04 第四章 行政領導

1、公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書重點問題重點問題公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書水利工程水利工程 領導特性理論又稱領導素質理論，它著重研究領導者的個人特性或個人素質，以便發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和使用合格的領導人才。這是一個較古老的研究課題。從歷史傳統(tǒng)上說，人們一般總是認為成功的領導者，如偉大的政治家、軍事家、有作為的帝王或開國元勛等，具有一些常人所不具備的、高于常人的特性或個人品質特征。一、領導特性理論公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書 領導特性理論的積極影響在于：n它描述了成功的領導者所應具備的個人 特性，對領導者的個

2、人素質提出了最基本的要求。n它為建立健全考核制度提供了理論依據(jù)。n推動了成功的領導者的培養(yǎng)和訓練工作。n領導特性理論有利于領導者自身尋找差距，自我提高。公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書 (一)組織目標 (二)職能范圍 (三)機構設置 (四)崗位設置 (五)權責關系 (六)規(guī)章制度 (七)物質因素 (八)人員構成 (九)組織文化公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書 領導行為理論研究的是領導者在領導過程中的具體行為以及不同的領導行為對職工的影響，以期尋求最佳的領導行為。具有代表性的領導行為理論主要有： 第一，早期研究。 第二，四分圖理論。 第三，管理方格圖。 第四，連續(xù)統(tǒng)一

3、體理論。二、領導行為理論公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書 領導情境理論又稱領導權變理論，主要研究與領導行為有關的情境因素對領導效力的潛在影響?！扒榫场北旧硎且环N心理學的概念，它指一種有社會心理因素影響的特定環(huán)境或情景，既包括客觀的物質環(huán)境，又包括心理環(huán)境。不同的環(huán)境有不同的情境，同一種環(huán)境也可以有不同的情境。領導情境理論認為在不同的情境中，不同的領導行為有不同的效果，其探討在何種情境下何種領導行為最有效，并分析領導者、領導行為、領導情境與領導效果之間的關系。三、領導情境理論公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書領導情境理論主要有下列幾種：第一，菲德勒的權變理論。第二，通路

4、目標理論。第三，弗隆和耶頓的領導參與模式。第四，領導生命周期理論。公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書 領導情境理論比領導特性理論、領導行為理論復雜得多，考慮的因素也多。但其共同特點在于：l它們把領導看做一種發(fā)生于特定情境中的動態(tài)過程，認為領導的有效行為隨著被領導者的特點和情境因素的變化而變化。l著重考慮如何取得最好的領導效果和如何選擇最佳的領導行為。l提出了提高領導效果的基本方法。l領導情境理論大多數(shù)是在問卷調查的基礎上產(chǎn)生的，其對領導行為和情境因素的概括有一定的局限性。公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書 領導體制指獨立的或相對獨立的組織系統(tǒng)進行決策、指揮、監(jiān)督等領導活

5、動的具體制度或體系，其用嚴格的制度保證領導活動的完整性、一致性、穩(wěn)定性和連貫性。它的核心內(nèi)容是用制度化的形式規(guī)定組織系統(tǒng)內(nèi)的領導權限、領導機構、領導關系及領導活動方式。一、什么是領導體制 公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書 領導體制是相對于具有一定獨立形態(tài)的組織系統(tǒng)而言的。組織是一個完整的系統(tǒng)，領導體制也是一個完整的系統(tǒng)。如果不是一個獨立的或相對獨立的組織系統(tǒng)，也就不可能有嚴格意義上的領導體制。組織系統(tǒng)的領導活動要靠領導體制來實現(xiàn)，而領導體制也不能脫離一定的組織系統(tǒng)孤立存在，二者是相互依存、相互作用的。領導體制的形式和特點受到組織系統(tǒng)本身的性質和特點的制約。即使同是行政組織，由于組

6、織的規(guī)模、結構、技術條件等特點不同，領導體制的形式和特點也不同。二、領導體制和組織系統(tǒng)的關系公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書 領導體制和領導制度兩種概念之間是有區(qū)別的。領導制度直接和組織系統(tǒng)的性質相聯(lián)系，反映的是組織系統(tǒng)中領導關系的內(nèi)容或本質。國家領導制度不僅和國家政權形式有關，而且更重要的是和國家政權的性質即和國體問題相聯(lián)系。在領導制度沒有發(fā)生根本變化的情況下，也必須對領導體制有計劃地進行改革，這種改革并不是改變組織系統(tǒng)的性質或領導制度，只是從具體形式或機制方面進行調整，因而是一種漸進的過程。三、領導體制和領導制度的關系公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書 領導體制的

7、建立和形成有其客觀規(guī)律和客觀要求，它不是領導者個人意志或個人意圖的體現(xiàn)，它反映了整個組織系統(tǒng)乃至整個社會系統(tǒng)的領導活動的性質、特點和方式。行政領導活動本身是一種社會歷史過程，它受到物質資料生產(chǎn)方式、社會政治關系和經(jīng)濟關系、科學文化水平和價值觀念等多種因素的影響和制約。因此，領導體制的建立和形成有著深刻的社會基礎和經(jīng)濟基礎，行政領導者個人的領導活動都是通過一定行政領導體制進行的，其領導效率和能力必然受到行政領導體制的影響。四、領導體制和領導者個人的關系(論述)公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書 個人專權制也叫個人獨裁制，是一個人獨自掌握最高領導權力的一種極端形式。在個人專權制的條件下

8、，最高領導者個人是組織系統(tǒng)最高權力的化身，他凌駕于整個組織系統(tǒng)的全體成員和所有機構之上。在人類社會的發(fā)展史中，個人專權制長期成為一種普遍的領導體制。個人專權制的特點在于最高領導者個人的地位和權限在組織系統(tǒng)的至高無上性，他的權力和意志不受組織系統(tǒng)中的任何成員或任何機構的牽制、束縛或監(jiān)督。一、個人專權制 公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書 個人負責制又可稱為一長制、首長制或首長負責制，它是領導者在限定的權限范圍內(nèi)起領導作用的一種形式。在個人專權制的條件下，最高領導者的個人權力不受任何限制，不對任何人負責，而在個人負責制的條件下，最高領導者的權力受到某種限制，并要對最高權力的代表或機構負

9、責。二、個人負責制公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書 集體負責制又稱委員會制或合議制。集體負責制則是由兩個人以上的群體執(zhí)掌權力，整個組織系統(tǒng)的權力和責任不是集中于或主要集中于一個人身上，而是由兩個以上的地位平等的人共同分享。同時，這些位居組織最高層的領導者根據(jù)一定程序和規(guī)定組成一個進行決策、指揮、監(jiān)督的群體，一切涉及整個組織系統(tǒng)的重大決策，都不能由個人單獨做出，必須由整個群體成員集中討論決定，亦即是集體領導、集體決策、集體負責。 三、集體負責制 （名詞解釋）公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書 分權負責制包括多元制和復合制兩種類型，實際上是進行領導的一種制衡機制。在多元制

10、的條件下，整個組織系統(tǒng)的最高領導權分屬于兩個以上的、互相制約的個人或群體。其相互之間的領導權限界限分明，分別代表組織行使不同的領導職權。單純的個人專權制、個人負責制和集體負責制都是一元的領導體制，即組織的最高領導層只有一個頭，而實行多元制的組織，其最高領導層至少有兩個以上的頭，它們之間的關系有時是平行的、無隸屬關系，但是相互制約；有時有明確的隸屬關系，但是職權范圍不同，這種隸屬關系不是縱向的，而是橫向或斜向的。四、分權負責制公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書 無論從邏輯上還是從現(xiàn)實的角度來看，在個人專權制和集體負責制之間不僅存在著個人負責制的中間形態(tài)，而且也存在著二者制約的分權負責

11、制的形態(tài)。個人專權制是一種最高領導者有至高無上權力的領導體制，當個人權力受到一定限制時，則由個人專權制轉為個人負責制，反之，大權獨攬的領導人很容易演變?yōu)楠毑谜呋騻€人專權者。在個人負責制的條件下，當領導者個人有幾名副手協(xié)助時，已經(jīng)存在著集體領導的潛在形式，當領導者個人的決策權逐步受到群體決策的限制時，集體負責制的特點越來越突出。 五、領導體制類型連續(xù)統(tǒng) 公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書 集權制指組織系統(tǒng)的決策權、指揮權、監(jiān)督權等集中于最高層或最高領導中心，每一層次之間都是指揮和服從、命令和執(zhí)行的關系，組織系統(tǒng)內(nèi)的一切事務都嚴格控制于最高層的領導之下，各級領導沒有或很少有自主權，必須

12、層層按照最高層的政策、決定、指令或意圖辦事。分權制一方面是橫向分權，形成一種制衡關系，另一方面相對于集權制來說，是縱向分權，最高領導層允許下級機關或領導層在其管轄范圍內(nèi)有一定的自主權，對其計劃、決策和工作，一般不加以干涉。一、集權制和分權制 公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書u單一制國家是指由若干行政區(qū)域構成的統(tǒng)一的主權國家，它具有統(tǒng)一的憲法、最高國家權力機關和行政機關。中央政府是代表國家主權的唯一主體，對地方政權機關實行集中統(tǒng)一領導，一般多實行中央集權制。u復合制的國家是指由若干獨立的或相對獨立的政治實體（共和國、州、邦）聯(lián)合組成的國家聯(lián)盟，根據(jù)其聯(lián)合程度又可分為聯(lián)邦制和邦聯(lián)制兩種形式。二、中央政府和地方政府的關系 (一)單一制和復合制 公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書 行政區(qū)劃指國家最高權力機關通過法律程序或行使法定權力將國家領土劃分為若干行政區(qū)域并設置相應的地方行政機關進行管理。行政區(qū)劃是一種傳統(tǒng)的、歷史悠久并得到普遍應用的行政方法。(二)行政區(qū)劃 公共行政管理（第三版） 中加合作出版管理學叢書 (一)權力和任務的關系 (二)權力和義務的關系 (三)權責關系與責任感三、權責關系和領導責任感公