渠道單一、金融市場不發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)東北老工業(yè)基地實(shí)施寬松的區(qū)域性的金融規(guī)制政策。首先實(shí)行相對(duì)寬松的市場準(zhǔn)入政策，使外資金融機(jī)構(gòu)、股份制金融機(jī)構(gòu)能更多的進(jìn)入東北設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，以提升東北老工業(yè)基地的金融支持能力；同時(shí)允許其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入東北農(nóng)村，以解決農(nóng)村的金融壓抑問題；輔助實(shí)行相對(duì)優(yōu)惠的利率政策，如對(duì)東北老工業(yè)基地的農(nóng)業(yè)貸款實(shí)行財(cái)政貼息政策，作為農(nóng)業(yè)信貸投入的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，逐步引導(dǎo)信貸資金流向農(nóng)村；最后更要研究和規(guī)范民間金融發(fā)展的措施，政府應(yīng)通過相應(yīng)的法律和政策，規(guī)范其交易行為，監(jiān)控金融風(fēng)險(xiǎn)；在政策扶持上對(duì)東北老工業(yè)基地因政策性因素形成的不良信貸資產(chǎn)，國家和地方政府在應(yīng)對(duì)銀行在處置不良資產(chǎn)時(shí)的各項(xiàng)稅費(fèi)給予適當(dāng)?shù)臏p免，對(duì)符合破產(chǎn)條件的國有企業(yè)政策性破