中外政府績效審計環(huán)境對比分析

1、中外政府績效審計環(huán)境對比分析 政府績效審計是在公共財政管理體制的建立和政府職能的轉換、公眾對公共資源使用的安全性、有效性、社會性日益關注的背景下產生的。根據(jù)1986年在悉尼召開的第十二屆最高審計機關國際組織會議發(fā)表的關于績效審計、公營企業(yè)審計和審計質量的總聲明，對政府績效審計做了如下定義：“除了合規(guī)性審計，還有另一種類型的審計，它涉及對公營部門管理的經濟性、效率性和效果性的評價，這就是績效審計?！闭冃徲嬍艿酵庠诃h(huán)境的影響，政府績效審計環(huán)境是指影響政府績效審計的所有外部因素和條件的總和，主要包括經濟環(huán)境、政治環(huán)境、法律環(huán)境等三個方面。下面就美、英、法三個西方發(fā)達國家與中國的政府績效審計環(huán)境

2、及其對政府績效審計的影響進行比較分析，提出改善我國政府績效審計環(huán)境的思路。 一、西方發(fā)達國家政府績效審計環(huán)境分析 (一)經濟環(huán)境分析 政府績效審計的經濟環(huán)境是指經濟發(fā)展水平、經濟規(guī)模、經濟體制等對政府績效審計產生影響的經濟因素。綜觀西方發(fā)達國家雖然微觀的經濟形態(tài)有所差別，但是總體上都為發(fā)達的市場經濟體制。由于市場經濟較為成熟，市場運作比較規(guī)范，所以西方發(fā)達國家政府審計已主要轉向了關注經濟性、效率性和效果性的績效審計。 美國是世界第一經濟強國，市場經濟體制十分成熟，特別重視經濟活動效率。政府不直接管理企業(yè)，主要從事社會服務與公共管理，以保證國家經濟的穩(wěn)定和高效協(xié)調的運行。這種經濟環(huán)境使得美國當前

3、的政府審計以績效審計為主。早在上世紀60年代美國審計總署 (GAO，現(xiàn)更名為美國國家責任總署)就率先把注意力轉向政府績效審計，現(xiàn)階段美國的政府績效審計項目已占全部審計項目的85以上。其政府績效審計在當今世界最發(fā)達，原因主要在于經濟發(fā)達、審計經費充足和全社會對業(yè)績、效率的重視。 英國為世界上第四大經濟體和第四大國際貿易國。當代英國政府反對國家過多干預經濟，主張自由經濟主義。從1979年起，英國開始推動國營企業(yè)的私有化，包括燃氣、電力、鐵路、煤炭和電信在內的各行業(yè)已為私人企業(yè)占有。英國的政府績效審計項目涉及國防、財政、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老以及公共服務與私營合作等幾乎所有的政府部門、行政和公共機構。主要

4、關注社會資源的節(jié)約、政府效能和管理水平的提高。 法國一直是經濟發(fā)達國家中的一員，其經濟的特點是大規(guī)模的企業(yè)國有化，法國的國有經濟成分約占整個經濟的10左右，而美國則不足1。由于財政支出和公有制成分在經濟中的重要地位，法國對政府績效審計很重視，為促進財政資金有效使用和國有資產的保值增值制定了嚴格的法律法規(guī)。法國為經濟的發(fā)展制定了國家計劃，政府績效審計的主要目標是保證國家計劃完成和公共資金使用的經濟性、效率性和效果性。 （二）政治環(huán)境分析 政府績效審計的政治環(huán)境是指在一定的社會政治制度下形成的對政府績效審計產生影響的審計體制、預算管理體制等制度條件。審計體制和預算管理體制對政府績效審計有重大影響。

5、在不同的審計體制下，審計機關的權限、審計重心、審計獨立性、審計的組織形式等皆有所不同；不同的預算管理體制下，績效審計的效果也不同。 美國實行立法、行政、司法三權分立制度，這一制度使其國家機器運轉的許多方面呈現(xiàn)一種權力制衡關系。美國政府審計體制屬于立法型，審計總署負責對政府部門的會計資料及其所有公共資金的收入、支出和運用進行檢查和監(jiān)督，并將其結果向國會報告，審計機關對議會負責而獨立于行政機構。政府績效審計針對財政資金使用部門的業(yè)績、效率進行分析和評價。審計機關獨立于行政部門為政府績效審計保持客觀和公正創(chuàng)造了條件。同時美國的預算編制和預算執(zhí)行分別由兩個獨立的部門去完成，聯(lián)邦預算管理局負責編制預算，

6、財政部則負責執(zhí)行預算，這樣審計機關對預算執(zhí)行部門進行審計就不會遇到自身預算受到不正當限制的問題，同時美國審計總署的預算經費直接由國會審批。這兩種管理體制確保了美國對預算執(zhí)行部門的業(yè)績、效率進行審計有制度和經費的保證。 英國是一個君主立憲的議會民主國家。英國的議會分為上議院和下議院。其中下議院占主導地位，下議院的一個重要職能是監(jiān)督政府。下議院設有各種委員會，公共賬目委員會是下議院的高級特別委員會，其主要職責是確保議會批準的公共支出得到恰當?shù)挠涗浐头从?、公共資金的使用符合議會批準的計劃并取得較好的使用效益。按慣例，公共賬目委員會主席由反對黨議員擔任。公共賬目委員會幾乎所有的檢查工作都是以英國國家審

7、計署主計審計長(亦為下議院議員)的報告為基礎的。公共賬目委員會的聽證會和隨后提出的建議對政府都具有約束作用。同時英國采用的是公共服務型的財政體系，強調公共資金用于提供諸如社會保障、衛(wèi)生、教育、國防、法律保障等公共產品和服務。以上兩點都促進了政府績效審計的開展，目前英國國家審計署每年完成約60個績效審計項目，占全部審計業(yè)務的50左右。 法國是議會共和制國家，在三權分立的政治體制下建立了司法型的審計體制，以審計法院為國家最高審計機關，地位上僅次于最高法院，權力相同，具有終審權。法國審計法院獨有的司法判決權使法國審計法院在社會上具有極高的威望，對管理國家公共收支賬目的公共會計具有極大的威懾力量，審計

8、機關和司法部門的結合有利于政府績效審計的開展。 （三）法律環(huán)境分析 政府績效審計的法律環(huán)境是指對政府績效審計產生影響的法律法規(guī)、執(zhí)法環(huán)境和法制健全程度等因素。美國的法律制度完善，保證了政府績效審計能嚴格按照法律和審計準則進行。1972年美國審計總署制定了政府的機構、計劃項目、活動及職責的審計準則，第一次提出了“績效型審計”的要求，這份被稱為“黃皮書”的審計標準對績效審計的內容、實施和報告作了具體規(guī)定。1993年美國政府頒布了政府績效與結果法，規(guī)定每個政府機構應提交年度績效規(guī)劃和報告，財政預算與政府部門績效掛鉤。美國社會法制觀念和守法意識較強，預算支出單位弄虛作假、營私舞弊的情況相對較少，這也為

9、審計機關集中精力進行績效審計創(chuàng)造了良好的條件。 英國議會上議院是最高審判機關，處于英國司法體系的最頂端。1983年英國國家審計法對績效審計做出明確規(guī)定，即“主計審計長可以對任何組織(政府部門或者其他相關組織)為履行其職能而使用所掌握的資源的經濟性、效率性和效果性進行檢查”，從而為主計審計長開展績效審計提供法律依據(jù)。 法國政府審計的重點是公共資金使用的合法性，對于績效審計則沒有制定完善的法律法規(guī)。但法國的審計法院具有相當于最高法院的權力，擁有終審權，可對違法或有過失人員進行嚴厲懲罰。這些措施保證了政府績效審計的建議能得到較為有效地執(zhí)行。審計法院每年將年度審計報告上交共和國總統(tǒng)、國民議會和參議院，

10、并將其刊登在公報上，以引起輿論界和社會的關注，發(fā)動社會輿論監(jiān)督。 二、我國政府績效審計環(huán)境的現(xiàn)狀 當前，我國政府績效審計無論是客觀環(huán)境還是主觀環(huán)境都有較大改善，但與政府績效審計有效開展的要求相比，與美、英、法等西方發(fā)達國家相比還存在一定差距。主要表現(xiàn)在以下三個方面： (一)我國的經濟取得長足發(fā)展，但政府績效審計的經濟環(huán)境仍有待優(yōu)化 經過十多年的發(fā)展，我國已經初步建立了社會主義市場經濟體制，經濟取得了快速的發(fā)展，近幾年的經濟增長速度已超過了美、英、法等西方發(fā)達國家。但是，當前我國仍處在新舊體制轉型期，由于社會主義市場經濟體制尚不完善，舊體制的影響尚未完全消除，政府部門之間職責分工存在交叉，經濟管

11、理上存在重復或疏漏，在某些領域行政審批取代市場機 制，市場監(jiān)督機制不健全等原因，市場經濟秩序在一定范圍還比較混亂，表現(xiàn)在財經領域就是違法違規(guī)問題還比較突出。如商業(yè)欺詐、逃避債務現(xiàn)象嚴重，財務造假、違反財經紀律的行為比較普遍，工程建設領域招投標弄虛作假、工程質量低劣的問題時有發(fā)生等等。因此，突出真實、合法性目標，揭露財經領域的違法違規(guī)問題，為整頓和規(guī)范市場經濟秩序服務在一段時期內仍然是審計監(jiān)督的主要目標，財政財務收支審計的任務還相當繁重，從而制約了審計機關對政府績效審計的開展。 （二）我國對政府績效問題日益關注，但政府績效審計的政治環(huán)境仍有待改善 近年來，我國按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，不斷深化

12、行政管理體制改革。其內容包括進一步精簡機構，轉變政府職能，改進管理方式，降低行政成本，提高行政效率；深化財政、稅收、金融和投融資體制以及國有資產管理體制的改革；構建社會主義公共財政體系的框架，加強財政支出改革的力度，完善預算管理制度，加強對財政收支的監(jiān)督等內容。通過這些改革，我國經濟社會管理水平有了長足的進步，但管理水平總體上來講還不高，績效管理還未廣泛運用到管理工作中去，績效管理未形成體系。同時由于我國是行政型的審計模式，國家審計署隸屬于國務院，而地方審計機關則由地方政府和上一級審計機關雙重領導，其獨立性受到限制，不利于政府績效審計的開展。 （三）我國民主與法制建設大大增強，但政府績效審計的

13、法律地位仍待明確 目前我國的法制建設已經有了很大的進展，社會主義法律體系不斷完善，但完善程度同美、英、法等西方發(fā)達國家相比仍有差距。主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是法律體系還沒有與社會主義市場經濟體制，民主法治體制和精簡、統(tǒng)一、效能的行政管理體制相適應；二是有些法律條款過于簡約、粗疏，法律含義不明確；三是執(zhí)法水平仍待改進、法律監(jiān)督還需強化。近年來審計立法得到進一步強化，但是有關政府績效審計的法律和法規(guī)卻不多。剛修訂實行的審計法規(guī)定：“審計機關對前款所列財政收支或者財務收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督?！逼淙匀粵]有明確政府績效審計的法律地位，真正適用于政府績效審計的審計準則尚未建立起來。在法

14、制尚不健全，經濟秩序尚不規(guī)范的環(huán)境中，我國開展政府績效審計的法律基礎較為薄弱。 三、改善我國政府績效審計環(huán)境，大力推動政府績效審計發(fā)展 (一)加快民主與法制建設，為政府績效審計的開展創(chuàng)造良好環(huán)境 政府績效審計的有效開展需要國家和法律強有力的支持，應加快我國的民主與法制建設，推進依法治國；加快政府職能的轉變，由無限政府向有限政府轉變，由管制型政府向服務型政府轉變。黨的十六大報告已把國家審計定位到權力制衡重要工具的高度，但是我國行政型審計機關體制與美、英兩國的立法型和法國的司法型體制相對比獨立性較低。由于政府績效審計的開展比傳統(tǒng)審計更加深入，對政府的監(jiān)督也提升到更高的層面，應提高審計機關的獨立性，

15、為政府績效審計的有效開展創(chuàng)造強有力的法制環(huán)境。當前可以從以下三方面改進：一是審計機關經費由人大審議通過，單獨列支，不納入政府預算；二是審計機關直接向人大提交審計報告；三是地方審計機關改為由國家審計署垂直管理，不實行雙重領導。同時，應當完善我國的法律體系，以適應當前經濟的發(fā)展，規(guī)范經濟的運行。相應法律的頒布對推動政府績效審計的開展具有決定性作用，因此應當用法律的形式確立政府績效審計的地位。 （二）提高政府績效管理意識，制定政府績效審計評估體系 我國國家審計準則分為基本準則、具體審計準則和專業(yè)審計操作指南三個層次，但是目前我國真正適用于政府績效審計的準則尚未建立起來。我們可以借鑒包括美、英、法三國

16、在內的西方發(fā)達國家政府績效審計準則，認真總結在經濟責任和專項資金審計中取得的績效評價方面的經驗，以審計法為依據(jù)，制定比較系統(tǒng)、操作性較強的政府績效審計準則。在準則中要對政府績效審計對象、審計目的、審計程序、審計報告的基本形式等等作出規(guī)定。鑒于政府績效審計具體情況比較復雜，可分門別類制定出具有各個部門特點的準則，構建政府績效審計評價體系。評價指標體系的功能在于保證政府績效審計判斷的一致性和客觀性。政府績效審計不同于傳統(tǒng)的財務收支審計，很難對所有的政府績效審計項目制定統(tǒng)一的評價標準，但可借鑒國外成功經驗，結合我國實際情況，以政府績效審計準則為基礎，設計一個績效審計評價指標數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。其應包含通用評價指標和特定評價指標，定量指標和定性指標。在目前的情況下，一套完整的評價績效的指標體系應包括：評價公共資源占用的標準、評價政府管理活動的標準、評價社會效益和生態(tài)效益的標準，從而界定政府的經濟責任和項目的經濟效益、社會效益和環(huán)境效益。 （三）推動國家財政預算管理體制改革，為政府績效審計創(chuàng)